治党能力建设视域下中共八大的历史贡献及启示

文道贵，王坤雷

（武汉理工大学政治与行政学院，湖北武汉430063）

·党史党建研究·

治党能力建设视域下中共八大的历史贡献及启示

文道贵，王坤雷

（武汉理工大学政治与行政学院，湖北武汉430063）

治党能力是提高执政党建设的基本能力。中共八大作为党全面执政后的首次全国代表大会，既深刻总结了建国以来中共执政的实践经验，也初步探讨了中共的治党能力建设问题。党的八大从党政关系处理、监督约束机制的建构以及党内组织生活制度建设三个维度为提高自身能力作出了努力，为我党当下提高治党能力提供了有益的借鉴。

中共八大；治党能力；历史贡献

DOl：10.3969/j.issn.1671-7155.2015.06.012

治党能力是指“中共实施治党管党行为的基本能力”[1]。党的十八大报告指出：“坚持党要管党、从严治党，全面加强党的思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设、制度建设，增强自我净化、自我完善、自我革新、自我提高能力”[2]（P50）。党的十八届四中全会后，习近平在江苏调研时强调：“全面从严治党是推进党的建设新的伟大工程的必然要求”[3]，明确了党的自身能力建设的新方向。党的八大是党在完成了自身的政治角色转换之后所召开的首次全国代表大会。这次大会既总结了建国头七年党的执政实践经验，也总结了党的自身建设的有益经验及教训，初步提出了一系列可具操作性的制度化措施，为党的能力建设做出了一些有益探索，提供了可以借鉴的宝贵经验，为贯彻落实“全面从严治党”方针提供有益启示。

一、八大前后，中共自身能力建设面临的考验

1956年9月，中国共产党召开了第八次全国代表大会。此次会议的召开有着国内外的复杂背景：就国内来说，中国共产党由建国前局部执政的革命党变为建国后在全国范围内执政的党，并在执政的七年时间里，领导中国人民开展社会主义革命，初步确立了社会主义的各项基本制度，但新生的社会制度还不巩固，问题很多；就国际来说，苏共“二十大”的负效应蔓延到国内，中共反思苏共模式存在的一些弊端，逐渐走出对苏共的迷信盲从，开始自主探索和领导中国的社会主义建设，但无论是执政还是治党，能力均呈现不足。在此种复杂的背景下，党自身的能力建设也面临着极大的考验。

1.党政不分、以党代政现象普遍存在，党理顺党政关系的能力不足

在民主革命时期，中国共产党在错综复杂的斗争中有过局部的执政经验，由于执政环境的特殊性，“各个抗日根据地建立以党为中心的一元化的领导”[4]（P8），因此，党较多地代替了政府性工作。事实上，“新中国成立初期还是非常强调党的一元化领导，党的领导在很多方面依然比较直接，什么决策是党中央直接指示，什么决策是政府指示，并没有定论和规律。而且以中共中央名义下发的指示、决议，相对比以政府名义下发的要多许多……，从总体上看，新中国成立初期中国共产党执政和领导，基本上是直接的，而不是间接的，也就是说还存在着以党代政的问题”[5]（P747）。这种现象的广泛存在，对党组织造成的一个直接影响就是党不能明确处理好党政关系，干预政府事务过多，却疏于管党，治党也不严。由于党的组织系统工作重心失衡，党组织的负责人花费大量的时间精力去忙于组织、指挥社会行政工作，陷于繁重的日常行政事务之中，“至于党自身建设的问题，却很难提到党委的议事日程上，党的建设的许多问题，不能得到及时解决”[6]。正如刘少奇批评的那样：“现在是不应该管的管了，应该管的没有管”[7]（P624）。在这种情况下，由于缺乏党组织负责人的重视以及相应的制度保障机制，党的自身能力建设受到削弱和偏废，久而久之形成党不管党，却对行政大包大揽的状况。

2.国家法制不健全，党内监督机制缺失，干部脱离群众和违法乱纪现象时有发生，管党治党形势严峻

新中国初期，我国的法制体系还尚未建立健全，于是党沿用了“有法律从法律，没有法律从政策”的治理原则，在当时的环境条件下这样做是合理可行的。然而，这一原则在实践中却被异化了，“在某些地方、某些部门、某些单位出现了以言代法、以权代法、以权压法以及地方和部门保护主义等不正常现象，尤其是少数党员和国家工作人员对于国家的法制有不重视或者不遵守的现象”[8]。当时，法制体系的不健全以及封建特权思想余毒的侵蚀，使得党内部分同志，特别是一些高级干部，自认为他们可以游离于法律之外，不受法律的约束。如有的党员就认为：“流血牺牲打下了江山，现在是坐天下了，当然可以不受法律的约束，法律是针对敌人的或者是老百姓的”[5]（P607）。这些现象的存在，不仅说明了党内情况的复杂，而且也说明了党的自身能力建设任重而道远。

