民间力量的发展与当代中国民主政治建设

徐 兰

（盐城师范学院 马克思主义学院，江苏 盐城 224051）

发展社会主义民主政治是我们党始终不渝的奋斗目标，人民当家做主是社会主义民主政治的本质和核心。中国共产党执政就是领导和支持人民当家做主，让广大人民群众享有各项完整的公民权利，享有真正管理国家和社会事务的权利，切实维护和实现广大人民群众的根本利益。党的十八大报告指出，“人民民主是社会主义的生命。坚持国家一切权力属于人民”，“必须继续积极稳妥推进政治体制改革，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主”。十八届三中全会报告进一步指出，“发展社会主义民主政治，必须保证人民当家作主为根本”，“更加注重健全民主制度、丰富民主形式，从各层次各领域扩大公民有序政治参与，充分发挥我国社会主义政治制度优越性”。民主政治是一个十分复杂的系统，积极推进我国民主政治发展需要从多方面探索政治民主化进路。揭示民间力量的累积在当代中国民主政治发展中的作用并引导其健康发展，正是探讨推进我国民主政治建设的一种途径。

一、当代中国民间力量的累积是市场经济和民主政治发展的必然产物

民间力量是民主国家不可或缺且极为重要的组成部分，但因民间力量的构成复杂，学界对民间力量这个概念有不同理解，社会学常把民间力量等同于社会团体、民间组织、非政府组织等。这些表述大多是将民间力量作为一个整体来研究的，偏重于民间力量的整体性。本文认为，所谓民间，是指不在政府直接控制之下的生活空间和社会秩序。民间力量是政府公权力之外的一种社会力量，是公民个人以及由个人组合而成的民间组织网络化的有机集合。政府权力之外的所有个人和民间组织或社会团体都可定义为“民间力量”。这种说法可以突破只将民间力量作为一个整体研究分析的局限性，强调民间力量不单是社会组织，民众个人也是其中的一个部分。也就是说，要将处于政府权力之外的一切个人及组织都称之为“民间力量”。“民间力量的累积”表示民间力量形成发展的渐进性，表明民众个人和民间组织不是一下子就契合成一个整体，而是在当代中国经济社会发展和民主政治建设过程中逐步成长发展起来的。当代中国民间力量的积累是市场经济和民主政治发展的必然产物。

（一）经济社会转型为民间力量成长提供了经济基础和政治环境

中国过去很长时间处于计划经济一统天下及政府全面控制民众生活的环境下，民间力量受到了极大的抑制。改革开放使中国进入了经济社会转型期，经济体制和政治体制的双重改革，使社会出现了前所未有的变化，极大地释放了民间力量的活力。特别是市场经济机制的作用及市场关系的扩展，促进了社会生产力发展，调动了企业和个人生产的积极性。个人和企业都逐步摆脱了行政权力的约束，拥有了经济的自主权和支配权，成为市场竞争的主体，并拓展了社会活动的空间，由此形成了相对独立的个人与社会力量。与此相应，原有体制的力量受到削弱，国家权力对社会的支配有了适度的收缩，社会的各个领域不断分化重组，新的领域不断被开拓。原有的政治化、行政化、一体化的社会向开放化、市场化和多元化的社会转变。在这种社会转型中，各种民间力量逐渐成为新的社会主体，从而有了成长的社会空间。随着经济体制改革的深化，政治体制改革相继而行，政府实行简政放权，重视民主法治，重视各种力量在社会政治活动中的参与以及对个人自由权利的尊重。各项改革措施使公民个人权力获得了较大的发展。由于个人是社会权力的最基本的要素，所以，这种转变意味着民众个人正从政府的权力要素转变为社会领域的权力要素，标志着权力的要素从政治领域到社会领域发生了大规模的转移，使民间力量获得了成长的政治空间和环境。

