完成土地确权在于完善土地承包经营权权能

李 莉

(南京政治学院 马克思主义学院，江苏 南京 210003)

完成土地确权在于完善土地承包经营权权能

李 莉

(南京政治学院 马克思主义学院，江苏 南京 210003)

完善农村基本经营制度要求稳定农户承包权，放活土地经营权。当前土地确权工作中暴露出的新旧矛盾与纠纷，最主要的原因就在于土地承包经营权属混乱，权能存在缺陷。完善土地承包经营权能是完善家庭承包经营制度、创新农业经营体制的内中之意，也是实现农业可持续增长的保证。要不断改进农业生产手段，提高土地产出率，实现农业集约规模经营，推进农业现代化。

家庭经营；土地确权；承包经营权

网络出版时间：2015-07-07 11:03

自中共十八届三中全会在农村改革发展方面明确提出要稳定农村土地承包关系并保持长久不变，赋予农民对承包地与经营权多项权能以来，中国多省份的乡镇开展了土地确权登记颁证。2008年，中共中央就已提出农村土地确权登记要最终完成。当前要有效实施土地确权物权管理，应当确保完善土地承包经营权权能，把握农业生产关系中土地承包经营权主体同经营权主体发生分离的新趋势，真正为农民办好事，为农业谋发展，使农村不再是全面建成小康社会的短板。

一、土地承包经营权确权中存在问题的原因分析

中国农业部在会同相关部门于2011年和2013年选择全国部分乡镇、村开展农村土地承包经营权登记试点的基础上，将用5年时间完成全部农村土地承包经营权确权工作。但是土地确权登记中新旧矛盾叠加积累，一些隐性矛盾凸显出来，农民“寸土必争”，增加了确权工作的难度。

商品经济首先就需要明确经济主体对其客体的经济权利，以此为基础通过依托于物品(服务)及其效用的权利转移的市场交换促进社会分工，进而又由社会分工促进经济主体间的商品或权利交换。可见，经济权利的排他性、可分解性和可转让性等特征不仅是市场得以存在和运转的前提，也是通过市场交换以实现附着在其上的经济利益的前提。不仅因为农业产业自身的生产特性，制约了农民家庭在农业生产中实现与商品经济相适应的行为方式转变，而且在农村土地经营效益提高的背后，造成土地确权纠纷上升的原因还在于土地承包经营权制度安排中的权利残缺，农民家庭被剥夺了通过权利分解和转让行使权利的机会，只能在有限的集合内作出与商品经济运行内在要求并不适应的行为选择，或者在农民家庭之间建立起无益于交易费用降低的分工体系。

首先，作为家庭联产承包责任制基础的土地集体所有制中“集体”概念的界定存在明显混乱：作为国家根本大法的《宪法》只是简单界定农村和城市郊区的土地除法律规定属于国家所有以外归集体所有，却没有详细说明集体的范围；指导平等民事主体间基本行为与交往的《民法通则》将集体界定为乡(镇)、村两级，而具体的《农业法》和《土地管理法》则将集体界定为乡(镇)、村或村内农业集体经济组织。虽然在联产承包责任制后，人民公社被乡镇代替，生产队消失，生产大队被行政村村委会取代，最有资格代表农民行使集体土地所有权的还是村委会，但明显存在“所有权缺失”问题。法律层面概念界定的混乱使包括土地终极所有者及其科层代理在内的各级所有者获得了损害农民家庭利益的潜在可能，权利不平等必然导致家庭经营的低效率甚至无效率，其剩余收益权也难以得到保证。所有权主体既已多元化，而占有权和转让权等权能的归属又不明确，农民家庭作为微观经济主体并不具备追求经济效率的排他使用权、独享收益权和自由转让权前提，对农业收入增长的预期不足就会导致承包经营权所能产生的经济效率激励有限，而且难以持久。20世纪90年代初期中国粮食年均增长率和人均粮食年增长率一度大幅下降[1]309，农业陷入长期徘徊局面，不能不说与此有着密切的关系。

