地方政协应该加强政治建设的协商——以第十届湖南省政协提案、大会发言为蓝本的分析

肖巧平

（湖南师范大学，湖南 长沙 410081）

中央政治局常委、中央纪委书记王岐山提到政协工作时谈到，目前政协委员在经济方面提案分量很重，而涉及政治建设的略少，作为参政议政机构，在诸如制度性建设等问题上，政协可以有更多关注。王岐山也对政协委员提出期望：希望更多关注政治制度方面的建设。曾经担任过三届省政协委员的笔者对此深有感受。笔者以第十届湖南省政协提案、大会发言为蓝本进行了研究，下面是研究的结果。

一、地方政协协商内容的特点：经济“重”、民生“热”、政治“轻而冷”

（一）政协湖南省第十届委员会提案、大会发言的主要内容

政协湖南省第十届委员会的任期从2008年1月到2013年1月。任期内，省政协共收到提案4436件，立案4091件。从提案看，委员们（包括参加单位的）协商的范围很广。按类别划分，有关经济建设方面的2006件，占立案总数的49%；科技、教育、文化、医卫和体育方面的1293件，占31．6%；党群综合（政治建设方面的内容包含在此类）等方面的792件，占19．4%。［1］

笔者收集到了政协湖南省第十届委员会的大会发言资料（口头的和书面的）244份，其中第二次会议59份（全部），第三次会议67份（全部），第四次会议54份（共80份，缺1－15的口头发言），第五次会议64份（全部）。这些发言，涉及到了经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设各个方面。从一般的类别认识初略划分，经济方面的98份，占总数的40．1%，社会建设和民生方面的65件，占26．6%，环境资源的28份，占11．4%，教育文化36件，占14．7%，政治建设17件，占6．9%。

（二）提案和大会发言内容特点：经济“重”，民生“热”，政治“轻而冷”

从以上数据不难看出，经济建设和社会（主要是民生问题）建设是湖南省政协协商的重点和热点，而且经济建设和社会建设的诸多方面都得到了关注。这些提案，涉及经济建设、社会建设的占了提案总数的81．6%；大会发言中涉及经济建设和社会建设的占了总数的93．1%。由此可见经济和社会问题是这些关注的重点和热点。

而政治建设则受到轻视，内容较少且涉及面较窄。据笔者的统计，在4091件提案中，政治建设方面的是81件，占总数的1．9%。具体情况是：关于改进政府工作的26件；法治建设的22件，其中关立法和监督法律法规实施的17件，司法方面的2件，法治其他方面的3件；政协自身建设的24件；民主党派工作的3件；执政党建设的3件；地方人大建设的1件。不难发现，政治建设方面主要关注的是改进政府和政协工作，两者占了61．7%。司法、执政党建设、民主党派工作和人大工作等少之甚少。

政治建设内容少和涉及面窄，还可以通过与同期的全国政协提案的比较得到体现。同期的全国政协关于政治建设方面的提案情况是：十一届五次会议共立案5651件。涉及法律体系建设和廉政建设的提案441件，涉及民族宗教、统一战线和人民政协工作的提案181件。两项共622件，占总数的11%。［2］十一届四次会议立案5408件。涉及法律体系建设的提案348件，涉及政府自身建设和廉政建设的提案144件，涉及民族宗教、统一战线和人民政协工作的提案181件，三项共673件，占总数的12．4% 。［3］十一届三次会议立案5163件。涉及民主政治建设的提案204件，涉及司法公正的提案166件，两项共370件，占7．1%（没有包括民族宗教、统一战线、政协自身建设）。［4］十一届二次会议立案5035件，民主法制建设（不是政治建设的全部）方面的提案294件，占5% 。该次会议，在政治建设方面的提案，涉及加强政府自身建设，民主法制建设，反腐倡廉，贯彻落实民族宗教政策和“一国两制”方针等问题。［5］十一届一次会议立案4526件。政治法律和社会保障等方面的提案1258件，占27．80%。［6］

二、导致地方政协“重”经济、“热”民生、“轻冷”政治的原因

（一）外部因素

从外部环境看，经济发展是党和国家的“第一要务”，是“根本”，是大局和中心工作。这本是毋容置疑的。但由于经济发展是头等大事，是重中之重，所以，考察一个地方是否发展，就看这个地方的GDP是否增长、增长了多少。地方领导班子几乎全部精力都放在了抓经济发展上。党委、政府班子成员不管分管什么工作，都必须熟悉经济，不管开什么会，都要讲经济发展。所有工作都必须服务于经济发展。中共中央要求“人民政协要选择经济社会发展中具有综合性、全局性、前瞻性的课题，深入调查研究，开展咨询论证，提出意见和建议”，［7］所以，“经济重”有其必然性。

在经济建设取得了重大的成就的基础上，中共十七大报告提到“着力保障和改善民生”，把民生问题列为贯彻落实科学发展观的核心内容，并提出了加快推进以改善民生为重点的社会建设的六大任务。民生问题由于得到了中央的重视，又几乎关乎每一个人，而且，协商民生问题，没有“政治风险”，所以，民生成为政协热议的话题。