（二）民众现代意识的生成为民间力量的发展提供了重要的思想基础

改革开放以来，随着市场经济的发展，社会人口流动频繁，社会分层加剧，社会利益关系分化重组，出现了经济利益来源多样化、利益主体多元化的趋势。新的现代意识逐渐生成，表现在：一是自我意识的觉醒。由于人们成了支配生产和成果的主人，人的主体性地位提高及人的价值的彰显，他们逐步认识到在周围的世界中可以把握的因果关系，自信通过自身的努力拥有改变外部环境的能力，获取一定的社会地位，社会评价越来越注重个人的成就，开始有了自我意识的觉醒。二是权利意识的增强。在计划经济年代，人的价值和权利曾经遭到过极度的否定。改革开放后，随着社会经济的发展、互联网的普及、媒体信息传播的发达，人们的思想观念得到了更新，权利意识逐步增强。当他们的权利被恶性剥夺时，会以各种方式努力抗争，索取自己的权利。三是参与意识的形成。由于市场经济的发展、生活方式的改善和文化水平的提高，人们有了参与政治生活的愿望，以实现自身的经济政治权利并提升社会政治地位。这种现代意识的生成为民间力量的成长壮大提供了重要的思想基础。

（三）各种民间组织、社团、协会等社会组织的兴起及其发展壮大为民间力量成长聚合提供了组织依托

社会转型背景下，随着市场经济蓬勃发展，社会群体出现了巨大的利益分化和重组，涌现出诸多新的权利主张和诉求，并常与政府利益及其他群体利益发生摩擦、冲突。为了实现单个人无法达到的利益、愿望和诉求，具有相同利益需求、权利主张、相同志趣和价值追求的人们就必然联合起来，志愿组成各种独立的民间组织或社会团体等，形成组织化和群体化的力量来代表自己的利益，表达愿望、保障权利、捍卫自由。这些民间组织或社会团体是民间力量的主要载体和核心要素，具有非官方性、独立性、自愿性、自治性等特点。它们不仅在组织内部为成员提供服务，代表其整体利益对其成员的特殊利益进行纵向的对话与协调，解决矛盾、防止过激行为、维护群体利益；还代表本群体的利益与其他利益群体之间进行横向平等对话和平衡利益的理性协商，以达成相互理解和信任，从而促进自我管理、自我协调发展、自我服务的民间治理社会秩序形成；同时还与政府进行沟通与协调，把其组织成员对政府的要求和建议集中起来后，向政府提出建议和意见，监督政府的行政行为，实施对政府权力的制约，确保社会公共利益及组织成员利益的实现。为此，适应民间组织兴起的时代要求，党和政府不断转变职能和下放权力，赋予民间组织以行业管理、利益代表、社会服务等功能，甚至把一些政府职能部门（如纺织工业部、轻工业部等）转化为民间组织，从而逐步改变了传统的权力本位、垂直管控的行政统治模式[1]。民间组织的发展壮大为民间力量的成长聚合提供了组织依托，其社会基础和动员能力显著增强，极大地提高了社会民众参与的热情，民众的自由、自主、自治和志愿服务等民主意识也逐步培养起来。总之，我国改革开放30多年的过程同时也是深藏的民间力量迅速崛起、与日俱增的累积过程。

二、民间力量的累积在民主政治建设中的作用

随着时代的进步，民间力量的要素范围在不断扩充。如公益性民间组织的力量、民间志愿服务力量、群众性社区自治组织的力量、民间环境保护力量、网络媒体传播力量等。活跃在社会各个领域的越来越多的民间力量竞相发挥着重要作用。民间力量的崛起、各种民间组织的发展，是社会文明进步的重要标志，对当代中国民主政治建设和发展具有重要的推动作用。

