区域战略环评跟踪评价实施机制研究

陈凤先，耿海清，刘小丽，任景明

(环境保护部环境工程评估中心， 北京 100012)

区域战略环评跟踪评价实施机制研究

陈凤先，耿海清，刘小丽，任景明

(环境保护部环境工程评估中心， 北京 100012)

区域战略环评具有影响范围广、时间跨度大、环境机理复杂等特点，如何保证区域战略环评的实施效果是当前应关注的一个重点问题。从区域战略环评的特点和跟踪评价的含义及作用出发，提出了在区域战略环评中推进跟踪评价的建议，并从责任主体、评价范围及介入时间、实施机制等方面进行了探索，提出应从理论体系和实践探索两方面推进战略环评中跟踪评价的实施。

战略环评；跟踪评价；实施机制

战略环评是从源头控制环境污染和保护生态环境以及合理开发资源的重要手段，是充分发挥环境保护优化经济发展、参与综合决策的重大举措[1]。近年来，我国区域战略环评取得了一系列突破性进展，探索性地完成了我国五大区(环渤海沿海地区、海峡西岸经济区、北部湾经济区、成渝经济区和黄河中上游能源化工区)、西部大开发等区域战略环评，为我国战略环评工作的开展提供了理论借鉴和实践基础。然而，区域战略环评具有评价对象复杂、空间范围广、时间跨度大等特点，为确保其有效实施，推进跟踪评价是当前应关注的重点。

1 区域战略环评的特点

根据区域战略环评在国内的实施现状，结合学术界对其定位[2- 4]，区域战略环评具有以下特点：

1.1 评价对象不具体

与项目环评、规划环评不同，区域战略环评可能没有具体的评价对象。其评价对象既可以是一个具体战略，也可以是区域的一揽子政策、规划，包括跨行政区的政策、规划等，例如：地区综合性发展规划(某省/市/区国民经济和社会发展规划)、专项规划(产业发展规划、生态建设与环境保护规划、土地利用规划、农业发展规划)等。对于评价对象不具体的区域战略环评，其首要工作是系统收集相关规划并梳理、研读，分析其协调性，重点关注与环境相关的内容，确定战略环评的评价内容和评价重点。

1.2 战略执行易变化

战略执行本身具有不确定性，通常有两种情形：一种是战略理念发生变化。其造成的影响是宏观层面的，影响范围大、层面深。战略一般是基于当时的认识水平、社会经济条件、管理要求等因素制定，具有一定的历史局限性。随着社会经济条件和管理要求的变化，以及思想意识、技术水平等的提升，原战略的制定理念有可能发生较大变化，使得战略在执行过程中发生较大变更。另一种是具体执行内容发生变化。相较第一种，其属于微观层面的变化。由于战略和规划的内容通常是战略性、概念性的，对具体的工程内容、实施方式、项目布局等难以做到准确规划，因此即使战略理念不发生变化，也会出现实际环境影响与原预测不符的情况。

1.3 评价体系不完善

战略环评的评价对象层次较高，涉及社会、经济的各个方面，所涉及的部门、团体、利益集团相对复杂。因此，战略环评的实施面临诸多障碍[3- 5]，其理论探索和实践经验都略显贫乏，评价体系不够完善。同时，战略环评的评价对象是由社会、经济、自然3个子系统构成的复合生态系统，其环境影响和演变机理十分复杂，而且战略环评面对的是宏观层面的环境问题，更为关注系统性、累积性的影响，而当前这方面的研究尚不能满足其影响预测的需要[6]。

1.4 评价空间范围广

区域战略环评的评价范围一般跨越多个行政区，往往可达数百平方公里，空间范围十分广阔。广阔的空间范围不仅涵盖了复杂多样的生态系统，而且涉及各行政区域之间的利益协调。从生态系统的角度来看，各类生态系统不仅有其各自的演化规律，而且与其他系统之间存在千丝万缕的联系，某一生态系统结构或功能的改变都可能导致其他生态系统也发生变化，环境演化规律非常复杂。从行政区划来看，跨行政区的评价范围本身就增大了战略执行的难度。由于地方政府都以各自的政治、经济、环境利益最大化为出发点，导致忽略整体利益，以区域协调可持续发展为目标的战略规划很可能出现执行不利的情况。

1.5 评价时间跨度大

区域战略环评的评价时段一般在10年以上。这一方面降低了战略环评的分析基础和所提对策建议的时效性，另一方面也加剧了战略实施的变数。区域战略环评受社会经济环境的影响较大，社会经济环境的变化(如领导层变更)对战略环评的执行也会产生巨大影响。世界银行在塞拉利昂矿业部门改革的战略环评中就遭遇了此类问题。在该项战略环评制定之初，当地政府对战略环评热情很高，而在战略环评完成后的实施阶段，新当选政府更加重视产业发展，进而导致战略环评的成果不能如期实施。根据以往战略环评的实施情况统计，对于时间跨度在10年以上的战略，几乎不存在如期执行的情况。

