国外海洋空间规划编制技术方法对海洋功能区划的启示*

许莉

(国家海洋技术中心 天津 300112)



国外海洋空间规划编制技术方法对海洋功能区划的启示*

许莉

(国家海洋技术中心 天津 300112)

文章介绍国外海洋空间规划的起源、发展、核心思想和编制原则，从规划范围和时间框架的界定、海域生态环境和使用现状调查与表达、区域内用海需求分析和组织利益相关者参与等4个关键环节入手，梳理和总结国外海洋空间规划编制技术方法，并结合我国的海洋功能区划工作进行探讨，为我国提高海洋功能区划编制技术、加强海域使用管理提供借鉴与参考。

海洋空间规划；海洋功能区划；编制技术方法；海域管理

《联合国海洋法公约》出台后，世界各国对海洋权益普遍重视，海洋成为当今人类扩大生存空间和推动经济发展的热点领域。日趋频繁的人类活动，导致海洋环境压力不断加大，未来海洋空间需求不断增加，海洋生态环境恶化和行业间用海矛盾问题已成为各国海洋管理所共同面临的难题。2006年，联合国教科文组织召开第一届海洋空间规划主题研讨会，提出“应用基于生态系统的方法制订海洋空间规划，管理和规范海洋开发行为，保护生态环境，以保障生态系统支持社会经济发展的能力”的观点。各国政府积极采纳会议成果，编制并实施海洋空间规划，将其作为多用途用海管理、协调开发与保护之间矛盾的重要措施[1]。随着发达国家海域管理实践的不断加深，海洋空间规划理论和技术方法日趋成熟，特别是在规划范围和时间框架的界定、海域生态环境和使用现状调查与识别、区域内用海需求分析、组织利益相关者参与等方面形成一些有效的技术方法，对我国的海洋功能区划的编制极具参考价值。

1 国外海洋空间规划的起源与发展

国外海洋空间规划最早起源于国家海洋保护区的建设，出发点是解决人类用海活动和海洋环境保护之间的冲突。在20世纪70年代，澳大利亚通过的《大堡礁海洋公园法》规定了公园规划编制程序，并设立大堡礁海洋公园管理局负责制订规划方案及相关管理模式，1988年编制并实施的大堡礁海洋公园保护规划就是最佳范例。随着沿海港口及相关产业开发强度不断增大，以及海上风力发电等新兴用海的涌现，与渔业、航运业和滨海旅游业等传统产业竞争海洋空间的矛盾日益加剧。沿海各国政府监管机构发现，依靠已有法规或监管措施来协调用海矛盾变得空前困难，不同行业用海的冲突加剧了脆弱的海洋生态系统恶化的趋势。如何兼顾海洋资源开发和海洋生态保护成为一个世界性难题。沿海国家不得不重新考虑现行的按部门分工、按行业法规操作的监管体制，谋划一种统筹兼顾的决策程序，以替代现有的监管措施[2]。因此，澳大利亚、新西兰、比利时、荷兰、德国、加拿大和美国等一些发达国家开展了海洋空间规划的编制和实施工作[3-8]，而且在编制技术方法方面提供了不少创新性思路。

2 国外海洋空间规划编制技术方法

世界上已成功编制并实施海洋空间规划的国家和地区，大多数是为了解决现存和潜在的冲突或问题，这些问题可能涉及经济发展，如批准海上工程或设施的具体位置，也可能涉及环境保护，如哪些地区具有重要的生物生态价值需要加以保护。海洋空间规划可以帮助实现自我调整型的决策部署，从而有效应对海上运输安全、重要渔业资源和自然保护区等方面可能发生的各类冲突[10]。

在海洋空间规划编制过程中，这些国家都经历了“规划范围和时间框架的界定、海域生态环境和使用现状调查与识别、区域内用海需求分析、组织利益相关者参与”等关键环节，并就各环节的技术难题一一提出解决方案。

2.1 海洋空间规划范围和时间框架的界定

在界定海洋空间规划的海域范围时，主要考虑行政管理界限和生态系统边界这两个因素。通常情况下，行政管理界限不会恰好就是单一生态系统边界的范围。一方面，这个范围里面可能包含大量不同规模的生态系统，有些生态系统的边界可能延伸出指定的管理界限；另一方面，海洋空间规划的海域范围可能只涵盖承担海洋生态系统中海洋资源需求供给作用的部分海域，并非整个生态系统。最后，海洋空间规划的范围和时间框架会通过一个政治程序加以指定，明示或暗示指定该区域为一个管理单位，比如完整的经济专属区(德国或荷兰)、特定州省的海域(美国的加利福尼亚或马萨诸塞州)以及生物保护区域(澳大利亚的西南海域生物保护区)，并依据当地法律确定时间框架，一般是10～20年。

