论美国高校学生违纪处理听证制度及其对我国的启示

孙 波

（上海政法学院，上海 201701）

一、建立与完善高校学生违纪处分听证制度的意义

1998年年末，我国首次出现了学生起诉高校的案件，即田永诉北京科技大学案。其后，学生告学校侵权的案件在全国各地屡屡发生，并且呈逐年上升的趋势。此类案件的起因，都是学生对高校在违规违纪方面所作出的涉及学籍、毕业证或学位发放等处理或处分决定不服。这些案件被起诉到法院之后，多数都因为程序违法而导致学校败诉。事实上，高校有权依照国家法律法规对违规违纪学生作出处分，但是，在处分的作出过程中，往往会因为处分的关键性程序的缺失或瑕疵而使该处分缺乏效力。这种状况使得更多的国内高校都不得不重视处分权行使的正当程序要求。对于受处分的学生而言，有关学籍、毕业证或学位证方面的处分，事关宪法所规定的受教育权，影响巨大，所以，必须专门制定相应的法律法规以保障学生的权利。就目前的现实状况而言，高校处分学生引入正当程序具有非常重要的现实意义。在诸多正当程序要求中，听证程序，能最大限度地保障学生在受处分前有机会陈述事实、提出证据、申辩并质证，意义重大，足以成为高校学生处分正当程序的核心要求。

2005年，教育部对1999年的《高等院校学生管理规定》进行了修改，颁布了新的《普通高等学校学生管理规定》，该文件第五十六条规定：“学校对学生作出处分决定前，应当听取学生或其代理人的陈述和申辩。”其后，许多高校出台了学生违纪处分条例、规定、办法，这些文件多数都规定了应当充分保障学生处分听证权利的内容，但也都止步于做原则性的规定，只有少数高校在文件中规定了或简单或详细的听证条款。另外，只有极少数的学校在违纪处分规则之外，专门制定了处分听证办法。就目前的状况而言，不论是有关于听证的规定还是有关于听证的实践，都不能令人满意。而在美国，高校校内学生违纪处理制度中，听证的理论和实践都极为丰富，多年来，积累了丰富的经验。他山之石，可以攻玉，这些经验，值得我们借鉴。

美国公立高校是一个特殊的自治体，以教学、科研、学生管理为日常的主要事务，不同于一般的社会组织。但高校内的成员与其他社会成员也没有多大的区别，他们既有合作关系，也会产生冲突与纠纷。在高校内部产生的纠纷与冲突中，因学生对校方作出的惩戒或处分决定不满而产生的纠纷尤为突出。这类纠纷，虽然属于校园内部纠纷，但因其涉及高校内部的自我管理与秩序维护，因此，无论大小、轻重，都会引起校方不同程度的重视。为有效预防这类纠纷，美国公立高校在校内设置了违纪处分程序制度，对高校的违纪处分权力进行了严格的控制。其中，听证制度因能够对因学生违规行为引发的纠纷进行事实调查，确保学生与高校间至少有沟通的机会，为学生表达意见、陈述观点并进行辩护提供了较为充分的平台，从而预防或降低双方发生纠纷的可能性，因而被各高校在违纪处分程序制度中广泛使用。校内学生听证制度的建立是正当程序条款的要求，即公立高校为学生提供了最低限度的正当程序制度，其重要意义在于，“当学生因违纪而受到学校处分时，基本的正当程序要求是通知他并给他听证的机会。为公正起见，听证会必须给受不利影响的当事人以回应、解释、辩护的机会。如果校方要开除学生，正当程序则要求在学生与处分方之间有正式的交流，学生可以有机会解释其对于事实的看法。正当程序也要求学校在作出开除学生处分时必须有充分的证据”①。一定意义上讲，严格且充分的听证规则，主要受到了英美法系人权保障理念和正当程序理论的深远影响。

