中国环境问题的历史定位与历史战略——参考伦敦大气污染治理经验

常纪文

（国务院发展研究中心资源与环境政策研究所，北京 100010）

2015年是我国的“深改元年”，同时也开启了我国生态文明体制建设、环境保护工作全面发展的新纪元。如何在新时期迈入环境保护工作的新常态，是一个值得思考的问题。目前，雾霾污染等环境问题引起社会各界广泛关注。2015年，国务院发展研究中心资源与环境政策研究所和环境保护部调研组与英国相关部门和伦敦、牛津等市政府展开广泛交流，考察其大气污染治理经验。基于该次交流体会，笔者认为，要解决中国的环境问题，首先应当定好位，即看待环境问题要有大视野、大胸怀;其次要定好向，即开展环境保护要有大格局、大战略;最后要找准突破口，全面推进，实现中国环境保护大转型，促进经济社会发展进入新常态。

1 环境保护要有大视野、大胸怀

近年来，环境问题愈加严峻，社会各界在对以前的环境保护工作进行反思和对未来的工作进行展望中得出一致结论，认为当前的环境治理应当具备大视野、大胸怀，需要在对环境保护工作历史转折点形成共识之际，解决好环境保护的历史定位问题。为解决好环境保护的历史定位问题，应当把握好以下几点:

1.1 抓住当前环境资源问题的主因

当前，社会中“唯道德论”、“唯执法论”大行其道，大多数人将环境问题的责任归咎于企业和公众环境保护意识不高，或环保部门执法不严。实际上，造成当前环境问题的原因不仅在于环保部门的执法活动和企业、公民的道德素质，也在于资源配置不充分、不科学。因此，当前环境治理工作的开展不应仅局限于“执法”、“道德”等眼前问题，还应当具有大视野，方能看得深、望得远。执法只能遏制环境无序恶化，却不能配置资源，不能解决发展不足的问题，只有通过宏观调控和经济绿色发展，才能从根本上寻求解决环境问题的方法。

1.2 明确解决环境问题的关键举措

加强环境行政执法是解决环境问题的有效手段，但并非唯一手段、根本手段。环境污染、生态破坏、资源滥用等问题是经济、社会发展不足的伴生问题，要想解决这些问题还是应当从发展中寻求方法，发展才是解决环境问题的关键举措。因此，不应过分强调执法作用，而应追本溯源，在发展中特别是通过中高端的工业化发展道路来解决环境问题。例如，现在很多人认为环保部门对排污企业执法不严是造成环境质量恶化的重要原因，其实地方经济增长压力、地方就业压力以及人才、资金、技术等资源不足才是地方纵容污染、走黑色发展道路的主要原因。英国在20世纪50—60年代转型时，通过调整规划、搬迁企业，通过经济政策促使企业绿色转型等措施实现持续发展。值得注意的是，很多英国企业在20世纪50—60年代调整能源结构并不是政府强迫行为，而是因为煤炭能源综合成本提高而发生的改变。同时无论是在治理大气污染的哪个阶段，政府资助均不可忽视。例如当前，政府仍然在资助进行道路和公共交通工具改造。在政府资助下，目前，伦敦混合动力公共汽车达到600辆;通过补贴淘汰老旧出租车，对出租车使用年限实施限制。因此，在治理大气污染时，不可忽视治理大气污染的发展基础。离开国家经济基础谈高标准的大气污染治理是不现实的。