其次，土地归集体所有的性质决定了按人口均田承包是农村最基本和最普遍的土地分配制度。如果说在“包产到户”和“包干到户”前农业生产已经接近全面崩溃的边缘，农民秉持“均地”等同均生存的信念自发地选择了突破集体经营体制束缚的诱致性制度变迁之路，其中还蕴含着他们在制度变迁的成本收益对比中通过共担改革风险的方法极大地降低制度变迁成本的行为选择。承包经营作为制度得到认可并在全国推广仍然离不开政府主导的强制性制度变迁，以自上而下的行政手段实现所有权与使用权分离的土地资源配置，其中不可避免地蕴含着要以收益共享的公平原则替代效率原则的倾向。因此，家庭联产承包责任制先天地带有“土地平均分配”的内涵，这一制度创新不仅没有改变或者削弱土地的社会福利属性，也没能赋予土地以农业生产资料的经济效益属性。农民家庭既不能以效率占优而有效地参与市场竞争，又不会因为优胜劣汰而从农业生产的土地上被排除出去，于是在当初的所谓“改革风险”早已如同过眼云烟之后他们依然保留着对于公平的肯定和预期。而实际上在中国现有农村生产力水平下，对于尚未完全培养起商品经济意识而以土地为其基本生存资料的多数农民而言，所谓的这种“公平”不过是“平均”和“均等”的现代翻版。阿马蒂亚·森认为，追求发展的目标应该是能力而不是收入的提高，而能力不仅包括个人所拥有的权利和物品，还包括他使用权利和物品的自由选择：每个人的初始禀赋是不同的，实现公正的目标并不是平均个人的初始禀赋，而是市场保护自由选择带来的个人能力效率所造就的利用初始禀赋的平等能力[2]63。因此，如果说处于权利结构中心地位的土地集体所有的明确产权安排为农民创造了个人初始禀赋相同的条件，对于所有权主体概念界定不清的缺陷主要通过行政体制改革和统一法律法规的途径来严格界定各利益主体之间的经济、法律关系和权责约束关系，家庭经营恰恰为提升个人能力效率而造就其利用初始禀赋的平等能力创造了条件。因此，当前需要进一步制度创新的症结就决不在于家庭经营，而是基本的土地承包经济制度的内在缺陷。一方面，土地的社会福利属性使农民要求实行均田承包，并采取远近、好坏搭配的分配方式，因而始终存在着随时根据农村中人口的变动调整土地的压力；另一方面，农民若不能获得对非农产业长期而稳固的收益预期，必然会坚决维护其既得的土地承包经营权而反对重新分配土地。对于农民个人而言，根据人口变动调整承包土地时，虽然土地的面积变化是不确定的，但是一般都会使农民家庭获得正的产权新增收益。所以，农民家庭自身有着比较高的调整承包土地的积极性，造成对待农民调整土地的要求最终采取了默认和支持的态度。

二、完善土地承包经营权能是完善家庭承包经营制的内中之意

马克思指出，土地的所有权包括所有、占有、支配和使用诸权利，并可以发生权能的分离运动[3]。在市场经济条件下，所有权和使用权两权分离制度安排下的使用权实际上已经具备了创造激励和收益的要素资源性质。从集体所有权中分离出来的农民家庭土地承包经营权不仅可以满足他们经营使用土地的愿望，也可以在劳动力流向非农产业和非农部门时转化为农民家庭所有的一种经营资本，通过对土地使用权的资本运作提高对土地资源的配置和经营效率。从1979-1982年真正有意义的家庭联产承包责任制到随后转变为家庭承包制，并在1998年中共十五届三中全会上正式更名为家庭承包制，本质上的变化就在于集体退出农业直接生产，农民家庭有了比较完整的使用权和除向政府和农村缴纳既定税费以外的全部剩余收益权。从这一政策名称调整的线索来说，政府事实上也是着眼于不断打破集体产权铁板一块的禁锢而向农民家庭分离更多的土地产权，也在为了进一步发挥家庭承包经营制度的绩效而进行着开拓创新的尝试。在制订和贯彻一系列政策确认农民家庭土地承包权的基础上，通过由内在的一般规则向外在的强制性制度过渡的法制化途径，将中国共产党和政府长期稳定和不断完善家庭承包经营制的政策式思维和决策上升为法律法规，使党政相关部门开展稳定土地承包关系的工作有法可依。

土地承包权是公有制在农民身上的一种体现，也是农民作为社区集体成员权利的体现，明确农民及其家庭以合同契约取得承包经营权的财产权属性，采取措施强化农村土地承包合同管理，依法保护好农村土地承包关系，有利于完善农民家庭对土地承包使用权的权能结构，扩展承包经营权限范围，使之不仅内含土地的占有、经营和收益权，还包括出租、转让、抵押、入股和继承等多项合理处分权。而稳定土地承包关系则是稳定家庭承包经营的核心，不仅要稳定农民正在经营和种植的土地，更要稳定农民从集体手里获得的土地承包权，只有具有实在经济内容的物权性承包权才能使农民家庭获得对土地长期而有保障的使用收益权。

三、完善土地承包经营权能是实现农业可持续增长的保证

在中国农业生产力水平尚未得到显著提高、生产条件尚未发生明显而普遍改变的情况下，土地越来越成为稀缺资源，只有保证农民拥有土地的长期使用权和收益权，使土地资本化并以土地产权制度约束农业经营方式，改变土地与劳动的相对价格条件，才能在对农民家庭的土地资源进行合理配置的基础上使其对土地上的资金与劳力投入具有长远预期。