二、美国公立高校学生违纪处理的听证制度

（一）听证制度的适用范围

一般来说，听证会受理案件的范围非常广泛。以爱荷华州立大学为例，听证会的受理范围包括了不当学术行为、各种违反《学生行为守则》行为、违反住宿规则的行为以及违反各种州法律和本地法律的行为。违反《学生行为守则》的行为，范围比较广泛，包括：不诚实行为，如作弊、抄袭等；破坏或阻止教学、研究、管理、惩戒等其他学校活动的行为；身体伤害、语言伤害、威胁、恐吓、骚扰、胁迫或其他威胁或危及任何他人健康或安全的行为；企图或者事实上已经侵害到学校、学校员工或其他个人或公共的校内或校外财产安全的行为；侮辱；没有履行校方或法律要求学生履行的义务；未经允许拥有、复制或使用校方建筑的钥匙或未经允许进入或使用校方建筑；其他违反校方政策、规则或规章的行为；等等。这些行为可以是发生在校园内部的行为，也可以是发生在校园外部却反作用于学校或以作用于学校为目标的行为。也就是说，凡是影响学校利益的行为，无论发生于校内还是校外，均为学生守则规制的行为。

（二）听证委员会及其公正性控制

通常情况下，受理机构要组成听证委员会来处理案件，委员会成员既包括学生，也包括教职员工或管理人员，人数大致在3～5人。在组建委员会时，受理机构对委员会成员的构成还是有所考虑的，以保证其能够作出公正无私的决定，这一点是非常重要的②。委员会成员应当公正，如不能私自卷入被指控的行为。为此，高校还就委员会成员的回避事项做出相关规定。如爱荷华州立大学对轻微案件的受理人员并没有明确规定，但对重要案件的受理人员的安排则有详细规定。受理重要案件的校园司法事务总办公室（AUJ）的组成人员共有30名，其中10名教师由学校或教师评议会提名，5名行政人员由负责学生事务的副校长提名，5名研究生由研究生会提名，10名学生由学生管理中心提名。所有30名成员的任命均需经校长批准，任期为两个学年。两个学年期满，如果成员还愿意继续服务，则任期可延长或被重新任命。在处理重要案件时，从30名全体成员中任意选择5名成员构成听证委员会，其中包括1名主席（由教师或行政人员担任）、2名教师或行政人员、2名学生。

关于委员会的公正性，还涉及委员会成员可能身兼两职的问题，即他可能既参加听证会前的非正式调查与调解活动，也可能又成为听证委员会成员，对违规行为是否发生以及作出何种处分提出建议。如果身兼两职，则有可能会破坏委员会的公正性，因为这样的成员可能事先就了解待审议的案件及相关当事人。因此，有学者建议高校应尽量做到适当分工，避免一人多职的现象。如果学校有足够的员工，就应当将非正式的调查和调解职能与作出处分（违规行为是否发生及对其处以何种处分）的职能分开，使其各司其职，保持权力运作的灵活性和公正性③。但是，如果尽其所能也没有避免此种情况的发生，也不应就此认为一定会影响委员会活动的公正性。正如一些法院所认为的，在高校这种封闭的环境中，组建一个既没听说过相应指控，也不认识任何一方当事人的委员会，还是有相当难度的④。而在惩戒程序中，也同样很难避免一个人同时扮演多个角色的情况，即便是在作出暂令停学或开除学籍处分时也避免不了这种情况。因此，这种现象的存在并不证明委员会是不公平的，法院对高校的这种做法一般都予以支持。

（三）听证会原则上秘密进行

在一般的法律程序，尤其是行政行为的程序中，听证会原则上都应当公开进行，只有在涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的情况下，才可以秘密进行。但是，在校内学生违纪处分程序中，尽管法律对听证会的形式没有特殊要求，但听证会一般都应当秘密召开，不需要对公众公开⑤。学生纪律事务处理中，事实发现程序很少公开进行。因为，如果听证会公开进行，则有可能导致指控人不愿意参加听证会，以致校方无法查明事实或者听证会只能发挥有限作用等不利后果。而秘密的听证会不仅有助于保护被指控人和指控人的隐私、声誉以及特殊的利益，也有助于保护证人，还有利于稳定秩序，避免被破坏⑥。因此，高校听证会秘密召开是原则性规定，但在少数特殊情况下也可以公开进行。

