关于大中型水库移民后期扶持政策实施监测评估的思考

李红，肖翔

（ 1. 水利部水库移民开发局， 北京 100053； 2. 西北勘测设计研究院移民与社会经济分院，陕西 西安 710065）

1 大中型水库后期扶持政策实施监测评估现状与问题

1.1 现状

2006年，国务院发布了《 关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》（ 国发[2006]17号，简称国务院17号文件）， 对大中型水库移民后期扶持政策进行了调整、完善，要求建立水库移民后期扶持政策实施情况的监测评估机制。 后期扶持目标主要通过筹集后期扶持资金、 项目扶持资金和编制《 大中型水库移民后期扶持规划》、《 大中型水库库区和移民安置区基础设施建设和经济发展规划》并组织实施来实现。国务院17号文件实施以来，中央和省级各项配套文件陆续制定并逐步得到落实，各地的水库移民后期扶持规划、库区和移民安置区基础设施建设和经济发展规划编制并经省级人民政府批准实施，选择现金发放方式的移民直接受益，选择项目扶持方式的移民得到的效益正在逐步显现。

根据部际联席会议制度分工，2008年11月，水利部移民局在安徽省黄山市召集有关专家召开了后期扶持监测评估研讨会，讨论了水利部移民局委托黄委移民局起草的政策层面的“ 后期扶持监测评估指导意见”和技术层面的“ 后期扶持监测评估技术大纲”两个文件，并进行了修改、完善。 为了更好地贯彻国务院17号文件精神，积累经验指导全国水库移民后期扶持工作，水利部移民局于2008—2010年选择重点县，依据上述两个文件进行了监测评估试点工作。 在试点基础上，2011年国家发改委、财政部、水利部联合发布《 关于开展大中型水库移民后期扶持政策实施情况监测评估工作的通知》（ 发改农经[2011]1033号） 对水库移民后期扶持监测评估的主要内容、指标体系、调查表格、工作步骤、监测评估方法等进行了明确，并颁布了后期扶持政策实施情况监测评估报告提纲。 2012年3月前，各省、自治区、直辖市均完成了本区域2006—2010年后期扶持政策实施情况的监测评估工作。

1.2 问题

笔者于2011年底至2012年初参与监测评估工作，分别对甘肃省、广西自治区大中型水库移民后期扶持政策实施情况进行监测评估，通过实际工作发现，现监测评估工作还存在以下几点不足。

1.2.1 报告大纲未充分反映监测评估工作要求

首先，报告大纲定位应偏向中观、微观层面。现报告主要关注直补资金发放情况、项目完成情况等宏观方面，而工作中发现，这两方面工作由于较为敏感，同时国家审计部门每年进行审计，各县均能较好完成。 而工作中出现的问题多为中观、 微观层面， 比如某县由于资金未到位造成直补资金拖欠从而引起移民上访，某村人口核减资金用途不清等问题。

其次，报告大纲未注重整体性原则。 现报告大纲编制思路主要由后期扶持规划、库区和移民安置区基础设施建设和经济发展规划（ 简称项目规划）出发，监测评估规划的落实情况和实施效果。 而对于移民生产生活现状及历史状况、 移民区域现状、当地其他职能部门工作情况等未予以充分关注，这也直接影响了报告的整体性，可能造成监测评估中忽视移民急迫需要解决的问题以及报告结果不符合当地实际。

再次，监测评估方法不成熟。 在监测评估过程中，如何将40个指标落实到工作中，如何科学进行横向、纵向对比，如何完善实施效果评估等内容仍需加强研究。

1.2.2 常态化工作方式需研究

发改农经[2011]1033号主要明确了后期扶持监测评估的主要内容、指标体系、调查表格、工作步骤、监测评估方法等进。 但是，按照文件要求，每年需对上年度后期扶持政策实施情况进行监测评估。随着监测评估工作的常态化，其工作方式需进一步明确，比如上年试点县是否需进行跟踪监测，样本户如何进行滚动更新，如何进行跟踪监测等需要依据统计学进行进一步研究。

2 大中型水库后期扶持政策实施监测评估大纲的完善

2.1 需补充移民生产生活现状、问题及解决情况和移民区人口经济现状

移民生产生活现状、问题及解决情况和移民区人口经济现状是监测评估工作的重要背景。 移民后扶规划及项目规划主要也是基于这两方面内容进行编制，科学的监测评估不能脱离对移民现状及历史状况的了解。 同时，根据发改农经[2011]1033号文，移民“ 五难”问题等移民生产生活问题是监测评估的一个主要任务，而现大纲体系中并未体现该部分内容，这容易造成监测评估工作难以与当地实际结合。