不仅如此，党内的情况也发生了一些变化。一方面，由于党内监督机制的缺失，“在党领导了国家政权以后，党内贪污腐化、违法乱纪、道德堕落的现象有了某种程度的发展”[9]（P272）。一些党员干部做事就不那么按“规矩”了，开始滋长着一种极端危险的骄傲自满情绪，以功臣自居、追求享受，不求上进，高高在上，独断专行，逐渐脱离了人民群众。邓小平指出：“执政党的地位，使我们党面临着新的考验”……“很容易使我们同志沾染上官僚主义的习气”……“还很容易在共产党员身上滋长着一种骄傲自满的情绪”[10]（P214）。同时，他也认识到：“在党的组织和国家机关的许多工作人员中，正在滋长着形形色色的官僚主义的倾向。不少领导机关和领导干部，高高在上，不接近群众，不重视调查研究，不了解工作中的真实情况”[11]（P80-81）。

3.党的全国代表大会制度及民主集中制运行机制不完善

中国共产党是按照马列主义原则理论组建的无产阶级政党，并逐渐形成了包括党的代表大会制度在内的一系列治党管党措施，在实际斗争中起到了很好的作用。“党代表大会制度是党的一项带根本性的组织制度”[12]，而定期召开党的代表大会则是贯彻和落实这一制度规定的时限保证。修订的中共七大《中国共产党章程》第二十九条规定，“党的全国代表大会，由中央委员会决定并召集之。在通常情况下，每三年召集一次。在特殊情况下，由中央委员会决定延期或提前召集”[13]（P541），这是党试图将党的代表大会制度化的尝试。但是，七大以后，由于中国革命的环境并未得到改善，中共的尝试未能如愿。建国以后，又由于复杂的国内环境和党内所出现的一些突发情况，中共八大直到1956年才得以召开，与1945年召开的中共七大间隔了11年。在稳定的社会环境里，建立健全党的代表大会制度，明晰党政关系，规范党的执政行为，对于提高党的治党能力建设有着重要意义。

民主集中制既是党的一项根本领导制度和组织原则，又是党长期以来的一项优良传统。新中国成立后，中国共产党还没有完全从战争年代的旧的领导体制和领导思维中转变过来，对于执政环境中民主集中制的运用还不够灵活。在中共八大召开之前，当党在运用民主集中制的过程中，如果注重“民主”时，党内就会出现一种分散主义的偏向，如有些领导干部“在政治上自由行动，不喜欢党的领导和监督，不尊重中央和上级的决定，甚至在他们处理一些应当由中央统一决定的重要问题的时候，也事前既不向中央和上级机关请示，事后又不向中央和上级机关报告，违背党的政策和纪律，危害党的统一”[11]（P85）。当我们强调“集中”时，则会出现“不适当的过分的中央集权”[11]（P86），即党组织的权力过于集中于上一级党组织，致使下级党组织的积极性和创造性得不到应有的发挥，如“上级机关所作的硬性的规定太多，而不少的规定，并不是对于下级组织的情况和经验作了充分研究的结果，以至往往使下级组织在执行的时候发生困难”[11]（P86）。

