国外海洋环境保护战略对我国的启示

闫枫(中国-东盟(上海合作组织)环境保护合作中心 北京 100035)



国外海洋环境保护战略对我国的启示

闫枫
(中国-东盟(上海合作组织)环境保护合作中心 北京 100035)

文章梳理了发达国家在开展自身海洋环境保护战略的制定中，在战略涉及的相关政策、指导原则、思路、目标以及实施方式等方面的一些趋同性特点，为我国借鉴海洋发达国家的相关战略及政策制定和实施路径选择等经验，制定符合我国现阶段发展需求和国情，并具有一定前瞻性的海洋环境保护战略与政策提供参考。

海洋；环境保护；战略

党的十八大报告明确提出，提高海洋资源开发能力，发展海洋经济，保护海洋生态环境，坚决维护国家海洋权益，建设海洋强国。这就要求相关海洋开发与保护工作，都要围绕建设海洋强国这一战略进行系统性的顶层设计与部署，统筹陆海资源配置、经济布局、环境治理和灾害防治、开发强度与利用时序。从生态文明的视角，要协调陆地与海洋的环境管理要素的互动与联系，同时加强公众的海洋意识的提高，树立海洋强国的观念。从海洋环境保护的范围看，不仅包括海洋污染的防治，还包括海洋资源的保护，海洋生态资源的合理开发利用，以及陆源对海洋有影响的工业布局、能源结构、产品结构等许多问题。

1 国外海洋环境保护战略的相关经验

1.1 将海洋环保纳入海洋战略，设立明确的目标与行动计划

美国国家海洋委员会于2013年发布《国家海洋政策实施计划》，该计划是在《21世纪美国海洋政策》的基础上，集中整合政府涉海部门间的工作协作，优化决策程序，改进涉海审批流程，合理利用海洋资源与环境，形成了更加具有可操作性的战略实施方案，保障海洋的可持续发展，为决策部门、地方和社区、产业和公众提供适用的海洋环境信息，并促进联邦政府与各利益攸关方的协作。美国国家海洋委员会评估认定该计划基本客观地反映出联邦政府为发展海洋经济、改善海洋环境健康状况、支持地方海洋经济的可持续发展以及为科学决策，形成了比较有效的具体行动方案。《国家海洋政策实施计划》指出，保护沿海生境的健康与完整性，对于系统性的保障美国的海洋生态安全具有重要意义[1]。

加拿大于21世纪形成了三大原则、四大目标为主要内容的海洋战略，目标是使其在海洋管理和海洋环境保护方面处于领先地位。三大原则聚焦可持续开发、综合管理、预防；四大战略主要集中于：过渡到相互配合的综合管理方法；形成海洋管理和研究机构相互协作，强化各机构的责任性和运营能力；协调海洋环境保护与利用海洋经济的潜能的关系；保障海洋的可持续开发的目标体系。

加拿大政府制定了包括加深对海洋的研究、保护海洋生物多样性，加强对海洋环境保护，加强对海洋的综合规划等方面的具体措施，尤其是在海洋的环境保护方面，制定了海洋水质标准和海洋环境污染界限标准，并采取了对石油等有害物质流入海洋的预防措施，设立了沿海护卫队。在实施海洋开发和管理的过程中也非常注重生态和环境的保护，并将工作的重点放在对生态环境和动物植物的保护，通过借助于各执法机构对公众的宣传教育，通过有效的项目实施，不断提升公众对于相关海洋环境的法律意识和参与意识。

1.2 着力保障海洋环境研究与政策的体制机制，制订海洋科学计划，建立资源环境数据库

英国政府在海洋资源的开发利用过程中也高度注重对海洋环境的保护，完善区划管理政策，从而保护海岸带水域环境和生物资源以及海岸带土地资源，英国形成了《全面保护英国海洋生物计划》，为英国海域的海洋物种提供更好的栖息地环境。在大西洋东北海域环境保护公约组织的建议下，英国政府还形成了包括海洋科学、发展状况和发展前景等内容在内的大数据网络，进而推进开展海洋环境综合管理，以此保护英国的海洋生态系统及资源。

1.3 注重海洋环境国际合作，完善海洋环境相关法律和技术规范体系

德国高度重视对海洋环境的保护，制定有关海洋保护的国家战略，并与欧盟海洋保护战略在内容上密切关联，同时注重在相关领域开展区域和国际间合作。德国与相关缔约国通过部长级会议，就减少有害物排放、提高航运安全以及将海面划定为特别保护区等问题进行谈判，提出在北海和波罗的海划定保护区，在专属经济区按照欧盟海洋保护标准，设立鸟类保护区和海域保护区，保护海洋生物多样性资源和典型海洋生态系统。