2.2 需补充后期扶持规划和项目规划合理性分析

现行监测评估体系主要由后扶规划和项目规划出发，对规划直补资金发放情况、项目落实情况进行监测，对后扶和项目效果进行评价。 但考虑到规划毕竟是对未来情况的预判，这难免存在一定与实际不符，因此有必要对规划合理性进行分析。 现行较普遍的规划评价方法包括投入——产出法、规划平衡表法、目标达成矩阵法以及指标体系综合评价法[1]。 结合监测评估工作特点，应结合投入——产出法和目标达成矩阵法进行规划合理性分析。 通过这两种规划评价方法，可以有效评价规划资金的合理性和规划目标的合理性，而且方法较简单，易于实现。

2.3 需补充重要单项工程实施效果评价

对于涉及面广、影响大、投资大的重要项目，进行一定的工程实施效果评价是监测评估的重点工作之一。 这既有利于项目的完善，切实产生项目效益，也可为未来项目规划提供重要依据，指导后扶工作的开展。 学者对于工程项目实施效果评价已有许多研究成果，针对不同项目类别（ 如交通、饮水、农田水利、生态环境项目等）[2-3]有许多针对性较强的评价方法。 综合来说，主要的评价方法分为以下几类：比较分析法、效益评价法和指标综合评价法。这些方法各有利弊，在监测评估工作中应根据项目特点选择不同评价方法进行工程实施效果评价。 值得一提的是，随着现今遥感技术的飞速进步，通过多时态遥感图像对比，进行交通通达性评价、农田生产力评价、 生态环境评价以及地质灾害评价等，可以快速、准确的完成工程评价工作，值得推广。

2.4 需补充社会稳定风险评价

根据发改农经[2011]1033号文，社会稳定风险评价是监测评估重点内容之一。 现大纲主要从信访角度， 由是否已发生不稳定问题出发进行一定评价，难以起到预防作用。 后扶作为国家一项重要政策，其涉及面广、影响大、实施期限长，容易形成不稳定因素。 尤其是小水库移民、原住地居民易产生不平衡心理，更易造成社会不稳定。 因此监测评估工作由利益主体出发，通过入户调研方式，分析预测社会风险因素，进行必要的评价和预防，完成社会稳定风险评价工作是必要的。

2.5 其他需深入细化内容

典型村、典型案例说明：对于个别地方的个别问题以及部分典型做法应以举例方式，进行必要说明。

评价指标的落实：对于发改农经[2011]1033号文规定的40项指标如何落实到工作中，如何进行定性或定量分析，如何确定标准仍需研究。 笔者在工作中，通过计算完成率、对比非移民平均水平、对比全省平均水平等方法，将指标进行了落实，但其标准仍难以客观确定，还需进一步完善。

移民生产生活水平横向对比评价：现比较普遍的方法包括，与县平均水平对比、对区域内非移民户进行抽样调查、对移民进行主观感受调查等。 但这些方法都具有一定的局限性，不能客观评估后扶工作对移民生产生活水平提高贡献，需要进一步研究移民生产生活水平横向对比评价方法。

3 常态化工作方式研究

3.1 常态化监测评估原则

除了科学性、发展性、导向性等原则之外，开展常态化的监测评估必须遵循以下几项原则。

3.1.1 突出重点、简捷易操作的原则

监测评估主要内容的构成应当限定在后扶工作的基本内涵，不能过于全面、复杂，否则会给移民部门增加工作负担，影响日常工作，并造成常态化教学评价“ 不常态”的状况，难以长期坚持或者降低监测评估活动开展的频率，所以监测评估内容应突出重点，简捷而且易操作。

3.1.2 分类指导的原则

开展常态化的教学评价活动时，应当充分关注其实际情况和特点，有针对性地确定评价考核的内容、方法和侧重点，如：新水库应当重点考查规范和规章制度的建立健全，而老水库则应当重点考查移民生产生活水平改善情况等；对于人口较多的县应当展开跟踪监测评估，其他县都应兼顾，轮换进行监测评估。 具体工作中，分不同的类别，差别化、有重点的评价。