以上这些现象或问题的存在，制约着党和自身能力建设，影响着执政能力发挥，迫切需要“八大”加以解决。

二、中共八大为提高党的治党能力作出的有益探索

中共八大不仅正确分析了中国国内的社会主要矛盾，提出了全面建设社会主义的方针，而且在加强党的自身建设，提高党的治党能力上做出了许多有益的探索，有着重要的历史贡献。

1.明确提出党政分开思想并初步探讨了理顺党政关系的基本思路

实行党政分开，合理划分党政权责，理顺党政关系，是现代国家治理的必然要求，也是执政党提高治党能力建设的基础。对于党内普遍存在的以党代政、党政不分问题，当时的中共领导集体也提出了自己的观点和解决思路。如毛泽东认为，“党对政府的领导，并不意味着党要取代政府，直接管理国家”[14]。1956年，刘少奇在党的八大政治报告中明确指出:“党应当而且可以在思想上、政治上、方针政策上对于一切工作起领导作用。当然，这不是说党应当把一切都包办起来，对一切都进行干涉。”[9]（P264）基于八大政治报告对党政关系的基本定位，邓小平在受中央政治局委托所作的党的八大《关于修改党的章程的报告》中对党政分开提出了如下设想:“党是阶级组织的最高形式，……。这当然不是说，党可以直接去指挥国家机关的工作，或者把各种纯粹行政性质的问题提到党内来讨论，混淆党的工作和国家工作所应有的界限。这是说，在国家机关工作中的党员，首先是由担任负责工作的党员所组成的党组，必须服从党的统一领导；党必须经常讨论和决定在国家工作中的各种方针政策问题和重要的组织问题，国家机关中的党组必须负责在同党外人士完满合作的条件下，实现党所作出的这些决定；党必须认真地有系统地研究国家机关工作的情况和问题，以便对于国家工作指出正确的、切实的和具体的主张，或者根据实践及时地修正自己的主张，并且对于国家机关工作进行经常的监督”[10]（P236-237）。这些党政分开思想的提出，在当时具有重要的进步意义，而且也为后来中共继续探讨党政分开，理顺党政关系，推进政治体制改革提供了借鉴和指导，对于今天推进党的治党能力建设也有着很强的现实意义。

2.积极建构党内外的监督约束机制，强化党员队伍建设，尝试推进依法治党管党

失去监督的权力是产生腐败的温床，这是人们基于权力寻租所产生的共识。建国以后，面对党内所出现的党员干部贪污腐化和违法乱纪现象，中国共产党尝试从体制机制上进行解决。

从党内角度来说：党着重从内部建立健全监督约束机制，增强自我约束能力和自我净化能力。中共八大党章在总纲部分明确规定:“任何党员和党的组织都必须受到党的自上而下和自下而上的监督。”[15]（P753）这是党首次以党内法规的形式赋予民主监督以法定地位。八大党章规定：“党的中央委员会……，都设立监察委员会”；“监察委员会的主要职能和任务：经常检查和处理党员违反党章、党的纪律、共产主义道德和国家法律、法令的案件……，受理党员的控诉和申诉”；“各级监察委员会在各级党的委员会领导下进行工作。上级监察委员会有权检查下级监察委员会的工作，并且有权批准和改变下级监察委员会对于案件所作的决定。下级监察委员会应当向上级监察委员会报告工作，并且忠实地报告党员违反纪律的情况”[16]（P289-290）。这些制度性规定是中共从内部加强自身约束力的重要努力和尝试。

除了这些制度性规定之外，党还试图依靠法制来提高自身的治理能力。董必武在八大的发言中指出：“党必须注重法制思想教育，使党员同志知道国法和党纪同样是必须遵守的，不可违反的，遵守国法是遵守党纪中不可缺少的部分，违反国法就是违反了党纪。我们党员应当成为守法的模范。”[16]（P232）“各级党委必须把法制工作问题列入工作议程，党委定期讨论和定期检查法制工作，……，党的监察委员会关心法制工作，认真地对党员遵守国家法制进行监督。”[17]（P354）在当时，这些法制思想不仅拓宽了党的治党能力建设的路径，而且也为今天推进依法治党、从严治党提供了借鉴。

从党外角度来说：八大《关于修改党的章程的报告》中明确指出:“我们需要实行党的内部监督，也需要来自人民群众和党外人士对于我们党的组织和党员的监督。”[10]（P215）刘少奇在八大所做的政治报告中指出：“我们认为，应当采取共产党和民主党派长期共存，互相监督的方针。”[16]（P73）为了畅通民主党派的监督渠道，使民主党派的监督权利得到切实维护和保障，“中国共产党和民主党派建立了“双周座谈会”制度，即每两周举行1次座谈会，沟通思想，交换意见”[5]（P633）。刘少奇在中共八大上也指出：“党必须教育那些不善于同党外的人合作的党员迅速地克服自己的缺点。”[9]（P247）这说明中共不仅能够正确处理党与非党的关系，而且积极主动保障民主党派的监督权利。

由此可以看出，中共八大运用制度化的方式把党的监督由党内扩展到党外，初步构建了一个由党内监督为主体、党外监督相配合的监督体系，这为新时期党的治党能力建设提供了机制借鉴。