2.2 海域生态环境和使用现状调查与识别

在“海域生态环境和使用现状调查与识别”环节中，需要完成生态环境和海洋学现状信息的收集与表达、人类用海活动信息的收集与表达、用海矛盾与兼容性识别这3项工作内容。

2.2.1 生态环境和海洋学现状信息的收集与表达

各个海洋区域的不动产价值差异很大，就像土地的价格差异一样明显。作为海洋空间规划主要任务之一，需要知道哪些区域是重要的保护海域、哪些区域最适合进行开发活动；需要识别和测绘“关键生态功能”，即具备重要生态或生物学意义的区域。

在实现生态环境和海洋学现状信息绘制时，各国主要采用的技术方法为生物区域轮廓法和生物价值评估法。① 生物区域轮廓测绘，可以勾画出该海域的生态环境和海洋学现状的要素和边界。如澳大利亚西南海域的海洋空间规划，运用生物区域轮廓法帮助澳大利亚政府确认是否需要将联邦水域范围内某海域列入全国代表性海洋保护区系统。② 生物价值评估测绘，可以列出管理海域所有区域的内在价值，显示各类生物或生态信息的分布情况。例如，比利时北海海域[11]和美国马萨诸塞州附近海域[7]运用生物价值评估法制作本水域的生物价值地图，并将其作为海洋空间规划和海洋管理计划的编制依据之一。

2.2.2 人类用海活动信息的收集与表达

现状识别的第二步是管理海域范围内重要用海活动(活动的时空分布和活动强度)的识别和测绘。常见用海活动包括商业和休闲渔业、旅游娱乐、海洋运输、海上油气勘探和可再生能源生产，以及海砂开采等。一般，有较多用海活动分布的区域具备较高的经济价值，包括海砂储藏量、石油和天然气储藏量、高持续风电场、渔场，以及海洋运输路线等，这些领域需要重点加以识别和测绘。

2.2.3 用海矛盾与兼容性的识别

在高强度使用海域，会发现用海活动之间的空间重叠现象，以及用海活动和重要的保护区域之间的空间重叠现象。虽然空间重叠处通常造成用海冲突，但也可能呈现了现存或潜在的兼容性。通过调查分析不同的人类活动的开发对象及其对海域的影响，识别出当前区域内用海冲突与兼容性。

举例来说，海上风电场与海上运输之间是不兼容的，风电场与采砂场之间也不存在兼容性，拖网渔业、海砂开采可能会破坏海底管线和电缆，渔船则可能对海上航线造成障碍；而另一方面，海上风电场很可能与某一类贝类养殖场之间存在兼容性。

2.3 区域内用海需求分析

在“区域内用海需求分析”环节中，需依次完成现有活动的用海需求预测、新增用海需求预测、未来海洋空间使用前景制定和选择最适宜空间用海方案这4项工作内容。

2.3.1 现有活动的用海需求预测

通过调查和询问相关部门或领域的代表，寻求他们对自身领域的时空发展趋势的看法。每一部门或领域的代表都需要基于3种情形(最高发展水平，中等发展水平，最低发展水平)分别作答未来10～20年内会是什么发展情景。通过趋势外推法，可以得到：如果不采取新的管理干预措施，任由当前趋势发展下去，相关管理海域未来将会变成什么样。如荷兰在制订其《国家水资源计划》时，就通过该方法顺利制订了可选的海洋空间利用方案。

2.3.2 新增用海需求预测

海洋空间的新需求与科技发展密切相关，科学技术会将以前无法实现的事情变为可能的现实。而且，基于政府政策方针、许可申请和管理区内人类开发利用的期望和行业发展建议，能够估测出空间需求。如德国和荷兰，能够预测满足近海可再生能源发展的所有行业提议的空间需求总量。

2.3.3 未来海洋空间使用前景制定

对于任何一个海洋管理区域来讲，由于具体目标的重要性不同，则未来用海活动的空间和时间分布也就不同。制定未来海洋空间使用前景是海洋空间规划的一个关键步骤，需要在这一步决定相关海域在选定时间框架内的发展方向。比利时政府根据这些具体的类别划分情况，结合有关的决策规则，最终制订了6个海洋空间使用计划，每一个计划的目标组合和重点目标互有差异；每一份方案都针对某类目标的组合情形。例如，“自然海洋”方案针对的是第一类目标——生态和生物多样性，旨在保护和维护相关管理区域的生态功能和生物多样性，最大限度地保护这里的重要生物和生态区域；“财富海洋”方案集中关注第二类目标——经济，旨在确保相关海域海洋资源利用行为的最大经济回报；其他方案集中关注第三类目标——社会与文化。

2.3.4 选择最适宜空间用海方案

选择实施某一海洋空间利用方案的行为，可能需要依赖一系列的选择标准。理想情况下，最佳方案的选择标准为：① 最高的有效性，实现预期结果；② 最高的效率性，以最小成本实现预期成果；③ 最高的公平性，实现成本和成果的公平分配。