2 跟踪评价的含义及意义

跟踪评价(Environmental Impact Assessment Follow-up Evaluation)的提出可以追溯到20世纪80年代[7]，起初主要是为了评估环境影响评价报告书(EIAs)的质量，之后的研究主要集中在理论探索上，包括基本概念、作用和意义、方法学等[5]。我国对跟踪评价的认识始于2003年实施的《环境影响评价法》(以下简称《环评法》)，其对跟踪评价的定义为对规划实施所产生的环境影响进行监测、分析、评价，用以验证规划环境影响评价的准确性和判定减缓措施的有效性，并提出改进措施的过程。之后，我国学者在跟踪评价的实施范围、实施机制等方面进行了研究，并进行了一定的实践探索[7- 12]。

虽然跟踪评价对促进规划环评实施的有效性已得到充分认可，但在战略环评领域却鲜见跟踪评价(SEA follow-up)的提法，即使国外开展的相关研究也较少[5]。究其原因，一是战略环评的实施机制、评价技术方法等尚待完善，其实施的有效性问题尚未得到足够重视；二是规划层面的跟踪评价提出10年来，跟踪评价的案例仍相当有限，也阻碍了跟踪评价的进一步发展。

然而，从区域战略环评的特点及跟踪评价的目的和意义考虑，在区域战略环评中开展跟踪评价意义十分重大[13]。国际影响评价协会(International Association of Impact Assessment，IAIA)2000年年会认为，跟踪评价所能起到的作用包括[5]：(1)检验实际工作是否按照EIAs的要求来实施；(2)提升对环境系统及环境问题产生机理的科学认知；(3)改进环评技术和方法；(4)提高公众对决策实施过程中产生的环境影响的认知与关注；(5)确保决策及其实施过程的动态性和灵活性。

根据IAIA对跟踪评价作用的研究，在战略环评中开展跟踪评价的重要性除普遍认可的检验实际工作是否按照EIAs的要求来实施外，更重要的意义在于后面四点。当前，我国区域战略环评开展较少，评价理论和评价方法尚不成熟，通过跟踪评价，提升对环境问题机理的探讨和认知，推进战略环评技术方法的改进，提升其有效性，对促进战略环评理论和方法体系的完善，意义非常重大。最后两点意义则更加具有战略性，通过跟踪评价促进公众对决策的理解和支持，对于推进我国环境保护社会治理十分重要。

3 区域战略环评的跟踪评价机制

区域战略环评在我国的研究还较少，为推动其发展，本文从责任主体、评价范围、介入时间和评价内容4个方面进行探讨。

3.1 责任主体

根据《环评法》，规划环评跟踪评价的责任单位为规划环评的责任主体，即规划编制单位。对于区域战略环评而言，由于其评价对象不是特定的项目或规划，而是由各相关部门(多为政府部门)发布的一揽子规划、计划、政策等，因此难以找到具体的责任主体。根据当前我国区域战略环评开展的实际情况，环保行政主管部门应为战略环评跟踪评价的责任主体，其实施主要依靠财政资金。

3.2 评价范围

对于哪些战略环评需要进行跟踪评价，可以参考《环评法》的相关规定。《环评法》明确规定，“对环境有重大影响的规划实施后，编制机关应当及时组织环境影响的跟踪评价”，而对于如何界定重大影响并没有明确规定。根据多年环评经验及相关文献查阅结果，当前各方比较认可的重大影响包括以下几种[9]：

(1)可能导致区域环境质量显著下降或造成环境功能区使用功能重大损失的；

(2)规划实施所诱导的间接环境影响和累积环境影响显著的；

(3)与规划范围内或相邻区域内的其他规划在自然资源开发利用或环境保护方面存在显著冲突的；

(4)规划实施的影响区域跨越了省/自治区/直辖市行政区域、流域或海域，或者跨越国界的；

(5)规划实施的影响区域内存在环境敏感区的(环境敏感区的定义参照《建设项目环境影响评价分类管理名录》(2008)中的相关规定)。

纵观当前我国实施的区域战略环评，基本都跨越了行政区域并包含了社会关注区、特殊保护地或生态敏感与脆弱区，按照该判据，基本所有开展过的区域战略环评均需进行跟踪评价。

3.3 介入时间

不同层次、不同范围的区域战略环评进行跟踪评价的区别不在于是否应该进行跟踪评价，而是在于跟踪评价实施的次数。对于具有明显时间节点的区域战略环评，可以在规划实施到近期和远期阶段时，分别进行跟踪评价；对于有环境影响重大的大型工程实施的战略环评，可结合工程项目环评实施阶段跟踪评价；对于上述两类特征均不具备的战略环评，可根据评价时段，在规划实施中期或规划实施后5～10年进行跟踪评价。

3.4 评价内容

(1)检验战略环评有效性

区域战略环评有效性检验主要为回顾性评价，包括战略实施、环境影响预测和环保措施落实情况的相符性验证3个方面。

战略实施的相符性验证：主要包括战略内容是否按计划实施、实施方法是否与计划一致、实施地点和规模有无变化、实施战略以来区域环境质量或产业发展情况有无明显变化，如果存在与原计划不一致的情况，则应进一步说明对环境的影响范围、影响方式、影响程度发生了怎样的变化。

