服务型政府建设与公共服务有效供给

高海虹，邢维恭

(1.济南大学 政治与公共管理学院，山东 济南 250022；2.山东省委统战部 党派处，山东 济南 250001)



服务型政府建设与公共服务有效供给

高海虹1，邢维恭2

(1.济南大学 政治与公共管理学院，山东 济南 250022；2.山东省委统战部 党派处，山东 济南 250001)

服务型政府建设，是全球化新形势与经济社会迅猛发展对我国政府管理改革提出的新要求。服务型政府建设向公共服务供给提出了社会化、市场化和均等化的新要求，同时也带来了公共服务供给的传统理念向“以民为本”、“有限政府”、“民主公开”、“公平公正”、“高效廉洁”的转变。政府、市场与社会有效互动的公共服务供给体系，要在明确政府定位的根本前提下，构建公共服务供给的运行机制、保障机制、激励机制和创新机制。

服务型政府；公共服务；有效供给

自上世纪70年代末至21世纪初期我国经历了政府机构精简和政府职能转变两大重要改革阶段后，开始逐渐步入以政府治理改革为核心的服务型政府建设新阶段。政府虽然是公共服务的主要提供者，但其公共服务职能却是有限的。特别是伴随着人们物质文化生活水平的快速提升，公共服务需求不断扩大，服务质量要求也不断增高，政府是无法完全满足的。因此，政府如何以民主和法治为基础，通过有效的制度设置，引进社会与市场的力量，代表全体公民利益，实现公平公正、透明高效的公共服务供给，是服务型政府建设进程中的一项重要任务。

一、服务型政府建设向公共服务供给提出三大新要求

(一)服务型政府与公共服务

服务型政府建设，是全球化新形势与经济社会迅猛发展对我国政府管理改革提出的新要求，是我国行政体制改革的重要目标之一。中共十六大报告中明确指出，政府职能包括“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”，这也是政府在服务型政府建设过程中必须承担的四项职能。这四项职能虽有所不同，但是从“服务”的角度来看，经济调节、市场监管、社会管理三项职能都是为更好的提供公共服务，或者说是公共服务的实现途径。由此可见，从政府职能的角度来讲，所谓服务型政府，就是以公民为中心，以社会为根本，拥有科学化的服务管理理念和能力，能够进行社会和市场力量的有效协调，通过建立公共服务有效供给体系，向广大民众提供所需的公共产品和公共服务的政府。

公共服务，指的是政府为满足民众生活及参与政治、经济、社会、文化活动需要，而提供的公共产品与服务。这一界定包含了四种含义：一是公共服务的供给主体是政府；二是公共服务的对象是广大民众；三是公共服务供给的内容是公共服务行为或者产品；四是公共服务的特性是公益性、专业性、广泛性、复杂性等。正是因为公共服务的几大特点，政府虽然负有向广大民众提供公共服务的责任，但却无法直接供给所有的广大民众所需的服务。由此可见，政府的公共服务职能除能够直接供给的部分公共服务与产品之外，还包括：第一，规划功能，即对公共服务供给的项目、主体、质量、时间等的合理布局规划，以确保服务供给的可操作性；第二，投资功能，即在人力、物力、财力等方面对公共服务进行直接或间接的投入；第三，监督功能，即对服务供给数量、质量、时间、价格等的监督和管理；第四，评估功能，即对公共服务供给的行为结果与预期目标的偏离程度进行评估。

(二)服务型政府建设向公共服务供给提出三大新要求

十八界三中全会明确提出，必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。多年来在我国传统政府治理下，政府掌握着绝大多数的公共资源，负责提供几乎所有的公共服务。而随着服务型政府建设的推进，原有的公共服务供给日益暴露出供不应求、供非所求、供给成本高、供给质量差等严重问题，这都向公共服务供给提出了新要求。

1.公共服务供给的社会化

公共服务供给社会化是20世纪70年代末期新公共管理运动中的重要内容之一，是在公共服务领域中政府管理理念和管理方式的重要变革。公共服务供给的社会化，是指政府将原本由自己所承担的那部分公共服务职能，通过购买、合同、委托、代理等形式转移给社会组织等社会力量来承担。