1.3 正确看待环境问题的阶段性

英国大气污染问题在不同阶段呈现不同特点，由20世纪50年代的治理煤烟、家庭取暖等污染，到现在的治理氮氧化物和PM2.5污染。总的来看，现在其环境问题是一个早已超越发展阶段的发达阶段的环境问题。中国当前的环境问题既是一个发展问题，也是一个历史问题，应当用历史的眼光和发展的眼光确立我国环境问题的历史定位。在发展过程中，不可完全依照以往传统发展模式，应通过科技创新、管理创新来实现可持续发展，且正确的发展战略应当立足于我国实际情况，分析我国与发达国家之间的差距，把握现在的历史阶段。习近平总书记提出，我国的人口数量大约在2025至2030年达至顶峰，碳排放也将于2030年达至顶峰。这一观点得到社会各界的认可。我国目前正处于污染物排放的高位叠加时期，其排放拐点可能出现在2020至2030年间，甚至有可能延后至2040年。当然，也可能因为管理创新、科技创新而使得拐点提前到来。距离高位叠加期大约还有10至15年左右的时间，这就意味着我国当前环境治理改革应当循序渐进。有些人给环保部门压力很大，要求把所有的污染企业全部关掉。然而，在迈向经济新常态、经济转型尚未完成的当下，简单关停企业不但无法帮助企业转型升级，还对经济发展有阻碍作用。因此，环境优先不是环境和经济发展完全对立，而应是最大限度统筹环境与发展，因为若是没有经济支持也就无所谓环境保护的可持续性。

1.4 遵循解决环境问题的历史规律

世界上许多国家大都走了一条从先污染后治理再到边污染边治理(被动防守)最后到清洁生产、循环经济(主动进攻)的道路。在这条发展道路上，有的国家因未能及时转向，在先污染后治理阶段便已陷入恶性循环而沉沦;有的国家则成功地转向边污染边治理发展道路，并获得新生，最终走向清洁生产和循环经济之路。纵观我国的发展历程，已经处在由先污染后治理到边污染边治理的转型时期。实现我国向边污染边治理阶段的平稳过渡，同时最终走向清洁生产、循环经济的发展路径，必须要具备科技创新能力、经济原始积累、环境容量承受能力3个条件。我国目前已经比较成功地转向边污染边治理阶段，环境压力可能会进一步增加，仍然在被动防守。当前我国各种污染物排放此消彼长，总体呈现增加趋势;我国已经出台《循环经济促进法》和《清洁生产促进法》，在局部地区已经进入主动进攻阶段，但总体还是向边污染边治理转型。笔者认为，不走西方国家先污染后治理老路的提法是正确的，但是作为一个发展中大国，应正视自身存在的问题，坦承要经过先污染后治理再转向边污染边治理的阶段。

2 环境保护要有大格局、大战略

环境保护既要定好当前环境保护问题的位，还要定好当前和今后环境保护工作的向，即要有大格局、大战略。

2.1 环境保护需建立长期战略

环境保护作为一种约束性因素，若不与激励性因素相挂钩，是无法得以实现的。因此，我们不能就环境保护谈环境保护，而应为环境保护寻求大多数人的支持，从而使得环境保护走得更远、更稳。寻求大多数人支持，应当通过制定合理的长期发展战略予以实现。环境保护的长期发展战略应当包括以下两个内容:其一，环境保护应与国家发展战略相挂钩，即应将环境保护纳入国家发展指标体系之中，特别是纳入全面建成小康社会的指标之中，从而融入人民实际利益中。如通过在人口集聚地区，依据民众需要建立污水处理设施等环保基础设施，为民众提供良好的生活环境，不仅可以提高该地区的环境容量，还可以获得民众对环境保护的支持;其二，大力发展环保及相关绿色产业，即通过发展环保及相关绿色产业，使民间资本持有者看到环保及绿色产业的商机，自发参与到环保事业中，在获得经济利益的同时，实现国家调整产业结构、改变发展路径、推动经济发展的目的。

2.2 环境保护需制定近期策略

在近期策略方面，应当从以下两个方面着手:其一，应当继续加大严格执法力度，通过“严执法”遏制当前环境污染严重恶化的趋势，逼迫企业通过采购相关设备、进行技术改造来守法，从而创造环保产业需求，拉动就业，促进绿色经济和环境保护产业的发展;其二，应当继续培育公民环境法治意识，树立环境法律权威，提升环保部门在公众心中的形象，为环境保护打好坚实的群众基础。