爱荷华州立大学规定，听证会原则上秘密进行，但也可以公开进行，即被指控人有权在听证会召开日的三个工作日前提交书面请求，要求公开举行听证会。如果出现下列情形，听证会主席也有权决定不公开举行听证会或不公开举行部分听证会：指控所涉及的个人不当行为可能会使当事人、被害人或证人感到尴尬；如果公开召开听证会，可能会使被害人或证人受到伤害；证人不同意公开证据；《子女教育权和隐私权法案》（FERPA）规定的不能公开的学生个人记录或者其他令人信服的原因。

（四）听证记录及其保密性

听证会应当有记录，包括对听证程序的记录以及听证结果的记录。记录应当由高校根据《子女教育权和隐私权法案》（FERPA）、各州的法律以及各校的规章和政策进行保管并保密，未经学生或未成年学生的父母或法定监护人的书面同意，不能将其透露给任何人或机构，除非根据法律要求。

1.听证会的程序记录

听证会应当有逐字的记录，比如录音记录（不包括评议部分）。明尼苏达大学规定，校园学生行为委员会秘书将保存每个听证会的正式的录音记录。信件的复印件、抱怨以及对抱怨的回复、听证会上出示的信息的复印件以及听证会的录音记录、委员会的处理决定等都应当在学生行为和学术诚实办公室（OSCAI）存档。马萨诸塞大学规定，听证委员会应当制作书面记录，包括证据的总结、发现的事实和理由，所有记录应当在2个工作日内提交到学生处。威斯康星大学规定，听证委员会应当有听证会记录，记录应当包括证据的逐字记录（可以是录音形式）和听证会上提供的材料。

2.听证会的结果记录

惩戒处分的结果属于学生惩戒记录的一部分。根据《子女教育权和隐私权法案》（FERPA）规定，惩戒记录属于教育记录的一部分，应当予以保密。因为从教育的角度来讲，事件可能直接影响教育环境以及每一方学生的行为。在临近毕业时，除了逐出住宿公寓、停学或者取消、扣发学位证书不可删除外，学生的惩戒记录均可以被学生行为管理人员从学生的保密记录中予以删除。马萨诸塞大学规定，学生行为记录由学生处根据FERPA法案、校园安全政策以及校园犯罪统计法案、马萨诸塞州法律和校园规章的规定进行保管。除了《学生行为守则》的规定，校方未经学生或未成年学生的父母或法定监护人的书面同意，不能将学生的惩戒及相关信息透露给任何人或机构，除非根据法律要求。

三、我国高校学生违纪处分听证制度的问题及完善

在我国，从制度建设角度看，最早将听证制度规定在法律中的是1996年的《行政处罚法》，这使“听证”从一个法学术语进入了法治实践，开启了我国行政法律制度上关于听证的序幕。1997年颁布的《价格法》，在行政决策领域正式引入听证程序，2000年正式实施的《立法法》规定了立法听证，2004年实施的《行政许可法》又将听证制度引入行政许可领域。进入新世纪，教育法律制度也逐步引进听证制度，并有高校开始在管理过程中进行听证实践。但就目前而言，我国关于高校学生违纪处分的听证制度及其实践，还处于初步探索阶段，尚存在诸多需要解决和完善的问题。