随着中国现有耕地承载的人口压力和工业发展对农作物原材料的需求越来越大，提高土地产出率的需求也越来越大。统计表明，传统农业生产中人工和肥料使用是决定生产长期收益水平举足轻重的因素，也是不能在短期收回的劳力与资金的最大成本支出[4]275。一方面，人口基数大造成人口控制措施下的净增长数量十分可观且总数持续增长；另一方面，农民家庭缺乏对特定土地使用收益权保障的预期，必然忽视长远投入，只顾眼前产出，通过增加化肥用量等物质投入和高密集用地的方法，达到短期迅速增产和获取收益的目的。大量物质投入虽然会促进农作物的迅速生长，却增加了农业成本，从长期看，农民家庭对土地的掠夺性经营也会导致耕地肥力下降和物质投入的边际报酬递减。这种增长方式减缓了农业产出增速，影响了农业生产增长的持续性，并使农业和农村经济逐渐陷入增长停滞的困境。

虽然在农民家庭的短期化经营行为暴露出土地承包经营制度安排的缺陷后，中共中央曾先后在政策文件中明确稳定土地承包关系，延长家庭经营的土地承包期，中国共产党十七届三中全会更是突出强调“赋予农民更加充分而有保障土地承包权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”，而且为了与承包权的“长久”相适应还同时使土地承包权有偿转让逐渐合法化，并提倡在承包期内实行“增人不增地，减人不减地”的土地分配方案，在一定程度上缓和了短期行为与长期收益之间的矛盾。但是由于在经济运行商品化领域不断扩大的过程中农业比较效益和土地产出效益下降，农民家庭对于承包经营制的关注点从“获取承包经营权”转向“以土地的集体所有权为基础获取承包经营权”，随之农民家庭原有的生产性努力回归到了分配性努力。只不过与人民公社时期不同，现在的分配性努力指向的并不是作为生产结果的收益分配，不是在“先生存再求发展”理念的支配下要求集体均分生产所得，而是在“以生存促发展”理念的支配下，指向作为生产起点的生产资料即土地的分配。而且一些地区进行的旨在完善土地承包经营权能的制度创新，表现出在农村社会经济系统内部进行的相对封闭性，重于强调土地产权制度安排的社会保障功能而非提高社会经济效率功能，这反而降低了农民的组织化程度，加剧了分配性努力的预期和行动，不仅没有从根本上消除承包经营权能缺陷，还使农民家庭在面对抚育儿女的私人成本大大低于社会成本的情况下多生多育，促成了人口的进一步增长，加剧了土地作为公共资产的稀缺性。

任何法律人格的建立都是建立于所有权之上的，没有所有权也就无所谓人格[5]111-113。社会主义公有制基础上的土地基本产权制度安排，使农民家庭获得了对土地的经营权和剩余分配权，产生了对于农业耕作和产出的明确预期。家庭承包经营制度长久不变和不断完善土地承包经营权能，可以激发农民家庭的生产用地积极性，激励他们不断改善生产以获取农业种植的比较利益，调动其对土地精耕细作以维持耕地肥力和地上产出的养地积极性。用养结合不仅能普及推广精细耕作技术，稳定提高生产效率，防止耕地的报酬递减和荒芜，实现耕地的可持续利用，而且通过提升劳动力人力资本的长期生产性投资，既注重短期收益又兼顾长远利益，可以实现农业的集约化经营，在农业经济增长过程中持续增加家庭收入和提高生活水平。

[1] 林毅夫.再论制度、技术与中国农业发展[M].北京：北京大学出版社，1999.

[2] 阿马蒂亚·森.以自由看待发展(修订版)[M].北京：中国人民大学出版社，2002.

[3] 徐汉明.马克思土地股份产权理论及现实意义[EB/OL].http://www.cnhubei.com/200502/ca688904.htm/2005-02-24/2015-04-01.

[4] 章有义.中国近代农业史资料(第3辑)[M].上海：三联书店，1957.

[5] 梁慧星，陈华彬.物权法[M].北京：法律出版社，1997.

(责任编辑 治丹丹)

Improving the Land Contract and Management Capabilities for the Household Contract Management System

LI Li

(Marxism Theory Department,Nanjing PLA’s Political Academy,Nanjing,Jiangsu 210009,China)

It is necessary to have the household contract rights stable and liberalize land rights to improve the rural basic management systems.At present,there are both old and new contradictions and accumulated disputes exposed in the land ownership work,most notably due to chaos of the land contracted ownership and flaws of the powers and functions.It is the inherent need to improve the land contract and management capabilities for improvement of the household contract management system and innovation of the agricultural management system.At the same time,it is ensured to achieve sustainable agricultural growth with the continuous improvement of the means of agricultural production,the land productivity,scale management and advancing agricultural modernization.

household management;confirmation of land ownership;right to contract for management

2015-04-20

李莉(1977-)，女，甘肃民勤人，南京政治学院马克思主义学院讲师，法学博士，主要研究方向为马克思主义基本理论。

D 922.3

A

2095-462X(2015)04-0080-04

http://www.cnki.net/kcms/detail/13.1415.C.20150707.1103.029.html