3.完善党的全国代表大会及领导制度，健全民主集中制，反对个人崇拜

针对党的代表大会不能及时召开的问题，同时也为总结苏共教训，毛泽东在1956年4月召开的中共中央政治局扩大会议上提出了设立党代会和党代表的常任制的设想。他说：“是否可以仿照人民代表大会的办法，设党的常任代表。我们有人民的国会，有党的国会，党的国会就是党的代表大会。设常任代表有什么好处呢？就是一年可以开一次代表大会。我们已经有十年没有开党的代表大会了，有了常任代表制度每年就非开会不可。是不是可以考虑采用这个办法，比如五年一任。这还没有写到党章草案上去，提出来请大家考虑，看是否可以。”[18]（P54）对于代表大会常任制的最大好处，邓小平指出：“是使代表大会可以成为党的充分有效的最高决策机关和最高监督机关，它的效果，是几年开会一次和每次从新选举代表的原有制度所难达到的。”……“这种改革，必然可以使党内民主得到重大发展。”[11]（P91）因此，1956年11月，中共中央根据新党章，做出如下规定：“县、自治县、市凡在1956年内召开的党的代表大会的，一般都改为常任制”[19]（P350-351）。主动提出党的代表大会代表常任制是发展党内民主的重要形式，也是党提高治党能力的重要尝试。

为了解决苏共事实上存在的领导职务终身制所带来的领导人权力过分集中的问题，毛泽东在八大期间也对中共的领导制度提出了许多建议和设想。例如，“他向党中央提出了中央分一、二线的设想，支持更年轻的同志主持一线工作，他准备退居二线，做些政策的研究和理论的研究工作，并准备在适当的时候不当党的主席”[20]。再比如，中共八大党章规定：“党的中央委员会全体会议选举中央政治局、中央政治局的常务委员会和中央书记处，并且选举中央委员会主席一人、副主席若干人和总书记一人。中央书记处在中央政治局和它的常务委员会领导下，处理中央日常工作。中央委员会认为有必要的时候，可以设立中央委员会名誉主席一人。”[21]（P229）八大的这些原则性规定，改变了“七大”以来由党的中央委员会主席兼任总书记的领导模式和党的领导权力高度集中于最高领导人的权力格局，突出了党的集体领导原则，从而构建了党的中央组织的结构框架。而中央委员会认为在必要的时候，可以设立中央委员会名誉主席一人的这种规定，表明以毛泽东为首的党的中央领导集体开始考虑废除党的最高领导职务终身制，尝试推进党的领导制度改革。

党的中央委员会是经由党的全国代表大会选举产生的权力机构中心，中央委员会保持在合理的规模区间内，是提高党的治党能力建设的重要组织载体。对于党的八届中央委员会的规模问题，党内也曾经有一些争论，作为中共八大选举委员会主任的陈云在八大预备会上曾经指出:“……170个人的名单是适当的，大了以后，就会膨胀……人越多，就不一定能够团结得更好，现在170个人可能使全党团结得更好一点。”[22]他特别强调:“我们注意到，苏联革命成功40年之后，现在苏共中央委员是255人（正式委员133人，候补委员122人），我们这个国家，当然人口很多，党员也比他们多（一千多万），但是要看到，我们的胜利还只有七年，这一届中央委员增加的比例是由第七届的77个增加到170个。”[22]他接着做了一个假设，他说:“如果我们这一次提出250到300人，那么，可以设想一下，像苏联那样，经过四十年以后，要提出多少人?”[22]他特别提醒大家:“但是，苏联四十年是255人，这个数字是值得我们注意的。”[22]因此，中国共产党借鉴苏共经验后认为，党的中央委员应保持合理规模，以便更好地组织中国的社会主义建设。

为了提高党的治党能力，中共八大在总结经验的基础上进一步健全了党的民主集中制。对于民主集中制的内涵，八大党章明确指出：民主集中制就是在民主基础上的集中和在集中指导下的民主。宋任穷在八大发言时将民主集中制解释为：“在问题尚未决定以前，允许自由发表意见，进行辩论；但在问题已经多数决定和上级批准以后，就需要完全服从，坚决执行。”[11]（P324）关于中央与地方党组织之间如何处理民主与集中之间的关系，八大党章也做出了明确的阐述，即“党的中央组织和地方组织的职权应当有适当的划分。凡属全国性质的问题和需要在全国范围内做出统一决定的问题，应当由中央组织处理，以利于党的集中统一；凡属地方性质的问题，应当由地方组织处理，以利于因地制宜。上级地方组织和下级组织的职权，也应当根据同一原则作适当的划分。”八大党章关于中央组织和地方组织关系的这种规定，至今仍是党处理中央与地方关系的一个重要原则。