（一）我国高校学生违纪处分听证的法律制度建设还很薄弱，实现广泛的法治化尚待时日

法治意味着法的统治，它明确了法律相对于其他权威的优位性。而目前，在我国高等学校教育管理领域，听证制度还欠缺完备的规定。有关于高校教育管理的法律有《教育法》（1995年）和《高等教育法》（1998年），但这两部法律对高校行政权力只做了原则性的概括规定，并未规定行政权力如何行使。如《教育法》第二十八条授权学校及其他教育机构“对受教育者进行学籍管理，实施奖励或者处分”，《高等教育法》第四十一条规定高校有权“对学生进行学籍管理并实施奖励或者处分”，而对于这种权力的行使，却只规定了“对学校给予处分不服向有关部门提出申诉，对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益，提出申诉或者依法提起诉讼”，而没有进一步规定权力的行使程序，尤其是有关于学生处分的听证程序。迄今为止，国务院尚未通过这方面的行政法规，能够成为高校学生处分听证依据的只有教育部于2005年颁布的行政规章《普通高等学校学生管理规定》。该《规定》第五十五条规定：“学校对学生的处分，应当做到程序正当、证据充足、依据明确、定性准确、处分恰当。”第五十六条规定：“学校在对学生作出处分决定之前，应当听取学生或者其代理人的陈述和申辩。”该《规定》第五十五条和第五十六条的规定，虽然能够成为听证制度建立的法律依据，但由于其过于原则和概括，对高校学生处分前的听证程序只具有一定的指导意义，不能真正有效地对高校的学生处分权进行严格约束。笔者用“大学”“处分”和“听证”三个关键词进行百度检索，发现只有二十多所高校建立了违纪学生处分的听证制度，包括华东政法大学、中国政法大学、西南政法大学、上海外国语大学、甘肃政法学院、华南师范大学、中央民族大学、河南大学、苏州大学等。在这些学校中，一部分高校是在学校所制定的学生违纪处分条例中规定，学校进行某种处分前，应该举行听证会，并简要规定了听证会的相关程序。如《华南师范大学全日制学生违纪处分暂行办法》第七十九条第一款规定“拟作出留校察看和开除学籍处分的案件，学校有关职能部门应当告知当事人有要求听证的权利”，该办法同时也规定了处分环节中的听证程序。还有一部分高校专门制定了学生违纪处分的听证规定，如《华东政法大学听证暂行规则》（2002）、《西南政法大学学生违纪处分听证程序暂行规定（试行）》（2003）、《中国政法大学学生听证及申诉办法》（2005，2014年修订）、《上海外国语大学听证暂行规则》（2005）、《甘肃政法学院学生违纪处分听证规则（试行）》（2005）、《中央民族大学学生听证制度实施办法》（2007）、《浙江大学听证制度实施办法》（2007）、《浙江工商大学听证制度实施办法》（2008）等。除此之外的绝大多数高校，至多是在学生管理规定或者学生申诉办法中规定学生有要求听证的权利，但都没有对听证主持者、听证时间、听证步骤、听证记录等做出专门规定。对于高校学生来说，留校察看、开除学籍之类的处分，严重地影响到了他们的受教育权，必须为其提供一个查明事实、申辩质疑的机会。在美国，绝大多数学校都制定有详细的听证程序规定，比较充分地保障了学生的各项权利，这值得我们借鉴。对此，将来的操作步骤，可以考虑由国务院或者教育部做出强制性规定，要求国内高校都必须在一个截止时间内，制定专门的关于学生处分的程序规定。

（二）听证范围过于狭窄，不能充分有效地保护学生的权利

通过对国内高校的学生处分规定和听证程序规则进行文本梳理，笔者发现，各高校的听证程序在适用范围上还是比较狭窄的。根据《中央民族大学学生听证制度实施办法》第三条的规定，适用听证程序的处分形式包括开除学籍处分、退学处理、取消入学资格；根据《中国政法大学学生听证及申诉办法》第五条的规定，适用听证程序的处分形式包括留校察看以上的处分；根据《华东政法大学听证暂行规则》第六条的规定，适用听证程序的处分形式包括警告、严重警告、记过、留校察看和开除学籍等处分决定；根据《甘肃政法学院学生违纪处分听证规则（试行）》第二条的规定，适用听证程序的处分形式包括留校察看、开除学籍、其他可能严重涉及学生身份关系的处理决定；根据《西南政法大学学生违纪处分听证程序暂行规定（试行）》第二条的规定，适用听证程序的处分形式包括开除学籍处分、可能严重涉及学生身份关系的处分或处理规定；根据《上海外国语大学听证暂行规则》第二条和第六条的规定，适用听证程序的处分形式包括警告、严重警告、记过、留校察看、勒令退学和开除学籍等处分决定；根据《浙江大学学生违纪处分规定》第三十三条的规定，适用听证程序的处分形式包括留校察看和开除学籍。在这些听证程序适用范围中，相比较而言，只有中国政法大学、华东政法大学和上海外国语大学的听证范围最为广泛，基本上包括了所有的处分形式，而其他几所学校，只有严重影响到学生身份关系的处理决定，如留校察看和开除学籍等，才允许听证。从学校角度看，听证范围越小，越能节省成本，对校方也更为划算，但近年屡次发生的高校与学生的权益纠纷案件说明，因为没有采用正当程序做出一个处理决定而给学生未来及学校带来的负面影响远远超过了召开一次听证会所花费的经济成本。听证范围的宽窄，在一定程度上显示出了高校对听证制度建设及其重要性的认识，也显示出了高校对学生权益保护的重视程度。如前文所述，在美国，听证会受理案件的范围非常广泛。在爱荷华州立大学，听证会的受理范围包括了不当学术行为、各种违反《学生行为守则》行为、违反住宿规则的行为以及违反各种州法律和本地法律的行为。对此，我国应当予以借鉴，将影响到学生权益的所有处理决定都纳入听证范围。当然，立法往往面对的是相互冲突的各种利益，所以，在听证制度相关法律完善的过程中，必须考虑各种利益需求，进行某种程度上的调和。

