“制度+科技”把权力关进“牢笼”——广东省中山市质监局建立科技防腐信息化平台的思考

■文/广东省中山市质量技术监督局课题组

党的十八大提出要把权力关在“制度”的笼子里，当前反腐形势依然严峻，仅仅依靠个人的自律是不够的，还需要法律法规制度体系的进一步完善，形成一种不想贪、不能贪、不敢贪的氛围。在质监工作过程中，我们深刻地认识到，如何以“制度+科技”的方式建设一套新的监管模式要求迫在眉睫。中山市质监系统科技防腐及监管信息化平台的建立，是全国质监系统科技防腐相关工作的积极尝试，可为全系统科技防腐及监管工作提供有益的借鉴，也必将对中山市质监系统科技防腐及监管水平提高产生积极的推动作用。

第十七届中央纪委第五次全会明确指出：“高度重视现代科学技术尤其是信息技术在反腐倡廉建设中的作用，把科技手段融入制度设计之中，不断提高反腐倡廉工作的科技含量”。运用现代科技手段预防腐败已经成为构建惩治和预防腐败体系的重要内容和政府转变监督方式的有效载体，是反腐倡廉建设科学化的必然趋势和政府管理创新的客观需要。就我国质监系统而言，由于需要履行综合管理和行政执法两大职能，做到监督与服务相结合，而基层质监工作面宽人少，特别是监管队伍综合素质弱、差异大，如何应用现代技术手段提高预防腐败能力和水平是一个现实的课题。本文结合广东省中山市质监系统预防腐败、日常监管及信息化建设实际情况，针对工作中存在的突出问题和需求，提出质监系统科技防腐及监管信息化建设的思路和思考。

科技防腐及监管的现状

科学技术对腐败的预防功能是在信息化建设过程中被人们逐渐认识的。20世纪末，美国、加拿大、德国等发达国家加大信息化建设力度，行政权力运行更加透明，社会监督更加便利，科学技术防治腐败的功能逐渐被国际社会所认可。20世纪90年代以来，我国开始了以“四大工程”为主要标志的信息化建设进程，国家各部委、各省份都在加强信息化建设。例如，广东省于2006年开始建设行政审批电子监察系统，目前已建成并运行行政审批、行政执法、政务公开、住房公积金监管等7个电子监察系统，以及信息资源共享、行政效能投诉2个电子系统，财政资金等9个电子监察系统处于研发阶段。随着信息化水平的提高，各级政府及部门开始了利用科学技术提升反腐败能力的探索，科技防腐的提法逐步进入了人们的视野。

关于科技防腐，中国社会科学院中国廉政研究中心副秘书长、法学博士高波在总结浙江经验的基础上率先作了界定：“所谓科技防腐，就是综合运用现代高科技手段和科学管理观念，将以信息技术、通信技术和网络技术为主要内容的科技手段引入反腐倡廉工作中，把电子监察的科技载体延伸到公共权力运作的全过程，以公权自由裁量的科学规范、程序格式量化为基本方向，以公共监督的实时伴随、透明公开为基本功能，以公共服务流程的优化再造、管理升级为基本标志，以达到赢得防治腐败的主动权和抢占反腐败工作制高点的效果”。

质监系统也是在加强信息化建设过程中逐步认识并发挥科学技术对预防腐败工作的作用的。国家质检总局于2004年底就提出了“金质工程”计划，希望通过电子政务系统的建设，促进各级质检部门电子化、信息化，提高质量监督工作效率。但是，经过多年的发展仍然面临诸多问题，如缺乏理论规划和专网、各自为政、信息不共享（信息孤岛）等等。至今信息化手段在我国质检系统科技防腐工作和监管方面的应用还不广泛，还不深入。该项工作仅在厦门检验检疫局和菏泽市质监系统等少数单位有一定的开展和应用。