（二）内部因素

政协基本的工作模式是“围绕中心工作建言献策”。十届全国政协主席贾庆林说，“围绕中心、服务大局，是人民政协履行职能必须遵循的重要原则。［8］实践中，还探索出了“党委出题，党派调研”的调研模式。在经济建设为第一要务、政绩考核核心指标为GDP的背景下，党委出的题，很难不是经济发展的；因此，经济发展就自然成为政协协商的重点和热点。

政协害怕“越位”、“添乱”，协商政治问题，如果把握不好，会有风险。前全国政协主席李瑞环在1993年政协第八届全国委员会常务委员会会议上，要求“政协的工作尽职而不越位，帮忙而不添乱”。由于对“越位”、“添乱”没有统一的界定，地方政协往往对“中心工作”之外的事项，非常谨慎。求稳，无形中成为工作的指导思想。而政治建设的话题都是比较沉重的话题，其中有不少会涉及地方党委、政府，或者国家的政治体制，把握不好，可能有政治风险，对这些问题进行协商，有“越位”、“添乱”之嫌。如，有地方政协主席就认为“哪些问题需要协商、在什么范围内协商，这不是政协自身能决定的，要由党委出题目”，否则就是“越位”。［9］这点从政协大会发言资料、政协表彰的优秀提案、调研课题等都体现了出来。

地方政协主要围绕地方的事物进行协商，全国政协主要围绕国家的事物开展协商。而政治建设的问题很多与国家制度、法律有关，如涉及全国统一的政策的制定；法律和行政法规、行政规章的制定、修改；司法制度的改革完善等。这些政治建设方面的问题，由全国政协协商更直接有效。地方政协与政协委员感觉协商不了，或即使协商也解决不了问题，所以，就冷淡了这些问题。

三、地方政协应该加强政治建设的协商

经济发展是头等大事，但经济的发展，并不是只是经济本身的问题，而且经济发展带来的也不仅仅是经济问题。经济的健康发展离不开政治建设。中国人民政治协商会议地方委员会，在重视经济、民生问题的同时，还可以加强政治建设的协商。

（一）协商政治建设是人民政协的应有之意

从历史维度看，协商政治建设是人民政协产生的基础，或者说人民政协的起点就是协商（决定）政治问题。众所周知，第一届中国人民政治协会议就是为中华人民共和国的成立而召开的，它解决了一个新政府成立的一系列重大的问题，这些都是政治问题。而且，作为执政党的共产党保留历史形成的各民主党派的最直接的缘由就是，政治层面上的共产党与各民主党派互相监督的需要。共产党是执政党，要与各民主党派“长期共存”，主要就是为了让民主党派监督共产党。这一政治意图和保持多党合作的历史初衷在第一代党和国家领导人那里十分明确，主要有二个，一是对共产党的监督；二是保持社会团结，促进社会主义建设。周恩来也认为，接受民主党派监督，“对党、对人民，对社会主义比较有利”。［10］由此可见，在相当长的历史时期内，人民政协的主要的功能就是监督执政的中国共产党，监督执政党毫无疑问是属于政治建设范畴的。

从政协章程看，《中国人民政治协商会议章程》是规范政协的最高章程。章程规定的政治协商、民主监督、参政议政三大职能中，都包含了协商政治建设的内容。它规定，“政治协商是对国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题”进行协商；“民主监督是对国家宪法、法律和法规的实施，重大方针政策的贯彻执行、国家机关及其工作人员的工作，通过建议和批评进行监督”；“参政议政是对政治、经济、文化和社会生活中的重要问题以及人民群众普遍关心的问题，开展调查研究，反映社情民意，进行协商讨论”。第五条规定，政协对国家机关和国家工作人员的工作提出建议和批评，协助国家机关进行机构改革和体制改革，改进工作，提高工作效率，克服官僚主义，加强廉政建设。三大职能中，有一个是完全属于政治建设的，其余二个都渗透着政治建设的内容。可见，协商政治建设是人民政协的主要的或基本的职能。

从执政党的政策看，2006年颁布的《关于加强人民政协工作的意见》，是新中国历史上第一个以中共中央文件形式专门安排部署人民政协工作的重要文件，是新世纪、新阶段指导人民政协工作的纲领性文件。协商政治建设在这个文件中有明确的规定：“人民政协政治协商的主要内容是：国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题……；民主监督的主要内容是：国家宪法、法律和法规的实施，重大方针政策的贯彻执行，国家机关及其工作人员的工作……；参政议政是对政治、经济、文化和社会生活中的重要问题以及人民群众普遍关心的问题……向党和国家机关提出意见和建议。可见，中共中央对政协的协商政治功能是十分认可的。