（三）听证组织机构的设立、听证主持人的任命，没有做到充分的独立性和专业性

听证会组织机构的设立，尤其是其与学生处分的其他机构的关系、组成人员的独立性，还有听证会主持人和评议人的独立性和专业性，在听证制度的建设中都具有举足轻重的重要作用。国内各高校的学生处分听证机构，一般有以下三种：一是设立专门的听证机构，如西南政法大学和浙江大学；二是把听证组织机构设在校长办公室或监察处，如上海外国语大学和中央民族大学；三是把听证组织机构设在学生处，如中国政法大学。在这三种听证组织机构的设立模式中，第一种模式和第二种模式中将听证组织机构设立在校长办公室的，都能够保证听证程序的客观性，但第二种模式中由申诉委员会作为听证组织机构的，则难以保证客观，因为本文所讨论的听证，在性质上属于处分作出前的事实调查程序，当学生对最终的处分不服提起校内申诉时，处理该申诉的机构仍然是申诉委员会，这就出现了一个机构既参与了处分前的事实调查过程，又兼而进行处分后的申诉处理，从理论上讲难以保证公正性。第三种模式，将听证组织机构设立在学生处，而学生处本身又是某种处分形式的作出机构，这也不能保证处分的公正性和客观性。另外，对于听证主持人的任职资格，前述规定虽然也都规定了调查人员和听证主持人的职能分离，但是并没有明确指出听证主持人应当具备什么样的条件，这可能导致听证主持人在素质上良莠不齐，容易造成听证主持人不称职的情况出现，从而降低听证效率。

在这一问题上，美国高校的专门听证委员会的做法值得我们借鉴。如前文所述，在爱荷华州立大学，听证会的受理机构由司法事务办公室（OJA）决定分配。如果OJA负责人认为案件是轻微案件，且涉及校园住宿问题，则交由住校司法事务协助员校园住宿总办公室（ARJ）处理；如果涉及联谊会问题，则交由联谊会司法事务总部（AGJ）处理；也可能交由OJA行政听证会处理。

（四）其他需要改进和完善的听证程序规定

关于听证会的召开形式。在国内各高校中，多数都规定听证会原则上应当公开进行，特殊情况除外。对于特殊情况，中央民族大学规定为“涉及个人隐私”；中国政法大学、华东政法大学、上海外国语大学均规定为“涉及当事人隐私或当事人申请不公开的”；西南政法大学和甘肃政法学院规定为“涉及国家秘密或个人隐私”，而学生及其监护人可以申请要求听证不公开进行，是否公开由听证主持人或负责听证的职能部门决定。事实上，高校学生违纪处分程序中的听证会，因为发生在学校内部，而且绝大多数仅涉及学生和高校之间的利害关系，而与社会、与其他教职人员、与其他学生都没有利害关系，因此，笔者认为，没有必要像价格听证会或者涉及公共事务的行政许可听证会那样，一定要原则上公开进行，而是应当原则上秘密进行，只有当利害关系人申请公开进行，才公开进行。如此做，不仅有助于保护相关学生的隐私、声誉以及特殊的利益，也有助于保护证人，还有利于稳定秩序。美国高校多数都规定听证会原则上秘密进行。如在爱荷华州立大学，听证会原则上秘密进行，只有当被指控人在听证会召开日的三个工作日前提交书面请求，要求公开举行听证会的，才有可能公开进行。