（一）民间力量的存在是现代社会民主政治的基本要素，有利于体现权力监督的民主政治本质要求

我国是社会主义国家，人民当家做主是社会主义民主的本质和核心，主权在民是社会主义民主的最高原则。但要使我国亿万人民群众直接管理国家事务既不可能，也有悖管理规律。因此，代议制民主是当今我国民主制度实现形式的必然选择。在代议民主制度下，人民主要是通过选举自己的代表来掌握国家决策权力，由人民代表大会选举产生的政府直接行使国家的治理权，体现了人民和政府委托代理的关系[2]。也就是说，人民不是公共权力的直接使用者，却是公共权力的所有者。代议制民主体制下，这种政治权力的所有权与行使权的分离容易使国家公权力因为缺乏必要的制约而引起政治失控异化现象，即来自于人民赋予的权力不为人民的利益运行，导致贪污腐败、权钱交易等权力滥用行为发生。要防止政治权力的失控异化，就要对公共权力的运行进行监督制约。除了需要政府体制内以权力制约权力之外，更需要来自社会力量的参与监督制约。民间力量是相对于政府公权力的对立面而存在的社会力量，具有独特的监督优势。一是民间力量没有行政权力的束缚，可以独立行使监督权力，提升监督效果。二是随着社会经济的发展，权力的不合理使用愈来愈复杂，权力腐败的方式也愈来愈隐蔽，不对权力的细微之处进行监督，就无法对整个权力进行有效的监督。而民间力量具有政府内部权力监督无法比拟的多元性、广泛参与性等特点，它的社会资源丰富，可以吸纳社会中的各种监督主体，广泛深入社会领域和细微层面，及时、准确地传递反馈信息，从而对政府权力行使是否符合规则进行全方位监督。通过参与监督，可以确保公共政策的公开、透明和公正，防止公共权力被滥用，保障公共管理的廉洁和效能，有效制约权力腐败。

（二）民间力量的发展是转变政府职能、建立服务型政府的必要条件

政府转变职能或转型就是重新理顺国家与社会的关系，是国家的部分权力向社会回归，以提高管理社会的能力和效率。政府转型的过程是一个还政于社会、还权于民的过程，是政府与社会民众对公共事务合作治理的新型关系建构过程。政府与社会民众新型关系的建构需要从两个方面共同着力。一方面，政府要转变管理理念，下放自身权力，变革治理方式，让社会民众参与公共事业的决策，将某些社会事务尤其是公共服务职能交由民众管理服务，增强社会的活力。另一方面，民众在扩大权利的同时，需要以个体或组织的形式与政府密切合作，积极参与公共事务决策和管理。如需要民众有各种愿望、利益诉求、意见、批评主张不断积聚，并向政府输入。政府对民众的利益诉求、批评主张等进行汇集整合和有效吸纳，成为政策制定相关的公共政策决策的依据。政府与民众这一良性互动合作的过程带来了极为深远的影响，能够使民间力量通过其社会活动有效参与和影响权力机关的决策，从而成为社会民众冲击官本位的重要力量，这对推动中国民主政治发展的进程具有重要的作用。因此，政府转型仅仅依靠政府加强自身建设和改革还不够，还需要民间力量的成长壮大，这是政府转型重要的外部力量和影响因素。只有在社会发展中，民众有较强的主人翁意识和社会责任感，有更多的理性思考和利益诉求并能够有效参与政府的决策与管理，才能真正促进政府职能的转变，即政府职能转变和完善很大程度上取决于民间社会力量的累积。事实上，随着改革开放的逐步推进，无论是民众自我意识的觉醒、中产阶层力量的壮大，还是民间组织的兴起、公共领域的发展，都会引起国家与社会关系的变革，国家的权力逐渐收缩，社会自主性领域逐渐扩大，民众参与的积极性被调动起来，使政府和民众共同决策，保证政府行政决策更加正当化、科学化，推进政府转型向民主化方向发展。