因此，政协协商政治建设是人民政协的历史传统，是履行政协章程和接受共产党领导的体现。

（二）现实社会需要加强政治建设的协商

从现实情况看，我国已经进入改革的深水区，攻坚区。各方面、各层次的利益相互交织、盘根错节，触及到了深层次矛盾和重大利益调整。这些问题，光有经济建设是解决不了问题的，一定要从政治建设方面推进。早在改革开放初期，邓小平就提出：“我们所有的改革最终能不能成功，还是决定于政治体制的改革。”［11］对此，温家宝有切身的体会。

2012年全国“两会”期间，在答记者问时，他说“随着经济的发展，又产生了分配不公、诚信缺失、贪污腐败等问题。我深知解决这些问题，不仅要进行经济体制改革，而且要进行政治体制改革，特别是党和国家领导制度的改革。没有政治体制改革的成功，经济体制改革不可能进行到底，已经取得的成果还有可能得而复失，社会上新产生的问题，也不能从根本上得到解决”。［12］

从中共中央的部署看，政治建设是一项非常重要的工作。中共十七大、十八大基于对现实情况的分析，清醒的认识到：政治体制改革作为我国全面改革的重要组成部分，必须随着经济社会发展而不断深化”；“必须继续积极稳妥推进政治体制改革”。十八大产生的新的中央领导集体因应干部队伍中存在的理想信念动摇，宗旨意识淡薄，精神懈怠；贪图名利，弄虚作假，不务实效；脱离基层，脱离实际，不负责任；铺张浪费，奢靡享乐，甚至以权谋私，腐化堕落的现实问题，推出了务实和有力的措施，强力推进执政党的建设；针对同科学发展和市场经济不相符合、不相适应的行政权力配置结构和部门利益，以及政府改革在某些方面存在的分散化、表面化、简单化的问题，着力推进行政体制改革。十八届三中全会决议的十六个部分中，“加快转变政府职能”、“加强社会主义民主政治制度建设”、“推进法治中国建设”、“强化权力运行制约和监督体系”和“加强和改善党对全面深化改革的领导”的五个部分都是政治建设的任务，在其他部分还有涉及。①如第一部分提到：紧紧围绕坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一深化政治体制改革，加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，建设社会主义法治国家，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主。这些都说明，中共中央将政治建设提到了很重要的地位。

（三）政协自身具有协商政治建设的能力

全国政协前主席李瑞环在全国政协八届二次会议的讲话中提到政协的优势说到，政协人才荟萃，智力雄厚，能够深入研究一些宏观的、重大的、深层次的问题；政协位置超脱、视界宽阔，能够比较客观地提出意见和建议。而且，政协也一直被视为是党委、政府的“智囊团”、“思想库”。政协不仅汇集了各方面的优秀人才，而且还设立了社会科学等与政治建设紧密相关的界别。因此，政协完全有能力协商政治建设。

随着反腐败和法治国家建设的推进，国家政治建设力度不断加大。随着中共十八大和十八届三中全会对协商民主的重视，政协的作用将得到进一步的加强。政协应该抓住这个机遇，充分发挥人才密集、地位超脱的优势，为经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建进言献策，而不仅是“经济协商”。

［1］刘晓．中国人民政治协商会议湖南省第十届委员会常务委员会关于五年来提案工作情况的报告［OL］．www．hunan．gov．cn，2013－02－11．

［2］参见中国人民政治协商会议第十一届全国委员会提案委员会．关于政协十一届五次会议提案审查情况的报告［OL］．http：／／news．xinhuanet．com／politics／2012lh／2012－03／13／c＿111648006．htm．

［3］参见中国人民政治协商会议第十一届全国委员会提案委员会．关于政协十一届四次会议提案审查情况的报告［OL］．http：／／news．xinhuanet．com／politics／2011lh／2011－03／13／c＿121181838．htm．

［4］中国人民政治协商会议第十一届全国委员会提案委员会．关于政协十一届三次会议提案审查情况的报告［OL］．中国经济网，2010－03－14．

［5］通过全国政协十一届二次会议提案审查情况的报告 （新华社北京3月13日电 新华网）

［6］新华社北京3月14日电中国人民政治协商会议第十一届全国委员会第一次会议提案审查委员会关于政协十一届一次会议提案审查情况的报告http：／／news．xinhuanet．com／misc／2008－03／14／content＿7787900．htm 新华网

［7］中共中央关于加强人民政协工作的意见（2006年2月8日）

［8］贾庆林．十届全国政协围绕党和国家中心工作咨政建言［OL］．新华网，2008－03－03．

［9］林祖基．定位、到位、不越位［J］．同舟共济，1999，（9）：20．

［10］蒋英州．论民主监督功能对我国民主党派存续与发展的重要价值［J］．中央社会主义学院学报，2008，（5）：25－26．

［11］邓小平文选．［M］．（第3卷）：164．

［12］温家宝．没有政治体制改革的成功 经济体制改革不可能进 行 到 底 ［OL］．http：／／gb．cri．cn／27824／2012／03／14／5311s3599875．htm，2012－03－14．