关于听证会记录的保密性。听证会应当有记录，包括对听证程序的记录以及听证结果的记录。保存记录的意义在于，可以帮助委员会成员回忆起复杂程序中发生的事情，为最后审核的权威部门提供基础，便于其对已经做出的决定进行评价，也可以作为申诉人准备申诉的材料。在我国，建立听证制度的高校均规定，听证会应该形成听证记录或者形成听证案卷，如《甘肃政法学院学生违纪处分听证规则（试行）》规定，学生工作委员会授权的职能部门应当形成听证案卷，包括听证进程中形成的听证文书及听证员制作的《听证报告书》、当事人的各种申请书、听证笔录及其他听证材料、其他听证文书。但是，对于听证会记录和案卷的保密性，只有《西南政法大学学生违纪处分听证程序暂行规定（试行）》做了明确规定。该《规定》第三十六条规定：“听证案卷归入学生违纪处分案卷，应当保存至当事学生毕业后两年。听证案卷对学校、听证当事人以外的人保密，当事人及其监护人有权免费查阅听证案卷，有权自费复制听证案卷。”理论上讲，由于听证记录或案卷包括了听证会进行过程中的事实和证据的验证、当事人在听证会上的发言、听证评议人的评议意见等内容，因此，应该实行一定范围内的保密制度，不能允许随意查阅或复印。对此，马萨诸塞大学规定，听证委员会应当制作书面记录，包括证据的总结、发现的事实和理由，所有记录应当在2个工作日内提交到学生处；学生行为记录由学生处根据《子女教育权和隐私权法案》（FERPA）法案、校园安全政策以及校园犯罪统计法案、马萨诸塞州法律和校园规章的规定进行保管；除了根据法律要求，校方未经学生或未成年学生的父母或法定监护人的书面同意，不能将学生的惩戒及相关信息透露给任何人或机构。

当然，美国高校学生处分的听证制度也有不足之处。美国高校学生处分听证程序的最大特点在于，在人员构成、听证会的时间安排、听证会的顺序和步骤等各个方面，都为学生提供了最大限度的权利保护，这虽然能够充分体现高校以人为本的管理理念和程序正义理念，体现对学生权利的高度尊重，但是另一方面，烦琐的程序也大大增加了学校行政部门的工作负担，大大降低了行政管理效率，同时，也可能在一定程度上增加对学生权利救济的时间成本，使学生承受过多的忍受程序痛苦。而且，由于英美法系国家首先将国家权力放置在国家保障人权的角度，注重强调国家权力与公民个人权利的平等性，尊重双方当事人在自愿和充分知晓后果的前提下达成的合作意愿，而我国深受大陆法系传统的影响，因而在某种程度上，西方的法律和制度在中国也会产生水土不服的问题⑨，这都是我国高校在建立和完善处分听证制度时应该认真思考和对待的。

注释：

①印第安那州上诉法院对此作出了在当代具有典型意义的解释。Gagne v.Indiana Univ.,692 N.E.2d 489,493 （Ind.Ct.App.1998）。

②Henry J.Friendly,Some Kind of Hearing,123 U.PA.L.REV.1267,1279 （1975）。

③Edward N.Stoner,Jonh Wesly Lowery,Navigationg Past the “Spirit of Insubordination”: A Twenty-first Century Model Student Conduct Code With a Model Hearing Script，Journal of College and University Law （2004）。

④Holert v.Univ.of Chi.,751 F.Supp.1294,1301（N.D.Ill.1990）、Henderson State Univ.v.Spadoni,848 S.W.2d 951,954 （Ark.Ct.App.1993）以 及Nash v.Auburn Univ.,812 F.2d 655,666（11th Cir.1987）案中，法院均持此种观点。

⑤Hart v.Ferris State Coll.,557 F.Supp.1379,1389（W.D.Mich.1983）。

⑥Sarah Ann Bassler,Public Access to Law School Honor Code Proceedings,Notre Dame Journal of Law,Eth ics and Public Policy（2001）。