中山市质监局是中山市依法主管质量、计量、认证认可、标准化、特种设备安全监察等工作的省政府直属机构，履行着综合管理、行政执法、特种设备安全监察等职能，在“规范市场、扶优治劣、引导消费、服务企业”等方面发挥着重要作用。中山市质监局内设质量科、标准化科、锅炉科、特种设备科、法规科、人事科等10个科室和第一分局、第二分局和稽查分局等3个直属行政单位，并下设中山市质量计量监督检测所、中山市质量技术监督标准与编码所2个直属事业机构。为了进一步落实国家质检总局《关于加强廉政风险防控的指导意见》，2012年10月中山市质监局制定了“一岗一预防”的《廉政风险防控工作手册》（以下简称《手册》），完成了本单位及内设机构、工作岗位的职责权力梳理，共梳理出141个岗位494个风险点、50张权力流程图、33个风险防控表格、16个廉政风险防控表格，对梳理出来的职权，开具“清单”，完善了规范化、服务型政府（机关）建设中形成的“权力清单”。但是，如何有效地把廉政风险提示渗入到质监工作的各个环节，通过制度堵塞腐败漏洞，提高制度的可行性和执行力，这就需要我们积极探索科技防腐创新，对腐败问题易发多发的重点领域和关键环节做到系统化、制度化、科学化管理，将廉政风险防控与电子政务系统结合，使制度和科技手段成为防止权力滥用的“防火墙”，成为实施行政监察的“电子眼”，构建惩防体系的“助推器”，加大监督的渗透力和制约的张力，使监督更科学、更严密。廉政风险防控工作正不断得到重视和加强。

监管平台建设的必要性

质监系统承担着产品质量监管的重要职责。经过多年的努力，我国的产品质量监督取得了不小的成绩，产品质量安全得到了进一步的保障。但是一些突出的质量安全事件仍然时有发生，因失职、渎职、受贿等违法案件也时有发生。例如：2008年“三聚氰胺”事件和深圳市场管理局食品监管腐败案等。据国家质检总局国家监督抽查数据显示，2013年上半年的我国产品合格率有所下滑，上半年质检总局共抽查43种3487家企业生产的3639批次产品，批次抽样合格率为88.9%，比2012年同期下降了2.2%。日用消费品类、建筑和装饰装修材料类、工业生产资料类、农业生产资料类等重点产品批次抽样合格率分别为89.4%、85%、86%、92.1%，同比分别下降了1.3%、2.8%、1.3%、2.0%。由此可见，产品质量的监管任务依然重大，运用先进的监管方式，构建质监系统科技防腐及监管的信息化平台已经成为中山乃至全国质监系统的重要职能需要。随着中山质监事业以及中山经济形势的发展，中山质监系统在人员编制不易增加的情况下，质监人员的所承担的工作任务不断加大，常年超负荷工作，工作人员在工作过程中如何有效地防腐以及提升监管能力已经成为质监部门面临的重要课题。为了更好地将廉政风险点与巡查、执法、监察等各项业务紧密结合，做到“源头防治腐败、关键节点控制、综合考核有依据”，中山质监系统科技防腐和监管信息化建设已经迫在眉睫。

监管平台的构想与建设

构建中山质监系统科技防腐及监管平台，需要针对性地收集国内的最新研究成果，进行分类比较和吸收创新。我们通过案例研究、文献研究以及网络资料分析，同时重点参考了厦门、宁波、深圳、北京、成都等电子监察工作先进地区的实践经验，对先进的管理方式和系统运用进行引进和吸纳。

考虑到中山质监系统的业务发展和监管需求，中山质监系统科技防腐及监管信息化平台建设应重点围绕风险防控建设、对执法、巡查和抽样人员的巡查、执法路线的设计和监管以及对执法、巡查人员的一线执法的监察管理和相关的查询统计等展开，重点构建用户管理子系统、风险防控子系统、执法巡查管理子系统、轨迹查询子系统、数据交换子系统、业务监察子系统、执法监察子系统、查询统计子系统、综合评价子系统等9个子系统，为我市质监系统科技防腐及监管信息化平台的建设提供技术支持。系统主流程（见图1）。

项目一期。主要是建设四大子系统：即用户管理子系统、风险防控子系统、巡查管理子系统、轨迹查询子系统（图2）。各子系统的研究内容如下：（1）用户管理子系统研究。主要将质监局各科室及相关工作人员纳入系统；（2）风险防控子系统研究。将《中山市质监局廉政风险防控手册》采用信息化手段，对各科室的业务处理进行风险点提醒并可随时查询，从而实现廉政风险防控的“源头防治、节点控制、过程管理”；（3）执法、巡查管理子系统研究。采用系统监管和智能手机相结合的方式，实现对执法、巡查部门的路线规划、实时监管和对一线执法巡查轨迹的有效监察；（4）轨迹查询子系统研究。通过对执法、巡查工作人员的日常工作路线的轨迹管理、实时查询以及对轨迹记录的查询，实现执法轨迹。