2.3 采取区域一体化和行业整合措施

20世纪50—60年代，伦敦在治理雾霾期间，采取了在更大区域搬迁企业和重组企业的措施。目前，在我国，很多造成严重污染的低端产业仍然存在，且在一些地方因其是重要税收来源而得到地方政府保护。造成此种状况存在的原因则在于区域一体化和行业整合未被全面推广，未能发挥区域一体化和行业整合取长补短的优势来为优质产业发展提供更多空间，使劣质产业无立足之地。如雾霾和水污染等环境问题的表层原因是个体企业超标和超总量排放，实质原因则是区域结构不优化、行业结构未整合。一旦区域一体化得以推广，产业结构得以优化，势必会带来良好的经济效益和环境效益。因而，通过区域一体化和行业整合，提升高端产业和企业市场占有率，减少区域间环境污染的内耗，我国的经济增长完全有可能重回8%时代。

2.4 向科技创新和管理创新要效益

我国以往的经济高速发展是牺牲资源和环境、透支劳动力和外汇汇率的“牺牲经济”模式，而“牺牲经济”则带来“代价社会”的恶果，环境污染、资源浪费、养老等社会问题层出不穷。因此，应该向创新经济和平衡社会转变，通过管理和科技创新解决资源环境问题和“牺牲经济”问题。英国在20世纪50—60年代转型时，也是通过保证经济竞争力而不是牺牲经济为前提的。

2.5 通过社会监督和法律制裁解决问题

通过社会参与和监督解决环境问题，通过法律制裁解决环境问题，并保证GDP持续发展。没有有效的监督体系，环境问题无法得以解决。当前，随着环境问题愈加严峻，社会各界对环境问题尤其是污染问题给予了前所未有的关注，给环保部门也带来了很大的压力。为更好地贯彻落实环境法律法规，及时发现环境违法行为，环保部门行政监管队伍规模也不断扩大。但是，队伍扩大却没有带来预想结果，“干活的人越来越少，而监督的人却越来越多”，环境问题没有得到有效解决。因此，最好的方法应该是在继续加大行政监督、法律制裁力度，同时积极引导社会力量进入环境执法监督领域，形成全方位、多层次的监督体系，最终实现保障GDP可持续增长的目的。

此外，要依法提高经济和社会福利，调整财税政策，解决严格的环境保护要求带来的短时间收入下降、就业不足导致的社会不稳问题。

3 环境保护要突围、突破、突出

解决历史性的环境问题，需用历史性的环境战略;实施历史性的环境战略，应当找准突破口，从环境问题这座“围城”中突围出去，从而寻求突破，进而解决突出问题，最终实现环境改善的目的。

3.1 环境保护要突围环境与发展困局

环境保护的突围首先要实现观念突围，即重视历史紧迫感，认识到环境问题的严峻形势。具体做法应是通过加强环境教育，培育环境法治的社会意识，为环境保护提供良好的社会氛围。在此基础上，采取以下四个“四轮驱动”措施实施策略突围，即改变以往解决环境问题的措施、方法，采取更为有效的策略应对当前的环境形势。

一是倡导绿色发展，即推动经济与环境协调发展，解决发展不足和资源不足问题。当前，无论是国家政策还是社会舆论，都认为应当大力发展绿色经济，让环保产业成为我国经济发展中的重要力量，成为GDP的新的增长点。但是，发展绿色经济，首先要解决的便是资金问题和技术问题。而相较于技术问题，资金问题才是我国环保产业发展真正的“拦路虎”。毋庸置疑，环保产业的发展需要大量资金，而我国的民间资本实力雄厚，一旦民间资本进入环保产业势必会产生1+1＞2的效果。但是，民间资本所需的公平、公正、公开的投资环境尚未形成，且其对投资环保产业能否盈利，是否会遭遇各种潜规则尚抱有疑虑。因此，需要国家出台强有力政策为民间资本提供保障，让民间资本撬动环保行业缺资金、缺技术的格局。

二是采取多规合一，解决协调发展问题，即处理好环境规划与其他规划和相关法律的关系，使环境立法更具针对性。环境规划应当与经济社会发展规划、城乡建设规划、土地利用总体规划等合成一张蓝图，使环境保护成为真正意义上的约束性因素。例如在进行城乡建设时，既要考虑土地、又要考虑环境保护和其他各个方面的要求，避免在工程建设完成后，才发现与当地环境保护和承载力不协调，造成不必要的浪费。此外，为保障环保规划的作用得以真正发挥，应当向欧盟学习，重构环境政策和法规体系，提高环境规划、标准在环境法律体系中的地位。如可以效仿欧盟，通过规划确定目标体系，再依据实现目标需求和当前实际环境状况，制定环境标准和环境法律法规，从而保证规划目标最终得以实现。

