全面深入推进环评整改行动

孙钰

(《环境影响评价》杂志社，北京 100012)

全面深入推进环评整改行动

孙钰

(《环境影响评价》杂志社，北京 100012)

2014年底中央第三巡视组对环保部进行专项巡视，针对反馈意见，环保部全面推进环评系统整改，推进建设项目环评、廉政建设等整改措施，严厉打击环境违法行为。同时，从体制机制上防止环评领域利益冲突，加快推进审批制度改革。在取得初步成效基础上，下一步将加严立法执法监管，继续深入推进各项整改措施落到实处。

环评整改；审批制度改革；立法执法监管

2014年11月26日至12月26日，中央第三巡视组对环保部进行专项巡视。2015年2月9日，中央巡视组向环保部党组反馈巡视意见，指出在环评方面存在的问题。按照巡视要求，环保系统开展了全面深入的整改行动。

1 全面推进环评系统整改

环保部高度重视专项巡视反馈意见，组织相关部门对任务重、难度大的整改专题研究整改措施，力求从根本上解决问题。

围绕中央巡视反馈意见提出的主要问题和意见建议，制定印发巡视整改落实事项责任清单，提出建设项目环评、廉政建设等整改措施，明确责任人、责任单位和完成时限。机关各部门按照责任清单要求分工负责、狠抓落实，协调调度整改行动。

环保部坚持问题导向、标本兼治，坚持全面整改与专项整改统筹结合，巡视整改与切实转变作风相结合、与建立完善长效机制相结合；强化动态管理，盯紧措施抓落实。为落实环评整改问题，环保部召开全国环境影响评价座谈会暨党风廉政建设会议，推进各级环保部门落实巡视整改行动，目前已取得初步成果。

针对环评机构资质审批存在“花钱办证”现象和后续监管不到位问题，修订《建设项目环境影响评价资质管理办法》，严格环评资质标准，强化各级环保部门对环评机构的监管责任；制定发布《环境影响评价机构资质管理廉政规定》，全面加强环评机构资质管理廉政建设；加大环评资质管理信息公开力度，在环保部网站将环评资质信息全部公开，建立环评机构人员诚信记录制度，动员社会监督力量，推动解决资质审批核心环节存在“暗箱操作”空间问题；查处一批违规机构和人员，集中对存在问题的63家建设项目环评机构和22名环评工程师，作出取消资质、缩减评价范围、限期整改的处理，并向社会公布，对违规行为形成强烈震慑。

通过近一阶段整改，环保部以改善环境质量为核心，增强凝聚力和战斗力，环保队伍人员自觉迎难而上，真抓实干，以巡视整改为契机，树新风、树形象，打造铁腕治污、勇于担当、公正透明、作风过硬的环保队伍，环评机构脱钩、未批先建、擅自变更等长期以来未能解决的问题，正在从根本上得到解决。

各地环保部门结合自身实际确定整改重点，制定整改方案，推动整改落实。四川省环保部门在专项检查基础上，全面开展建设项目环评领域违法行为清理检查；云南省环保厅对重点地区、行业和企业开展环评专项检查；广东省环保厅探索对环境影响登记表试行备案制，大幅减少县区审批数量；浙江省环保厅试点实行竣工环保验收与排污许可融合管理模式，强化事中事后监管；辽宁、贵州、江西等环保部门开展环评机构年度考核，加强环评市场监管，形成上下联动、合力整改局面。

2 严厉打击环评违法行为

针对中央巡视组反馈指出的问题，环保部乘势而为，坚持“零容忍”态度，以实施新《环境保护法》为契机，坚决惩处环评违法违规行为，推动铁腕执法。

巡视反馈意见指出，环评违法违规现象大量存在且得不到有效查处，原因是监管不力，监督执法在一定程度上存在过松过软的问题。为切实扎紧制度的“笼子”，各级环保部门组织开展全面清理，完善环评领域廉洁自律制度。目前，正在组织对环评权力运行监控机制进行全面修订，将在全国范围内推广。