日本也是高度重视海洋的国家，其经济活动极大地依靠海洋资源。同时，日本重视海洋环境的研究与国际合作，拥有完善的海洋研究机构与体系，如海洋研究开发机构、海洋环境保全技术协会等，通过相关国际合作，掌握国际和区域最新海洋技术和信息，为日本提供海洋战略规划与海洋环境方面的政策建议，为系统采取及有效的应对措施提供技术支持[2]。

上述发达国家的海洋环境管理在近10～20年中出现了全面的转型，通过技术进步，公众意识提高，在反对污染与公害的社会舆论中，各国政府采取的海洋环境战略与措施取得了实效。各国通过法律手段固化和强化全国的海洋环境管理，形成综合性的海洋环境战略，明确各涉海部门的职责，发挥全国性的海洋管理机构的作用，实行综合管理、统一调配海洋环境管理资源，提高了效率。各发达国家在海洋环境保护战略和具体实践中都注重涉及海洋环境的新技术的开发与创新，尤其注重海岸与海洋工程、海域资源和环境评估技术、海洋监测、防治海洋污染和海洋生态保护技术等关键技术领域的集成，推进成果应用，为海洋可持续发展提供技术支持，管理和研究方式趋向多行业、多学科的综合应用，也更加体现立体化、自动化和信息化的趋势。

2 对我国海洋环境保护工作的启示

2.1 制定国家海洋环境保护战略，有效维护海洋权益

发达国家在制定海洋环境保护的政策时，都会广泛征求意见，统筹中央政府、各州(省)、社区和不同利益群体的诉求与利益，强调协调与合作，从而提高决策的适用性。发达国家的海洋环境管理都具有具体行动、时限要求和部门分工，具有较强的操作性，针对性强。提出的各项行动，目的在于保护海洋环境与资源，促进海洋经济的可持续发展，促进民生与就业，同时还重视基础设施建设和发展基础能力。通过人才队伍培养与提高公民对海洋环境的认知和素质，提升国家对海洋环境管理的综合水平。

发达国家的海洋环境策略涉及基础研究、政策协同、能力建设等问题。通过综合评价发达国家和海洋环境保护战略以及其他区域海洋合作机制的效力，结合国内相关最新进展，兼顾周边国家的发展水平和实施能力的差异化，可为我国更好地协调海洋环境保护方面的综合科学、技术和法律，分阶段地稳步推动我国海洋环境治理和参与相关国际合作起到重要参考作用。

为此，我国应借鉴发达国家成熟的海洋环境治理模式与经验，根据海洋环境管理的内外因素、技术水平等实际情况，形成目标导向明确的海洋环境保护战略，并逐步通过制订符合各利益攸关方需求的行动计划，采取灵活的管理模式和机制，完善我国海洋环境相关法律和技术规范体系，缩小与发达国家在相关领域的差距，更好地维护我国海洋生态安全。

(1)从技术领域切入，明确环境部门与其他涉海管理部门在海洋环境领域的业务工作界线，适时建立中央业务主管部门统筹协调、地方政府积极参与的综合性海洋决策与管理机制及具体工作方案。以美国相关机制为参考，逐渐形成由中央政府部门领导或者是多个政府部门联合进行的区域海洋环境管理模式，并由地方政府联合参与具体实施，有助于提高涉及海洋环境的各方管理要素的协调，着力提高决策的准确性和效率，并且充分考虑海洋的环境条件、地方经济布局和产业特点，兼顾责任主体等利益攸关方的利益诉求等，配合海洋环境管理的研究、监测和评价，从而形成海洋环境管理的综合体系。

(2)明确国家层面的海洋环境战略。应依据国家现有重大战略和规划，充分考量我国海洋环境的生态系统容量和发展需求，结合海洋发展的规划与需求，合理制定我国海洋环境战略，明确目标、时间表、路线图及基本原则。在战略中明确建立海洋生态补偿和可持续发展的财政机制，建立海洋生态红线制度，引入海洋空间规划的理念，深入研究在国家、区域、地方层面的配套资源投入等问题，引导地方政府合理确定海洋生态系统的功能定位和规划布局等具体内容。

(3)完善海洋环境法律体系和制度建设，加大海洋环境执法。目前，海洋环境污染日益严重，如何解决这一问题成为各国政府都面临的重要课题。发达国家通过实践，逐步建立了完善的海洋环境法律制度，形成了一套较为全面的海洋环境保护的法律体系，为海洋环境保护执法提供了坚实的法律基础。我国在海洋环境的污染治理中存在很多难题，执法监管是一个关键节点。美、加、英等国家在海洋环境保护执法方面的经验较为成熟。这些国家在海洋环境保护的执法上主要有以下几个特点：① 都有相对统一的海上执法机构，能够统一行使海上执法协调机制，通过中央政府和地方政府之间、海上执法机构和其他政府机构或民间团体的分工合作，对海洋环境进行全面保护；② 为预防海洋环境污染专门制订了国家应变计划，为应对海上石油泄漏等突发性灾害事件做出详细安排；③ 注重加强海洋环境保护执法的国际合作，通过与相邻国家签订双边或多边协议或者参加全球性的多边国际公约，促进国内海洋环境法律体系。