（三）民间组织的发展是地方多元治理、推进基层民主政治建设的重要途径

人类社会从统治型到管理型再走向治理型是社会经济、政治发展的内在要求，是民主政治发展深化的必然趋势。所谓治理型，就是权力分散，治理主体多元化。其核心是公共事务的管理不单由政府一方承担，各种非政府社会组织等都要承担一定的责任。社会治理是在适应经济、政治体制改革的背景下，因为单位制解体、利益主体多元化和政府机构改革后社会组织结构的变化而提出的，它改变了原有社会事务由政府主导的独角戏管理思路和方式。地方治理多元化强调的是，由社会中多元的独立行为主体要素，如政党组织、政府组织、个人、企业组织、民间公益组织、利益团体等，基于一定的集体行为规则，通过互相博弈协商，共同参与合作等互动关系，形成多样化的公共事务管理制度或组织模式，使民间社会组织和个人能够更多地参与社会公共事务的管理。当前，在我国积极推行地方基层民主治理过程中，民间力量作为多元主体中的一元发挥着重要的作用。一是民间自治组织力量的发展能够推动地方基层决策的民主化和科学化。伴随着市场化改革的不断深入和利益格局的调整，利益主体的多元化催生了价值观多元化。地方各种发展环境复杂多变，原先单极的政府管理显得力不从心，多方社会主体介入以实现地方多元治理成为一种必然趋势。多元治理需要尊重民意，需要地方政府以开明的姿态，尊重多元主体利益诉求，整合社会资源并给予充分授权，鼓励民众和民间自治团体组织等多元社会主体参政议政。作为多元社会主体之一的民间自治组织种类繁多、分布领域广泛，它们能够及时地观察、了解地方民众的利益诉求，积极挖掘社会资源，整合民间力量，参与协助地方公共事务的管理，在最大限度上保证地方政府政策的合理性，更好地维护公众利益，推动地方决策的民主化和科学化进程。二是民间自治组织的发展有助于增强地方社会治理能力。社会转型期，政治体制处于不断的调整之中。在民间自治组织发育不足的情况下，地方民众的力量一般是离散的，在自身利益诉求得不到有效表达时，往往感情用事走极端，进行上访、缠访、闹访、爆发群体性事件冲击政府机关等，造成社会的不安定和地方政府维持稳定的巨大压力。民间自治组织的发展能够在地方政府与民众之间架起一道桥梁，把民众的利益纳入组织化的渠道，通过组织理性把个人的利益诉求和行为整合起来，引导正确的参与方向、降低参与成本、控制参与范围，减少非理性行为的发生[3]，实现各利益主体间的协商对话，通过合法合理的形式实现各自的利益，从而有助于缓解政府与民众之间的矛盾，进而推动有序政治参与的民主政治发展。

（四）民间力量的志愿服务有利于维护社会的公平正义和实现社会和谐稳定

社会转型期，政府职能转变主要是将过去由政府包揽的社会福利、社会服务交给社会，减轻政府的经济社会负担。然而，政府福利减少的同时，许多困难群体、特殊群体以及在市场竞争和社会变迁中遭受挫折的群体等仍然需要得到多方面的服务和帮助。于是，社会转型期对志愿服务产生了多样性需求。志愿服务的范围很广，包括发展救济慈善事业、扶助弱势群体、倡导社会文明、环境保护、社区建设、灾区重建等众多领域。适应转型期多样化的社会需求，来自社会各界、各领域、各行业的民间力量秉承公平正义、扶贫助困等价值理念纷纷参与支持志愿服务。一是中产阶层的积极参与。中产阶层一般是有较高学历、较好工作岗位、经济实力较强、休闲时间较充裕的人，出于社会责任感及获得社会对自身价值的承认与尊重等原因，能够多方面支持参与志愿服务。二是大众媒体的宣传呼吁。现代社会变迁中的广大民众，在遇到动荡、挫折、困难时需要志愿者帮助，就会发出需求的社会呼声。出于对民众需求的关心，大众传媒通过广播、电视、报纸、刊物及新型的网络媒体等将困难群体对志愿服务的需求进行积极宣传、采访报道、呼吁支持，以引起官方及其他机构的重视，并且将爱心奉献等志愿服务精神加以推广。如，在面对汶川大地震等重大灾难时，大众传媒通过广泛的社会动员，使灾区重建得到了各方大力支持，取得了良好的支持效果，并在全社会营造了一种积极参与社会公益事业的氛围和价值理念。三是民营企业的热心捐助。改革开放以来，志愿服务等社会公益得到了民营企业的大力支持。企业或企业家支持志愿服务的行为，既能获得良好的社会声誉与荣誉称号，又能使企业获得社会广泛的了解与认同，有利于企业的经营发展[4]。于是，许多民营企业、企业家愿意赞助志愿服务事业，这些赞助志愿服务活动产生了良好的社会影响。总之，社会转型期对志愿服务的需求和民间力量的志愿服务能够扶助弱势群体、化解社会矛盾、维护社会稳定、倡导社会文明，有助于维护社会的公平正义，推动民主政治的发展。