在严厉打击环境违法行为方面，针对未批先建、擅自变更等环评违法违规现象，着力塑“铁齿钢牙”、练“握指成拳”，以硬措施、硬任务应对硬挑战。环保部督促地方各级环保部门切实加大对环境违法建设项目的查处力度，重点查处未批先建、擅自变更、久试不验、未验先投等突出问题。截至2月15日，在全国范围内共立案查处违法建设项目2 124个。

组织对审批权在环保部的建设项目环境违法行为进行现场调查摸底，督促各地环保部门依法处理未批先建等环评违法问题。环保部还研究制定《建设项目环境保护事中事后监督管理办法(试行)》，强化项目全过程监管，完善事中事后监管机制，强化建设单位主体责任。明确项目属地环保部门日常监管职责。将重心放在基层，市、县级环保部门在本地区内建设项目取得环评审批文件后，及时跟踪项目实施情况。

加大执法力度，针对湖南衡阳美仑公司铅锌冶炼项目环评越权审批等项目问题，联合湖南环保厅等进行调查处理，现已关停企业，相关责任人受到处理。在严肃查处违纪违规行为方面，根据中央巡视组移交的问题线索，认真组织核查。强化追究问责，并通报曝光，在环保系统和社会上引起强烈反响。

3 从源头防止环评领域利益冲突

与此同时，环保部采取釜底抽薪之策，从体制机制上化解环评审批利益冲突，以推动环评技术服务市场健康发展。

为解决环保系统环评机构“红顶中介”问题，环保部公布了《全国环保系统环评机构脱钩工作方案》，要求全国环保系统所属环评机构2016年底前与环保部门完全脱钩，其中环保部部属单位全资或参股的8家环评机构2015年底前率先全部脱钩。截至3月底，2家环保部部属单位所属环评机构已完成脱钩。环保部副部长吴晓青在全国环境影响评价座谈会暨党风廉政建设工作会上强调，各级环保部门要加强组织领导，倒排时间进度，确保完成任务。

作为环保领域的第一层屏障，环评仅“十二五”时期以来即对不符合条件的163个国家审批项目和2 000多个省级审批项目的环评文件不予审批，控制“两高一资”、低水平重复建设、产能过剩和涉及环境敏感区的建设项目，一定程度上倒逼了企业环保意识提升。吴晓青表示，推进环评机构脱钩并不意味着否定其在历史上的作用，这些单位过去一直是环评队伍的重要力量，对于环评制度建立完善曾做出积极贡献，但随着市场经济体制建立完善，以脱钩破除行政背景成为独立市场主体势在必行，这也是推动环科院所加快转型的现实需要。

环评市场化是大势所趋，最高人民法院中国应用法学研究所所长孙佑海表示，与环保部门脱钩规避了红顶中介嫌疑。作为负责环保工作的主管部门，环保部门为取得执法公信力、防止环评中出现腐败问题，需要率先垂范。与此同时，一些业内人士也分析指出，“红顶中介”现象并非环保部门独有，其他行业和系统存在的类似问题也应逐步解决。

在解决违规插手环评审批问题方面，针对有的领导干部及其亲属违规插手环评审批或开办公司承揽环评项目牟利问题，全面开展专项清理，对2012年以来117批次环评资质审批、648项建设项目环评、729个竣工环保验收相关情况逐一进行清查。

4 加快推进审批制度改革

为严格监督管理，环保部坚持以权力“瘦身”为廉政“强身”，扎紧织密管权限权的“围栏”，压缩环评审批权空间，下放审批权，强化事中和事后监管，抓紧建立健全完善相关制度机制，加速环评体制度改革进程。

在建设项目环评方面，针对把关不严、批而不管等问题，调整《建设项目环境影响评价文件内部审查分类目录》，发布《环境保护部审批环境影响评价文件的建设项目目录(2015年)》，下放审批权限力度空前，火电站、热电站、炼铁炼钢、有色冶炼、国家高速公路、大型主题公园等项目均下放到省级环保部门审批；修订《建设项目环境影响评价分类管理名录》，新名录中降低环评等级45个。