鉴于苏联党内所存在的个人崇拜给苏共所带来的严重后果，中共八大积极吸取教训，明确表示“必须从苏联共产党反对个人崇拜的斗争中吸取教训”[23]（P199）。在审阅中共八大政治报告的草稿时，毛泽东特意批写了“反对个人崇拜”和“不要个人突出”等几个字。在八大《关于修改党的章程的报告》中，邓小平也指出:“关于坚持集体领导原则和反对个人崇拜的重要意义，苏联共产党第二十次代表大会作了有力的阐明，这些阐明不仅对于苏联共产党而且对于全世界其他各国共产党，都产生了巨大的影响。”[11]（P87）

三、党的八大有益探索的借鉴意义

党的十八大以来，围绕着“党要管党，从严治党”的战略方针，中共中央提出了一系列的管党治党新思路新举措，将“全面从严治党”上升为治国理政的全新战略布局，从而将从严治党提到了新的战略高度。中共八大是在社会主义基本制度初步建立后所召开的一次历史性会议，会议提出了许多富有建设性的治党思想，为党的治党能力的提高提供了理论指南和实践空间。尽管八大之后，随着国内外形势的变化，八大关于治党能力建设的许多有益探索在当时未能得到继续坚持，但是，它却成为今天加强治党能力建设的重要借鉴。

1.党政分开，提高治党能力是党长期执政的基本要求

实行党政分开，理顺党政关系，提高治党能力是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。中共八大所倡导的“党政分开”理念，为协调处理党政关系奠定了理论基础。党是我国各项社会事业的领导核心，对各项社会事业实行政治、组织和思想领导，应致力于加强自身的队伍建设，为国家发展提供优质的干部保障。同时，中共作为中国社会体系内的一个政治组织，其活动理应受到国家法律法规的约束，并坚持依法为民执好政，将法律法规作为自己进行各项改革的依据。

2.反腐倡廉，着力推进全面从严治党是实现“两个一百年”奋斗目标的重要组织保证

实现“两个一百年”的奋斗目标是几代党的领导集体和中国人民长期以来的追求，而党内部分党员的腐化堕落则始终是对这一目标追求的严重阻碍。八大前后所开展的反腐败运动，不仅有效地教育了广大党员干部，而且也净化了党的组织基础。现今，中国共产党是全面建成小康社会和实现中国现代化的领航者，是办好中国事情的关键。要实现“两个一百年”目标，就必须加大反腐倡廉的力度，重塑党内新明的政治生态，着力推进治党能力建设，从严治党，打造一支经得起时代考验、经得起群众检验的党员干部队伍，使党的事业有坚实的人才干部基础。

3.依法治党是党的领导地位得到巩固的基本路径

党的十八届四中全会明确提出了全面推进依法治国的战略任务和目标。“没有党规党法，国法就很难保障”[24]（147），因此，治国必先治党，依法治国必先依法治党。中共八大所提出的法制治党思想，是中共依靠法律和制度治党管党的重要尝试。所谓依法治党，就是要着力推进党内的规章制度与国家的法律法规之间的衔接，“严格按照国家的法律和党的法规来规范党组织和党员的行为，通过党的各项具体制度来保证国家的宪法和党章成为党组织和党员的最高行为准则”[25]。实践证明，依法治党，以制管党，是党提高自身能力建设水平，巩固自身领导地位，实现长期执政目标的重要途径。首先，依法治党，“使党的执政和管理方式适应社会主义法治国家的需要正是党在社会主义市场经济和民主政治条件下巩固自身领导地位的基本途径”[26]。其次，依法治党有利于强化各级党员领导干部的底线意识和法治意识，提高其依法办事能力，破除人治思维，在社会主义法治化国家的建设过程中起到“增量”性示范作用，巩固党的执政根基。

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（责任编辑 叶剑锋）

文道贵（1962—），男，湖北罗田人，武汉理工大学政治与行政学院教授，主要研究中共党史；王坤雷（1989—），男，河南镇平人，武汉理工大学政治与行政学院研究生，主要研究党史党建。

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