环境影响预测的相符性验证：通过对战略实施以来区域、流域环境质量的监测，分析区域、流域环境质量变化趋势与战略环评预测是否一致。为节约经费和保证跟踪评价的力度，监测数据可采取环保机构或其他有资质单位出具的例行监测数据、环评报告书及其他资料中的监测数据等。如出现不一致的情况，则要深入分析不一致的原因，例如，是否是由战略实施的不一致所引起的，是否与环境质量变化的长期趋势有关，是否与战略环评中环境影响预测的方法或参数选取有关，是否出现了叠加效应、累积影响等。

所提对策建议的有效性验证：验证对象不同，评价方法也存在差异。对策建议的评价应主要考虑其转化为评价区后续相关政策、规划文件的程度。如评价区域的后续政策、规划中有没有体现战略环评的对策建议。显然，在这一层面仍有很多问题需要深入研究。

(2)提出调整对策建议

在环评有效性验证的基础上，确定是否需要对原对策建议进行调整。一般来说，由于战略环评的不确定性，原对策建议大多相符性不高。对于出现的差异，必须深入分析引起差异的原因，并纠正或提出新的对策建议。调整的对策建议应以环境质量不再恶化为基线，以可持续发展、全面推进生态文明建设为原则，以保护生态环境、构建社会-经济-环境和谐发展的良性生态系统为目标。

(3)验证技术方法正确性

区域战略环评的评价对象是社会-经济-生态环境的复合系统，其环境影响和演变机理都极为复杂，因此，可通过跟踪评价追踪长期的、潜在的、累积性的影响，并以追踪结果验证原预测和评估方法的正确性和有效性。

从具体实施层面来看，可通过收集区域例行监测数据(对某些不包含在例行监测点，但对生态系统有较大影响的点位，提出后续跟踪监测要求)，分析战略环评实施阶段区域环境质量的演变趋势，判断原战略环评对区域环境质量评价的准确性，进而分析其技术方法的正确性和有效性。如现实环境质量演变趋势与原战略环评预判趋势相差较大，则可通过数据(不仅是环境质量监测数据，还包括区域产业发展数据、社会经济数据等)分析，查找评价技术方法存在的不足，并修正和完善预测机理和模型。

(4)组织开展公众参与

区域战略环评涉及面广，牵涉公众利益大，公众关注度高，因此，战略环评中的公众参与工作非常重要。战略实施到一定阶段后，公众对战略的内容、实施方式都有了切身体验，因此，跟踪评价阶段的公众参与效果更好。

跟踪评价的公众参与方式与一般的公众参与基本相同。对于相关单位或机构，可组织其代表召开座谈会；对于广大普通民众，可选取一定代表进行问卷调查。问卷内容既应体现出公众对战略实施过程中出现的问题的反映，也应体现出公众对战略实施的建议。对于不同区域或受不同工程项目影响的公众，调查问卷的设计还应体现区域差异。

4 结论与展望

鉴于区域战略环评本身的特点，在区域战略环评中实施跟踪评价十分必要。结合我国区域战略环评的实际情况，提出以下建议：

(1)建立区域战略环评跟踪评价理论体系

区域战略环评跟踪评价应从实际国情出发，现阶段主要是进行理论研究，包括跟踪评价的理论基础、技术路线、评价方法、实施机制等，尤其是对于区域战略环评与规划环评区别较大的方面，如对策建议评价、公众参与等，建立起符合我国国情的区域战略环评跟踪评价理论体系。

(2)开展区域战略环评跟踪评价试点工作

当前，我国已经探索性地完成了五大区、西部大开发等几项影响力较大的区域战略环评，可选取其中有代表性的进行区域战略环评跟踪评价试点，以实践反推理论进步。同时，建议适时建立战略环评跟踪评价技术导则，以便区域战略环评跟踪评价在全国统一推广实施。

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[4] 黄丽华, 王亚男, 王天培. 从五大区域战略环评看我国未来战略环评的发展[J]. 环境保护, 2011(6): 50- 52.

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Study of Implementation Mechanism of Regional Strategic Environmental Assessment Follow-up

CHEN Feng-xian, GENG Hai-qing, LIU Xiao-li, REN Jing-ming

(Appraisal Center for Environment & Engineering, Ministry of Environmental Protection, Beijing 100012, China)

As strategic environmental assessment (SEA) features wide influence, longtime span, and complex environmental mechanism, how to ensure the effectiveness of SEA becomes noteworthy. After analyzing the characteristics of SEA, the definition and functions of environmental impact assessment (EIA) follow-up, the paper raises some suggestions on carrying out SEA follow-up in China in terms of the implementing agency, assessment scope, intervening time and implementation mechanism. The paper also suggests that SEA follow-up should be promoted from both theoretical and practical aspects.

strategic environmental assessment; environmental impact assessment follow-up; implementation mechanism

2014-07-03

区域和行业重大发展战略环境评价项目(2110203)

陈凤先(1982—)，女，河北人，工程师，硕士，研究方向为环境规划、评价与管理，E-mail：chenfx0707@126.com

10.14068/j.ceia.2015.03.013

X820.3

A

2095-6444(2015)03-0049-04