公共服务供给的社会化是我国服务型政府建设和社会结构转型进程中的一项必然结果。一方面，社会结构转型带来了社会利益格局的变化，其主要表现是社会各阶层、各不同群体利益需求的不断分化而导致的需求多元化。利益需求的多元化要求使公共服务必须更加关注民众所需，最大限度的实现社会利益。政府必须改变过去低质单一的“垄断式”公共服务，将部分公共服务职能放手交给与民众更为贴近的各类社会力量。另一方面，服务型政府建设要求政府从“政府本位”向“公民本位”转变，从公共服务的“独裁者”向以民众意愿为基础转变，从公共服务的直接提供者向规划组织者转变。

2.公共服务供给的市场化

在公共服务领域引入市场机制，是许多国家在行政改革进程中采取的有效措施。市场化，是指在公共服务供给过程中，整合政府与市场间的资源配置，将部分公共服务供给任务通过市场化的形式来运作。也就是说，所谓市场化的实质就是把市场和竞争引入公共服务领域，通过市场使资源配置得到优化，通过竞争提升公共服务的供给效率。

公共服务供给的市场化是我国市场经济发展的必然结果。一方面，以往政府提供公共服务的过程中由于政府信息的非透明性、服务的非竞争性等因素，使得公共服务供给效率低下。市场化使政府从过去的公共服务提供者转变为公共服务供给的规划组织者，不仅加速了政府职能的转化，还有助于改善政府与市场间的关系，提升公共服务供给效率。其次，伴随市场经济的迅猛发展，在社会资源配置中市场发挥着越来越重要的作用，市场化不仅能够给公共服务提供者、生产者、受益者提供更多选择机会，还可以通过服务提供者、生产者间的竞争使公共服务成本降低，公共服务效率得到提升。

3.公共服务供给的均等化

公共服务供给的均等化，指的是政府将向社会成员提供的政治、经济、文化、社会等方面公共服务和公共产品的差距控制在一定范围之内，以保障广大民众享有平等的公共服务和产品。在我国现阶段，公共服务均等化主要指的是就业机会、教育机会、社会保障、医疗保障等基本公共服务的均等化。

党的十八大报告中，在“人民生活水平全面提高”的目标中提出了“基本公共服务均等化总体实现”的要求，在“深化行政体制改革”的重要任务中提出了“推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。”可见，公共服务供给的均等化已经成为和谐社会建设和服务型政府建设进程中的重要任务。公共服务均等化并非强调所有民众享有完全相等的基本公共服务，而是在考虑区域、人群等不同情况的差异前提下，保障民众在享有基本公共服务和产品过程中达到“底线均等”。公共服务供给的均等化，既要保障民众享有“底线均等”的基本公共服务，同时要通过拓宽公共服务供给种类，扩大公共服务供给数量等来提升公共服务供给效率，使广大民众享有的公共服务伴随公共需求的增长而逐步提升。

二、服务型政府建设中公共服务供给的理念转变

服务型政府建设要求以公民本位、社会本位为根本，通过协调社会与市场力量，建立公共服务有效供给机制，向广大民众提供公正、透明、高效的公共产品和公共服务。所以，公共服务供给机制的改革应当与服务型政府建设相结合，而这种结合，必然带来了公共服务供给的理念转变。

第一，公共服务供给要坚持“以民为本”的理念。“以民为本”思想是中华传统行政文化的精髓，其主旨是一切以人民利益为根本出发点，以人民满意为最终目标。“以民为本”要求政府必须由过去“高高在上”的官僚机构转变为负有强烈使命感和责任感的管理者和服务者，必须以增进人民福祉为出发点和落脚点*顾戛良：《以民为本 建设公共服务型政府》，《内蒙古社会科学(汉文版)》，2004年05期。。公共服务供给要坚持“以民为本”，首先，要明确政府不再是“为民做主”，而是“为民服务”，因此，公共服务由谁供给，供给什么，供给多少，质量如何等要求都应当“由民做主”。其次，要明确民众是公共服务的供给对象，“人民满意”是公共服务供给的根本目的，“不断满足人民日益增长的公共服务需求”是公共服务供给的持久使命。总之，“以民为本”理念下的公共服务供给应当是“为人民、给人民，让人民满意”。