2.2 完善相关海洋环境国际合作机制，优化合作领域和内容，促进国内海洋环境保护事业的跨越式发展

海洋的可持续发展已经成为当今全球可持续发展领域的重要组成部分。我国海洋环境保护工作受到高度重视，海洋环境合作议题也更频繁地被列入高层领导人访问与对话机制。加强区域内海洋环境保护等低敏感领域，将更好地服务于周边外交大局，同时也有利于借鉴国际先进理念和技术，服务我国建设海洋强国的战略。

2.2.1 加强与区域国家间的国际合作

加强与区域国家间的国际合作，明确合作目标，制定区域海洋环境合作策略。在海洋环境管理合作中，应互惠互利，在考虑各国不同海洋管理需求的基础上寻求共同点，利益相关方在决策和实施中积极参与，优先解决重要的海洋环境问题，以确立的基本目标为指导，以渐进式合作方式，开展海洋环境管理示范项目为主要合作策略。

2.2.2 确定面向区域海洋环境合作的资金渠道和运行机制

应围绕加大各成员国资金投入力度进行论证，适时研究成立区域环境机制海洋保护合作基金，使基金能够有效支持机制下开展的合作研究、合作治理项目，还要增加海洋环保的宣传资金支出，提高公众的环境保护意识，使公众认识到海洋环境问题的重要性。

应考虑拓展开展海洋环境保护国际合作的资金来源。除了区域国家出资按照一定比例出资外，还可以探讨与国际组织合作建立专项基金、公私合营模式等资金渠道。例如：探讨向全球环境基金的执行机构，联合国环境规划署、联合国开发计划署和地区性开发银行寻求资金支持;探讨向国际环保组织和非政府组织寻求捐款，以及通过实施税收优惠政策鼓励和号召各种商业机构向信托基金捐款。同时设计和考虑在相关机制下设置独立的基金筹集和监管机构，使其有效地承担起监督区域环境信托基金的筹集、缴纳以及实施的职责，实现项目的可持续性。

2.2.3 优化海洋环境合作领域和内容

结合我国目前海洋环境保护的阶段性特点，引导区域海洋环境合作向维护我海洋发展权益和海洋环境技术储备为主的方向上开展。重点合作内容可以包括但不限于区域海洋管理政策与法规、海洋污染防治的科学与技术应用、海洋环境监测方法、人才储备与能力建设、公众参与机制与方式等。

合作还应侧重对区域海洋环境的比较研究，重点分析区域各国的海洋保护在环境介质影响、所辖区域海洋资源空间分布、生态系统特征、经济及社会等方面的差异性，了解合作的契合点和诉求，开展以海洋环境融资机制、海洋环境管理、海洋可持续发展等为主要内容的海洋环境综合管理合作项目。

2.2.4 统筹国内与区域海洋环境保护的阶段性和需求差异性

中国在保护海洋环境免受陆源污染方面取得了一定的成效，但沿海地区的快速经济发展和人口增长，给海岸带和海洋造成巨大环境压力，部分海域环境污染相当严重，海洋环境恶化的趋势没有得到根本改善。陆源污染物排海仍然是导致近岸海域环境污染和生态损害的主要原因。应统筹国内海洋环境保护阶段性与区域海洋环境合作阶段和需求的差异性。各区域机制成员国鉴于各自利益考量，以及中央政府和地方政府的诉求，在海洋环境保护方面会有较大的决策和行为差异，应通过细化海洋环境政策的检验标准和具体方法，以适当方式评价区域海洋环境战略，使国内海洋环境保护制度充分考虑利益差异和能力差异，采用分级实施的合作模式，在涉及经济、社会等决策层面设置与海洋环境合作相适应的总体目标、政策、管理体系，以协调立法、咨询、投资、管理等方面的工作，在地方层面建立相应的配套支撑体系[3]。