三、正确认识民间力量的作用，积极引导民间力量健康发展

（一）正确认识民间力量的作用，支持和鼓励民间力量的政治参与

民间力量与市场经济和民主政治发展相伴而生，党和政府与民间力量的良性互动是推动政府职能转变的必要条件。政府需要正视民间力量累积的必然性，相信民间力量是政府治理的有益补充，并加强政治制度建设，拓宽政治参与渠道，支持和鼓励民间力量的政治参与。一是完善人民代表大会制度。要根据十八大以来的中央精神，坚持人民的主体地位，推进人民代表大会制度理论和实践创新，保证民间代表在各级人民代表大会中的合适比例。要通过建立健全代表联络机构、网络平台等形式充分发挥民间力量参政议政作用。二是加强基层群众性自治组织建设。要从维护和实现民众切身利益入手，推动民众积极参与村委会、居委会的各项活动，使之真正发挥联系群众的纽带作用。三是建立健全各类社团组织。民众有组织的政治参与是现代民主政治发展的重要趋向，因此要支持新的社会阶层组建自己的组织，使之成为社会各阶层有效政治参与的重要载体。四是加强拓展其他互动平台建设。要鼓励民间力量通过听证、咨询建议、民主协商、对话沟通、网络传媒等多种平台渠道互动，参与政治生活和政府决策，使政府决策能够建立在不同利益群体和公众广泛认同的合法性基础之上，形成政府与民间之间互动协商、双向合作、民主多元的社会治理机制。

（二）加大政府支持培育力度，积极推进民间力量的整合

1.加大宣传教育力度

民众政治心理和思想意识的提高是民间力量成长的重要社会基础，宣传教育对于培育提高广大民众政治心理和思想意识具有重要作用。加强社会主义核心价值观教育有助于人们冲破传统专制文化思想的束缚，提升民主意识、参与意识，激发民间力量的活力。另外，利用大众媒体对民间力量的公益性活动给予宣传褒扬是培育民间力量重要的“软机制”[5]。这种“软机制”能够极大地发挥示范激励功能，增强民众对社会政治参与的认识、认同和参与热情。民众的民主意识和参与程度不断提升，既是我国社会现代化健康发展的基础，也是我国现代社会民主政治发展的重要标志。应该积极探索合理多样的宣传教育方式与激励机制，创造良好的社会氛围，促进民间力量社会政治参与功能的发挥。

2.加大对民间力量的资金与人才支持，解决其发展中的困难

资金与人才缺乏是我国民间力量的主要载体即民间组织普遍存在的问题。政府应采取政策性措施支持促进民间组织的发展。一是财政支持政策。将相对发育成熟并认定具有公益法人的民间组织，纳入政府公共服务框架之内，委托服务项目，提供财政经费。二是税收优惠和捐赠支持政策。给予公益性民间组织享受税收优惠政策的条件，设立专项基金和财税方面最大限度的政策优惠；实行长期减免与短期调整相结合的税收政策；加大社会捐赠对民间组织的支持力度。三是人才支持政策。民间组织需要具有各方面专业知识和技术的人才资源，为政府和企业出谋划策，解决各种社会问题，从专业的角度提出有效的政策方案。因此，需要为民间组织提供培养、培训人才的机会，重视对专职人员定期业务培训，并努力吸纳社会各方专业人士的参与。民间组织也可与社会工作人才队伍建设挂钩，以不断提高民间组织工作人员专业化水平。