第二，公共服务供给要坚持“有限政府”的理念。在现代社会，任何一个政府都是有限政府。作为服务型政府，首先，其财力是有限的。由于自身无法创造财富，政府的一切活动都需要依靠税收来维持。如果不断增长的公共服务需求都需要政府承担，自然会加大政府支出，从而增加纳税人负担，加重民众负担。其次，其服务能力也是有限的。虽然政府掌握的公共资源能够提供一些公共服务，但却不可能有无限供给的能力，特别是当社会经济发展越来越快，广大民众服务需求快速增长的时候，政府的公共服务供给能力就显得更加无力。既然政府公共服务供给职能是有限的，就应当改变长期以来由政府直接供给的单一局面。政府应当将其公共服务职能的重心转为统筹规划、制定政策、信息引导、资金扶持、组织协调、监督评估等方面，扶持培育市场与社会力量，发展主体多元的公共服务供给主体。另外，公共服务的职能转变过程中，还需要有相关法律政策对政府职能作出明确限定，并接受全社会的公开监督，避免出现“错位”、“缺位”和“越位”等现象。

第三，公共服务供给要坚持“民主公开”的理念。在服务型政府建设进程中，尽管政府是代表民众利益，但在实际操作中，往往“几乎所有的政府在公共服务供给方面都实行政府主导模式”，也就是所谓的“政府本位”问题*燕继荣：《服务型政府建设:政府再造七项战略》，北京: 中国人民大学出版社，2009年版，第115页。。克服“政府本位”的关键是有效制约政府的公共权力。在现代民主制度下，政府的公共权力是公民的政治授权，而权力的拥有同时意味着责任的承担。在公共服务供给过程中，有效的民主监督能够使政府责任意识不断强化，规范其公共权力，从而有效避免“政府本位”问题。在公共服务供给过程中，民主监督主要体现在公共需求选择和公共服务主体的选择、监督、评估等方面，对这些流程进行民主公开，建立信息公开制度，保障公民的知情权非常必要。政府坚持“民主公开”，是对自身角色的准确定位，也是对民众的负责。民众重视“民主公开”，是对自身权利的争取和保障。通过“民主公开”，还有助于促进民主决策、民主管理和民主监督，推进服务型政府民主法治建设。

第四，公共服务供给要坚持“公平公正”的理念。当前我国正处于经济社会转型的关键阶段，社会公平公正问题日益突出，特别是公共需求与供给间不均等的矛盾愈加突出，导致公共服务供给出现公平竞争机制缺乏、决策机制无法全面反映民众公共需求、责权不明确、市场化过度、监督评估机制不健全等问题*王彩云：《政治学视域中价值理性的回归》,《政治学研究》,2013年06期。。只有为民众提供“底线均等”的基本公共服务和公共产品，才能够维护社会公平正义、促进社会和谐。公共服务的“公平公正”，不仅体现在公共服务供给的结果上，还体现在规划组织以及整体运行过程中。公共服务供给的规划组织公平，就是通过公平的规则，使公共服务的供给项目和供给主体通过公平的竞争机制“脱颖而出”，各供给主体能够公平合理的获取发展机会。公共服务供给的运作过程公平，就是通过制定公平公正的制度规则，规范约束公共服务供给主体在生产和提供公共服务过程中的行为，并使处于相同条件下的每个供给主体使用相同规则。公共服务供给的结果公平，就是既要考虑到绝大多数民众需求，即需求的一般性，也要考虑到个别区域、个别群体等，即需求的特殊性，将普遍性与特殊性相结合，最大限度的保障每个公民合法权益的公平公正*李和中，钱道赓：《公共服务供给视角下的服务型政府建设》，《郑州大学学报》(哲学社会科学版)，2007年07期。。

第五，公共服务供给要坚持“高效廉洁”的理念。建设“高效廉洁”的服务型政府，不仅是我国深化行政管理管理体制改革的要求，也是广大民众的迫切要求。“高效廉洁”要求公共服务供给需要在单位资源消耗最小的前提下追求服务效果的最大化。“高效廉洁”的公共服务供给反映在多个层面：一是在服务项目导向方面。服务型政府建设要求以公民需求为公共服务项目设立的基本导向，所以在提供服务的内容、方式、质量标准等方面要将民众作为第一价值取向，避免“官僚作风”。二是在问责机制方面。服务型政府必须是责任政府，它要求政府对于社会和公民的基本要求及时回应并积极采取行动予以满足。在公共服务供给过程中，公民不仅有享有公共服务的权利，同时也有监督政府行为，要求其承担相应责任的权利。三是在市场和社会导向方面。把市场和社会引入公共服务供给中，既要注意政府与市场、社会之间的公平竞争，做到还权于市场和社会，还利于民，同时，还要注意引入现代经营理念与管理手段，提供公正高效的公共服务*柯健：《服务型政府建设与公共服务职能创新》,《天津行政学院学报》,2011年01期。。