发达国家在海洋环境领域包括各种污染的协调治理、信息共享、科学技术应用与合作、海洋环境监控与评估、海岸带规划、国家行动计划以及相关机构设置及资金安排、与其他国际法及国际协议之间的关系等方面拥有很多理论和实践优势，这些将不可避免地转换为对区域海洋环境合作战略走向和制度化建设的影响。区域海洋环境保护在很大程度上取决于对区域内国家海洋生态系统的整体认识和综合管理水平。应进一步分析国内、国际在海洋环境合作的差异性，充分借鉴发达国家对海洋环境战略管理的经验，结合区域海洋环境中社会和经济等领域因素[4]，以反映生态系统下的海洋环境全要素价值的视角，开展海洋环境保护及国际合作，促进我国海洋环境保护实现可量化管理的跨越式发展模式。

2.3 加大投入力度，夯实海洋环保科研，提高海洋环境保护综合管理能力

2.3.1 跟踪国际海洋环境热点问题，加大相关科研投入力度

加强以生态系统为基础的海洋环境管理和空间规划研究。生态系统视域下的海洋管理机制作用和功能反映了区域和各国在海洋环境保护的客观需求，因此生态系统视域下的海洋环境管理机制具有目标的长远性、全面性、可持续性、系统性、协调性和客观性的特征。

从国外实施的海洋计划中包含的环境保护内容看，海洋环境管理因划分标准和各海洋区域内的特点差异而侧重不同。就目前实践来看，海洋环境管理主要划分为以下几类：以综合性的开发利用保护为主的海洋环境管理方式，如美国的墨西哥湾计划。以海洋资源的规划为主的海洋环境管理，如北美五大湖委员会的水资源管理模式、北大西洋渔业组织海洋渔业资源规划管理模式。以环境保护规划为主的区域海洋管理，如联合国环境规划署指导的南太平洋地区自然资源行动计划。以防灾减灾及预防海上突发环境事件为主的区域海洋管理。

联合国相关研究机构对于海洋空间规划的基本思想是：应用生态系统的方式管理和规范海洋开发行为，保护生态环境，以保障生态系统支持社会经济发展的能力，同时应考虑社会、经济和生态目标，为海域利用制定战略框架。近年来，欧美等海洋发达国家逐步形成了以生态系统为基础的海洋空间规划理念，通过政策和技术的融合，推动以生态系统为基础的海洋环境综合管理。当前，欧美等海洋发达国家的海洋环境保护的实践活动加深了对以海洋生态系统为理念和实施方法的认识和理解，这些将对国际及区域海洋环境政策和技术路线具有重要参考价值。

2.3.2 运用遥感和空间技术，建立精细化协同管理体系

发达国家已经逐步建立起适用于海洋环境管理部门的一整套海洋环境数据与信息产品与服务的模式，依托互联网、云计算、大数据等新技术和理念，利用多源数据的抽取、关联、异构、挖掘和可视化技术，将空间信息进行叠加，与海洋环境管理、综合服务于公众需求紧密融合，以新一代通信技术和地理信息系统为支撑，整合卫星遥感、视频监控、雷达探测、导航定位、移动终端等信息采集手段，实现海洋环境监管“一张图”式的管理控制中心，对基础海洋地理数据、空间信息、标准库、业务关联数据库、元数据进行统一的数据管理、更新维护，自动监测监控及遥感监测等多种海洋环境指标数据的时空、因果联动，以及高频度获取海洋环境管理所需的大区域海量资源信息，实现各海洋环境影响因素的精细化协同管理，并通过完善的空间信息应用共享平台，为政府决策与管理提供全面的技术支持。

2.3.3 建立适应国际合作趋势的决策支持体系

海洋环境管理中宏观决策、微观协调需要进一步加强，应借鉴国外海洋环境管理的经验，完善适合于我国国情的生态文明视角下的区域海洋管理机制，建立适合国际合作需要的专家与决策者之间的科学决策支撑体系，生态文明视域下的区域海洋管理，注重对滨海湿地、珊瑚礁、海草床、河口等典型海洋生态系统的科学研究和技术支撑，建立各专家与决策者之间有效的决策支持体系，适时组建区域海洋环境管理专家委员会，统筹建立各利益相关者参与的辅助决策机制，综合各方利益需求，推动相关海洋环境合作项目的落实。

[1] 于婷，王海波.欧洲海洋数据管理网络及服务[J].海洋开发与管理，2013，30(6)：

[2] 朱凤岚.日本海洋管理与执法体制[EB/OL].中国社会科学院亚洲太平洋研究所.[2014-11-10].http://yataisuo.cass.cn/xueshuwz/showcontent.asp？id=1078.

[3] 王丹，吴立之.中国海洋生态环境问题与可持续发展思路[J].大连海事大学学报：社会科学版，2014，13(2).

[4] 纪灵，王荣纯.海岸带综合管理中的海洋污染监测及其在决策中的应用[J].海洋通报，2001，20(5).

P76；X55

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1005-9857(2015)07-0098-05