3.1.3 跟踪与轮换监测评估相结合的原则

对于典型县的选取和样本户的选取，要遵循跟踪监测和轮换监测相结合的方式。 这样才能有效进行纵向和横向对比，并有针对性的全面指导全省移民后期扶持工作。

3.2 常态化监测评估类型

3.2.1 外部评估为主的类型

这种类型是省移民部门委托有经验的单位以国家、省监测评估相关文件为指导，对年度典型县移民后期扶持工作进行监测评估。 监测评估单位在县移民部门提供的资料基础上， 调查实际情况，按照发改农经[2011]1033号文开展入户调研工作，深入细致开展监测评估工作。

3.2.2 内部评估为主的类型

这种类型是县移民部门以国家、省监测评估相关文件为指导，对年度本县移民后期扶持工作进行监测评估。 经过2011—2012年的监测评估，所有县都开展过监测评估工作。 各县对于表格的填写，文件的上报，相关情况的说明等已有一定经验，同时结合监测评估单位进行一定的培训，各县可以完成对本县的一般性监测评估工作。

3.2.3 内外部结合的类型

对于已进行过监测评估工作的典型县，可以开展此方式进行跟踪监测评估。 受委托的监测评估单位主要开展样本户的调研和问题跟踪检查，表格的填写、文件的上报、相关情况的说明由县移民部门完成。

3.3 常态化监测评估样本选取方案

3.3.1 样本户选取

参考滚动样本选取方法[4]，每年替换样本15%。优先替换较早入库的样本，最后（ 应当为开展监测评估工作第6年）保留15%的第一批样本进行永久跟踪观测，这样除永久监测样本外，其他样本监测周期为5年。 样本库中需替换样本按照随机选取的方法，选择较早入库的样本进行替换；新样本选取，首先将总样本户按生活水平好、中、差进行等分，然后在3类中进行等比例随机选取。

3.3.2 典型县选取

根据监测评估工作开展情况， 后扶人口1万人以上的县均为永久跟踪监测对象，主要采用内外部结合的监测评估方式；后扶人口1万人以下的县，通过15年时间的轮换，完成全部涉及移民县的监测评估工作。

4 展望

4.1 结合GIS技术，建立数据库

数据库技术可以有效的提高移民后期扶持资料数据管理效率，尤其随着每年监测评估工作的开展，数据量不断增加，急需建立规范的数据库体系。现今，结合GIS的地理信息库技术，在实现海量数据管理的同时，还可以实现信息空间化展示，数据横向、纵向对比，统计汇总，输出表格，制作专题地图等功能， 可以从技术上保证监测评估工作的连贯性，提高工作效率，是监测评估工作发展的趋势。

4.2 创新调研方式

在调研过程中，调研单位普遍遇到入户调研量大、内业整理量大的问题。 结合移动通信技术、平板电脑技术、软件工程技术，提高外业调查的直观性、科学性、规范性，提高内业处理效率，是监测评估工作技术发展的方向。

4.3 指导移民发展方向

通过监测评估工作，可以明确库区和移民安置区现存问题、找出差距。 在此基础上，将监测评估工作与移民发展专题规划相结合，使监测评估工作有的放矢的指导移民发展方向，有效提高移民生产生活水平，真正实现监测评估工作的目的，使监测评估工作成为移民后扶工作必不可少的工作环节。

[1] 孙施文， 周宇. 城市规划实施评价的理论与方法[J]. 城市规划汇刊， 2003（ 2）： 15-20.SUN Shiwen， ZHOU Yu. Evaluation theory and method of the implementation of urban planning[J]. Urban Planning Forum， 2003（ 2）: 15-20（ in Chinese）.

[2] 宇鹏. 区域国民经济和社会发展规划战略环境评价导则的构建和研究[D]. 武汉： 华中科技大学， 2010.

[3] 赵光荣， 江凌. 防风固沙工程效果评价方法综述[J]. 新疆农业科技， 2012（ 1）： 41-42.ZHAO Guangrong， JIANG Ling. Methods of evaluating the effect of wind and sand project[J]. Xinjiang Agricultural Science and Technology， 2012（ 1）: 41-42（ in Chinese）.

[4] 李丹， 赵媛. 对中国国际入境旅游市场的滚动样本预测——基于季节效应ARIMA模型[J]. 经济问题， 2008（ 6）： 124-126.LI Dan， ZHAO Yuan. Rolling sample forecasting for Chinese international inbound tourism market__based on the ARIMA model with seasonal dummy variables[J]. On Economic Problems， 2008（ 6）: 124-126（ in Chinese）.