三、构建政府、市场与社会有效互动的公共服务供给体系

服务型政府建设向公共服务供给提出了市场化和社会化的新要求，这都表明公共服务供给将由单一的供给主体转变为包括市场和社会力量等在内的多元化供给主体。多元化的供给主体强调在服务型政府建设进程中政府角色的转变，政府要从“政府本位”转变为“公民本位”，从市场机制中的“主导者”转变为“指导者”，从公共服务供给的“直接提供者”转变为“规划组织者”，从为民做主的“管理者”转变为为民服务的“服务者”。公共服务多元供给主体间的良性互动直接关系着公共服务效率、公平公正程度、公众满意程度等公共利益。因此，应当充分发挥政府、市场和社会在公共服务供给过程中的自身优势与作用，力争形成以政府为主导、以市场为辅助、社会力量广泛参与，多元供给模式并存的公平、民主、高效的公共服务供给体系*姜异康，袁曙宏：《国外公共服务体系建设与我国建设服务型政府》,《中国行政管理》,2011 年02期。。

(一)明确政府职能定位是公共服务有效供给的根本

构建政府、市场与社会有效互动的公共服务供给体系，首先，政府必须明确自身职能定位。明确政府职能定位，就是明确政府是“有限政府”，应当与市场和社会进行合理分工与合作，特别要注意避免出现“越位”、“缺位”和“错位”等问题：一是政府不再承担公共服务的所有职能，应当把不该自身承担或自身承担不了的职能转移出去，清晰界定政府、市场与社会的边界，避免出现“越位”现象；二是政府应当把自身职责范围内的事情做好，履行职责，避免因管理缺失而出现“缺位”现象；三是应当合理界定各级政府以及政府各职能部门的职能权限，避免职能交叉而出现“错位”现象*张文礼,吴光芸：《论服务型政府与公共服务的有效供给》,《兰州大学学报》(社会科学版)，2007年03期。。其次，政府职能的新定位必然需要政府组织结构进行重新调整。我国原有的政府组织结构是在特定的政治、经济、社会、文化等历史条件下形成的，表现出政治职能和行政职能“强”而社会管理和公共服务职能“弱“的问题。服务型政府建设带来的政府职能转变要求政府组织结构必须做出创新性调整。一方面，政府必须精简合并部分管理部门。特别是减少中间层级的政府管理部门，以便缩短政府决策到执行间的距离。另一方面，还应当合并增加部分公共服务相关部门，加强这些部门的人员配置，提升这些部门部门的民主监督、科学决策、依法行政等方面的能力。

(二)构建公平合理、科学有序的运行机制是公共服务有效供给的前提

构建公共服务供给主体多元化发展的运行机制，才能够实现公共服务规范、有序、公平的供给。首先，应当完善公共服务供给的决策机制。公共服务供给必须“由民做主”、“为民服务”、“以民为本”，因此在整个决策过程中要始终坚持以民众需求为导向。通过建立政府、专家、民间决策咨询机制实现公共服务内容“由民做主”；通过打造民意反映渠道、进行民众监督等实现公共服务供给过程“为民服务”；通过完善信息公开系统、建立政府回应机制实现公共服务供给“以民为本”。其次，应当构建责任追究机制。构建合理、合法的责任追究机制能够有效降低运行风险。这就需要在进行决策时就明确公共服务供给参与者的权力与义务，并同时明确出现各种问题的处理措施，使之对自己的行为负责。再者，应当构建公共服务供给公平竞争机制。公共服务供给过程要保证公平高效就必须构建公平、合理的竞争机制。竞争机制的构建必须考虑包括政府、市场、社会自身内部竞争以及相互之间竞争的规则与程序，必须考虑到包括资质、管理、设备、技术、信誉等在内的多方面情况考核，确保机制构建的公平性、合理性、科学性和规范性。