2.4 组织利益相关者参与

在海洋空间规划组织阶段和规划阶段，都应当组织尽可能多的利益相关者参与进来，充分收集信息，广泛了解相关海域承载的期望、机会，以及存在的冲突或问题。举例来讲，美国的马萨诸塞州前后组织了18次听证会，广泛征求了各类利益相关者的意见看法(听证会基本上完全开放，所有有兴趣的人员均可参加)，听证会得到的资料，提供了一个广阔基础，有助于准确认定海洋空间规划的目标和宗旨。例如，比利时在制定北海地区总体规划过程中采用了一种新方法，为此启动为期6个月的不间断会议和采访，对象覆盖不同部门和利益群体，收集到丰富的空间数据和信息，充分了解各个部门或领域的期望和机会。德国和荷兰都曾把海洋空间规划草案供公众查阅，并邀请公众对相关的空间管理措施做出评价，这个周期阶段通常需要3～6个月时间。

3 对我国海洋功能区划的启示

我国海洋功能区划制度具有领先于海洋空间规划的优势，例如，法律地位高、推行层级范围广；但在分区方法体系、功能区配套管理措施、公众参与程度等方面仍存在一定的差距[12-13]，这些在实践中可适当借鉴海洋空间规划的先进经验。

3.1 分析评价海域生态环境和使用现状

我国的海洋功能区划在编制过程中，要求对海域生态环境和使用现状进行总结和描述，作为下一步编制区划的重要基础，但目前大多数编制单位采用的是简单的资料引用和文字陈述，缺乏整体反映海域生态环境和使用现状的评价方法与直观简洁的表达方式。在国外海洋空间规划的编制过程中，生态环境和海洋学现状信息的收集与表达、人类用海活动信息的收集与表达、用海矛盾与兼容性识别等环节都形成了较为成熟的技术方法，经过了实践检验。例如，生物区域轮廓测绘、生物价值评估测绘等理论和技术方法，适用于我国海洋功能区划编制过程中的海域生态环境和使用现状的评价阶段。

3.2 科学预测区域内未来用海需求

我国的各级海洋功能区划考虑和体现未来数年内区域内的用海需求，是通过区域内的重要发展规划、涉海行业规划以及重大项目用海潜力来进行估算的。这种方式和方法集中考虑了政府的意愿和需求，也保障了重大项目的用海需求，具有一定的前瞻性和合理性。但这种基于常态化发展趋势的预测方法过于僵化，未必能适应我国未来的“新常态”发展模式，也不利于海域的精细化管理。海洋空间规划在“区域内用海需求分析”这一环节中，采用基于政府政策方针、许可申请和管理区内人类开发利用的期望和行业发展建议，设立不同情景，全面预测的方法，对于我国未来的区划编制工作极具参考价值。

3.3 构建功能分区的方法体系

依照《全国海洋功能区划》释义，我国的海洋功能区划是以自然属性为基础、兼顾海洋社会经济属性，来划分各类海洋功能区；但如何分区尚缺乏系统的方法体系和规范的操作步骤。而国外发达国家的海洋空间规划十分注重建立系统的方法体系，从用海现状分析、海洋生态价值功能过程、适宜性评价、环境影响分析等方面进行分区的论证，形成了较为成熟的分区技术方法体系。如比利时海洋空间规划，在海域分区过程中确立了规范的分区技术方法体系：首先阐明了港口航运、旅游娱乐、渔业养殖、海洋油气、电缆管线、海岸防护、军事区、科学调查等一系列海域利用现状的空间分布位置、类型与特征、对周边用海环境以及社会经济的影响；其次运用地理信息技术叠加图谱的情景分析法，表达人类用海活动的地质、化学、生态等各方面的环境影响，为进一步分区奠定基础[4]。

3.4 拓展公众参与渠道

我国的海洋功能区划在制定过程中更多的是政府的意愿，利益相关主体及公众的参与程度还远远不够。而利益相关者的参与被认为是国外海洋空间规划成功管理的关键因素，提高有关区域管理的公众参与程度，广泛听取专家、社会团体及公众等利益相关者的意见，建立并完善反馈程序，实现多元主体和共同参与模式，是海洋空间规划实施的有效机制。如美国佛罗里达群岛国家海洋保护区的一部分——托尔图加斯生态保护区的规划是重视公众参与的典型案例。在该保护区的选划和扩张中，通过互联网向社会公众发送技术文件、地图以及其他可视化数据，使公众较好地分享和理解划分保护区的相关信息，进而增加了他们对保护区建设最终决策的支持与参与。

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中国海洋发展研究中心青年项目“国外海洋空间规划技术方法研究”(AOCQN201208).

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1005-9857(2015)09-0028-04