3.调整相关法律法规，为民间力量的发展开拓广阔的制度空间

随着社会经济政治的发展和民间力量的成长壮大，我国相继制定了《民办非企业单位登记管理暂行条例》（1998年）、《社会团体登记管理条例》（1998年）等一系列法律法规，为民间力量的发展提供了基本的法律依据。《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《社会团体登记管理条例》确立了“分级登记，双重管理”的管理模式，有效地规范了民间组织的发展。但这种管理模式会造成民间组织对政府的依附，产生浓重的行政化倾向，限制其成长的制度空间，使其难以发挥应有的社会功能。因此，应调整和完善相关法律法规，对登记管理机关与业务主管单位的职能范围进行合理界定，减少对民间组织内部事务的行政干预，以最大限度地拓宽民间组织的准入范围，充分发挥其应有的社会功能。在相关法规制度中，要合理确定民间力量参与公共政策的法律地位和责任、参与的程序和形式、参与范围和层次等。

4.积极推进民间力量的整合

一是推动民间力量的组织化整合。没有一定的组织渠道和载体，民间力量难以汇聚。为此，应当开放组织资源，搭建网络平台，加强各类民间力量的纵向横向整合，将越来越多的民众个人和组织聚合一起，形成更大的、更能发挥积极作用的力量。二是加强民间力量的规范与监管。政府应对民间力量特别是民间社会组织加大监管，保证其运作规范合理，杜绝与党和政府的事业、政策、目标不一致的民间组织出现；完善相关法律法规，使各种民间力量在一致的法律框架内有机整合，发挥作用。三是实现民间力量的功能优势互补。当前，我国民间力量尚处在成长阶段，各类民间组织、社会团体的发展规模和社会影响参差不齐，彼此之间缺乏组织整合与协调，其功能分化尚不明显，开展的活动差别不大。这种状况不利于提高组织活动效益及增强组织间的合力。为此，需要逐步推动各类民间组织向专业化方向发展，实现合理分工，以增强组织间的功能优势互补，提高组织活动的成效。

（三）谨防敌对势力利用渗透，引导民间力量健康发展

我国民间力量发展总体趋势是积极向上的，但仍存在需要注意的问题。政府应对民间力量的发展给予必要的引导。一是要防范敌对势力利用民间力量攻击党和政府，危及国家安全和社会的稳定，损害广大人民的根本利益。要确保民间力量活动的目标宗旨与党在意识形态领域的要求和发展方向相耦合。二是要警惕国外或境外势力对民间力量的利用和误导。全球化时代的民间力量也日益全球化。中国民间力量的兴起很大程度上会受到全球化浪潮的影响。尤其是民间组织活动的开展，有的还会受到来自境外力量资金、信息、技术、知识等方面的支持援助。因此，政府需要建立有效的监督机制和相应的监管体系加强对民间力量的管理，并在政策导向、经费筹集、捐赠激励、授权委托、业务活动等方面给予大力扶助，谨防敌对势力对民间力量的利用渗透，损坏国家民族利益，以实现民间力量在我国合法有序的健康发展。

总之，改革开放后，社会经济政治的发展激发了民间力量的活力，有利于当代中国民主政治建设推向一个新的发展阶段。当前，在实现党的领导与执政方式民主化科学化的进程中，决不可忽视民间力量功能的发挥。党和政府应给予民间力量更多的信任与支持，使民间力量成为真正参与改善我国民主政治发展状况、维护广大人民群众正当权益、促进经济社会协调可持续发展的重要力量。

[1]苗梅华.民间组织兴起与当代社会秩序转型[J].社会科学研究，2013，（3）：72—78.

[2]盛涛.扩大公民政治参与是民主政治发展的内在要求[J].沈阳干部学刊，2006，（6）：41—43.

[3]方雷.地方多元治理与社会民间组织 [J].理论视野，2011，（3）：33—34.

[4]谭建光.论社会现代化与志愿服务发展[J].福建论坛，2000，（9）：68—70.

[5]洪大用.积极培育引导成长中的民间环保力量[J].中国特色社会主义研究，2005，（6）：70—73.