(三)构建科学完善、严密规范的保障机制是公共服务有效供给的保证

科学完善的保障机制是公共服务供给主体多元化发展的必然要求。首先，应当建立健全相关法律法规及政策制度。应当依据服务型政府建设向政府职能转变提出的新要求，在国家相关立法中明确政府公共服务的职能定位。在相关立法及政策规定中应强化人民代表大会在政府公共责任履行和公共权力行使等问题上的监督制约。其次，应当完善财政保障机制。一方面，在公共财政体制改革过程中，不断加大公共服务在财政支出中所占比重，特别是加大基本公共服务项目的财政支出，以实现基本公共服务的均等化。另一方面，政府还应当建立多渠道筹资机制，通过导向性政策引导等多种方式积极吸引社会组织、私人部门等各方社会资本投入公共服务。再者，应当构建公共服务供给监督机制，形成监督合力。政府除了应在自我监督的基础上制定科学完善的服务指标、服务价格、风险管理、质量标准等相关监督评估制度，还应当积极引入专业性监督机构和社会公众等多方面监督以形成严密有序的监督机制。

(四)构建协作支持、科学有效的激励机制是公共服务有效供给的动力

通过特定的方式方法将公共服务供给者对所承担任务的承诺最大化，这是激励的效应。公共服务供给主体多元发展过程中，建立有效的激励机制是其中的一大重要环节。首先，由于我国社会主义市场经济体制还不够成熟，社会组织等社会力量发育也只处于初步程度，因此政府有必要通过制定税收激励、补贴扶持等激励性政策，积极培育促进市场和社会力量的发展。其次，应当加强公众参与力度。合理有序的公众参与不仅能够畅通公众利益表达，而且有助于提高公共服务效率。在服务项目确定、服务标准制定、服务过程监督、服务效果满意度等各环节，应当通过建立信息公开机制和公众利益表达机制等，激励民众利益表达的最大化。虽然公众参与会在一定程度上增加服务项目的资金与时间成本，但是“以民为本”、“民众满意”才是公共服务供给的最终目的。再者，应当通过建立多元供给主体间的沟通平台，激励不同主体间的良好沟通对话。各类公共服务供给主体间的服务动机、管理方式、优势特点等各有不同，通过沟通对话能够增进相互间的理解与信任，加强公共服务供给中的协商、合作能力，提高公共服务的供给效率。

(五)构建优势互补、模式多样的创新机制是公共服务有效供给的发展活力

构建优势互补、模式多样的创新机制，才能使公共服务供给具有不竭活力。首先，应当明确多元主体的各自优势，促使多元主体间形成优势互补。在公共服务供给方面，政府、市场和社会力量各有其优缺点：政府的优点在于其权威性对社会公平公正的保障，缺点在于资源有效配置难以实现；市场的优点在于便于实现资源有效配置，缺点在于社会公平难以保障；社会力量的优点在于其非营利性、民间性、服务性等特点，缺点在于起步较晚，发育不成熟。由此看来，政府与市场间的有机结合可以形成公共服务供给的有效互补，而当“政府失灵”或“市场失灵”时，社会组织又恰好可以形成其良好补充。同时，政府与市场凭借自身优势对社会组织加以扶持，也可以加速社会组织发展，使社会组织在公共服务供给方面发挥更大作用*郑晓燕：《完善公共服务供给主体多元发展的保障机制》，《湖北民族学院学报》(哲学社会科学版)，2013年02期。。其次，市场化和社会化的引入必然打破了公共服务供给的长期垄断局面，同时也要求供给模式不断多样化。从国内外公共服务供给模式的发展来看，主要包括政府服务、政府购买、特许经营、合同外包、凭单制等十几种模式。多样化的供给模式更加有利于针对不同特点的项目进行服务供给，最大程度的满足民众对公共服务的需求。

2013年教育部人文社会科学研究“政府购买服务视角下的社会组织发展研究”项目资助(13YJC810005)；2014年山东省社会科学规划“习近平关于促进社会公平正义 增进人民福祉重要论述研究”项目资助(14CXJJ20)。

高海虹(1974-)，女，济南大学政治与公共管理学院副教授，博士；邢维恭(1974-)，男，山东省委统战部党派处副处长。

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