图1 系统主流程

项目二期。主要是建设五个子系统：即数据交换子系统、业务监察子系统、执法监察子系统、查询统计子系统、综合评价子系统（图3）。各子系统的研究内容如下：(1)数据交换子系统。主要实现风险防控及综合监管系统与质监局的部分业务管理系统进行数据交换和对接；(2)业务监察子系统。主要包括巡查期间的问题上报、企业资料、许可产品的生产标准和技术规范等相关的业务查询；(3)执法监察子系统。主要包括执法人员在执法现场可以进行办案程序跟踪、标准查询、执法案件监察以及执法异常报警；(4)查询统计子系统。主要提供风险防控及综合监管系统的各项工作的查询与统计；(5)综合评价子系统。主要将执法、巡查人员的日常工作绩效以及其他科室的绩效考核纳入系统，进行监管。

监管平台建设的成效

科技防腐的实施是把行政权力关进笼子里的有效尝试，也是用制度预防腐败的一个推手。涉及了权力运行、预防腐败、制度建设、科学技术、信息化、法律法规、工作效率、人员管理、职责分工等多重因素，必须用科学态度、科研精神、反腐决心，认真细致地做好每个环节、每个细节，不断试验和不断改进，还要执行有力、监督到位、处罚跟进才可能达成目标。主要优点在于：该项目是以科学精神设置流程节点，以法律法规约束权力运行，以制度确保运行规范，以规范行为实现自我保护，以信息化提高工作效率。在资源短缺、腐败风险高的岗位，执行监督到位将会在提高工作效率和预防腐败两方面达到事半功倍的成效。

通过“制度+科技”方式，中山质监系统科技防腐及监管信息化平台正在努力达到“五个实现”功能和实现“一个总目标”设想。一是实现各部门、各岗位对廉政风险点、风险等级、防控措施、防控目标的实时查询和提醒，把权力监督渗透到权力运行的各个环节；二是实现对执法、巡查人员的路线编制、轨迹记录以及实时查询，从而对质监业务工作开展过程中不作为、乱作为、慢作为等工作情况的及时监控；三是实现对企业资料实时查询和现场录入、问题上报，特别是通过视频监察、数据分析实现对权力运行的实时监督；四是实现相关业务系统信息与监管系统的数据交互，避免大量的重复工作；五是实现办案程序跟踪，最终达到“提升监管水平和科技防腐”的总目标。中山质监系统科技防腐及监管信息化平台依靠计算机程序和现代信息技术作为刚性制度的执行者对行政执法者的执法行为进行判断、评价，用“无情的电脑”制约“有情的人脑”，将能有效地抑制权力，放大公正，使执法行为进一步规范，同时对正常执法人员起到保护作用。

中山质监系统科技防腐及监管信息化平台作用的充分发挥，受一线人员信息化水平、部门领导执行力、制度执行是否到位、监督是否有力、系统运行是否稳定、软件开发是否及时和待续改进等制约，甚至会产生流于形式、事倍功半、浪费资源的后果。科技防腐仅仅是借用技术手段来实现权力制约和监督，这是一种治标之方，而不是治本之策。所以，在加强科技、信息化建设的同时，必须切实强化制度建设，织密制度的笼子，形成一个有型有效、自行运转、疏而不漏的廉政风险预警平台。

权力的监督包括体制内监督和体制外监督，或者是内部自我监督和外部监督。中山质监系统科技防腐及监管信息化平台在本质上仍然属于内部的自我监控系统，系统自我运行绩效如何，并不能仅仅由质监系统自我评价。因此，科技防腐及监管信息化平台要考虑在将来的建设中如何把外部监督力量引入。而对于平台建设本身的绩效，应通过第三方评价组织进行评价，从而促使政府本身不断改进监控措施，提高政府绩效。

图3 项目二期建设内容