三是宽立法严执法，解决普遍违法问题。我国应通过加强严格执法来真正使法律法规得到贯彻落实。当前，很多人将环境问题严重归咎于立法不严和法律规定不详细、不明确，并认为只有制定十分详细的法律才是解决当前环境问题的关键。这种观点过于极端，完善立法是十分必要的，但不应“过度”。例如，当前我国达标排放标准饱受诟病，为什么饱受诟病?真的是因为我国排放标准过低?其实不然，若是各排放主体严格按照国家标准排放污染物，我国环境质量必然会得到很大改善。因此，达标排放仍然是有效手段，应当通过严格执法来逼迫排污主体遵守法律，将法律作为环境道德底线的保护网。

四是社会参与和监督，发挥人民的法治主体作用，使环境保护法律体制和制度得以运转，使环境保护产业得以发展，使绿色和低碳经济得以突破。

3.2 环境保护要采取突破措施

其一，大力推进信息公开。环境信息是社会参与和社会监督的必要条件，也是环保执法的重要依据。对于环境保护而言，信息公开是实现环境保护目标的重中之重。然而，当前我国的环境信息公开遇到了瓶颈，大量虚假、伪造信息充斥于社会之中，使得环保执法、社会参与的实际效果大打折扣。因此，应当建立严格的虚假信息法律责任追究机制，严厉打击伪造环境信息行为，从而保证环境信息的准确、公开、透明、全面。

其二，建立党政同责考核评价体系。现在，污染严重地区的环境保护工作督促形式，主要是由环保部约谈地方政府的主要领导。但在实际工作中，地方党委更加强势，对环保工作影响也更大，因此有必要建立由环保部党组约谈地方党委的形式来督促地方环境保护工作。同时，还应当将地方党委纳入地方环境法治架构中。如果地方党委在环境保护工作中缺席，地方环保工作将很难推进。为此，建议由中共中央、国务院联合制定《环境保护党政同责、一岗双责条例》，在考核、约谈等环节体现党政同责。

其三，强化社会参与和监督，解决行政监管缺位和越位问题。在实际的执法活动尤其是地方环境执法活动之中，环保部门面临人力、物力、财力不足难题，常常发生数十人监管上百家企业的情况，因而无法随时掌握辖区内的污染状况，环境行政监管的偶然性问题不可避免。此外，日常执法活动中还存在环保部门执法人员怠于执法、选择执法、越权执法的问题。因而有必要强化社会力量在环境执法活动中的地位，一方面使其积极参与环保执法活动，弥补环保部门监管的偶然性问题;另一方面，使其全方位监督环保部门怠于执法、选择执法、越权执法的行为，从而解决行政监管的选择性、缺位、越位问题。因此，建议国务院制定《环境保护社会参与和监督条例》，从法律上保障公众参与。

其四，建立协调有效的行政监管体制机制。建议通过大部制改革，建立自然资源部、环境部，加强环保部门的力量，找到监管抓手。

3.3 环境保护要突出重点领域

突出环境保护重点领域，即要以当前水、大气、土壤污染等热点问题为突破点，解决形势最严峻、公众最关心、效果最明显的突出问题，让全社会感受到环境质量的改善，从而提高社会信任度、重塑国家自信心，有利于后期环境保护工作的开展。

4 结语

越是艰难的时候，越是希望到来的时候。尽管当前我国的环境形势仍旧十分严峻，且在拐点到来之前，这一严峻形势还要持续很长时间。但这也意味着我国环境保护工作在开始逐步取得成效，并证明我们当下一步一步的踏实工作最终会取得预期效果。今年是我国的“深改元年”，也是环境保护工作进入新时期的第一年，应当从当前危机中看到环境保护工作的发展机遇，通过采取突破性措施，解决突出性问题，实现环境保护大突破、大转型，进入经济、社会、环境发展新常态。