根据修订的《建设项目环境影响评价资质管理办法》，环评资质标准将更趋严格。按照新的申请条件严格资质审查，将进一步杜绝质量低下的“差”机构和聘用“挂靠”人员的“假”机构鱼目混珠、浑水摸鱼。

环评市场化是主流趋势，在环评改革过程中配套制度建设需要抓紧跟上，以避免将来环评市场出现恶意竞争现象。针对加强环评机构监管问题，内蒙古自治区环境科学研究院院长白志峰建议，定期检查核查环评机构，对机构场所、从业人员和机构业绩等进行年度考核，逐渐使环评队伍优胜劣汰，大浪淘沙。

孙佑海分析说，实行环评审批制度改革的原则和前提是环评及其评估、审批各环节都要执行到位，同时要把对环境有重大影响的项目与一般项目分开，实行有区别的管理制度。

环保部原核安全总工程师杨朝飞建议，为实现“简政放权”目标，可以将强化排污许可证审批制度作为监管污染物排放手段，以减轻环保部门的审批压力。环评改革应首先区分咨询服务与行政审批的作用，可以通过咨询服务解决的问题不必再设行政审批，并协调好环评制度与其他环保制度改革的关系。

国家发改委环资司循环经济处处长陆冬森认为，对于环评质量评估和制约应有相关机制。对于环评提出措施的经济可行性、科学性应有所要求，在环境效果和经济性上要有所平衡，以更好地为规划和项目决策服务。

目前部分环评技术导则规范重点不突出，致使环评报告书“厚而全”，环评管理也存在一定的“越位、错位”现象。一些业内人士反映，环评报告书需要“瘦身”，内容不应包罗万象。白志峰建议，在修订相关环评导则时，涉及其它行业部门的内容，如水资源、国土资源、气象资料等，可不作为审批环评前置条件。

全国环境影响评价座谈会暨党风廉政建设工作会提出，要继续深化环评审批制度改革，优化环评文件编制内容，围绕环境质量把关注重点聚焦在建设项目环境影响和环保措施上，对于由其他主管部门管理或通过市场调节能够解决的事项应从环评中剥离出去。

5 加严未来立法执法监管

目前，在相关环评法律法规和规章制度上还存在漏洞和空白。例如，按照《环评法》，对于“未批先建”项目，先责令补办手续，逾期不补办的，目前最高可处罚款20万元，对于投资巨大的项目缺乏威慑力，客观上造成违法企业“先上车后补票”现象。

在美国、德国等发达国家，如果企业不做环评或不按专家评审意见执行进而造成环境污染和破坏，会面临巨额民事诉讼，所以企业不仅主动做环评，而且会选择高质量环评机构。这些国家的另一个监督渠道是金融机构，企业如不做环评或不执行环评措施，银行不会为其提供贷款，保险公司不会为其承保，银行和保险公司不仅雇用环评机构对投资和投保项目进行环评，还雇用环境专家监督企业，以防止企业污染行为给其资金带来风险和损失。环境立法业内人士建议，借鉴这些制度经验，中国的环评事业应变授权性规定为责任性规制，从改善环境质量及调控政府、企业行为出发，使环境风险切实转化为投资经营风险以及政府审批责任，从而提高各级政府和企业对高质量环评服务需求。

中国人民大学法学院副教授竺效建议，在加快全面修订《环评法》过程中，要将新《环保法》原则规定的环评区域限批等内容纳入其中，并协调相关条款与《行政许可法》等法律的关系。白志峰建议，加强顶层设计，建立完善制度，加严法律法规，对于违法违规机构和人员要严格执法。

环保部表示，下一步将大力推进修订《环境影响评价法》、《建设项目环境保护管理条例》，加大对环评违法行为处罚力度，持续深化审批制度改革。与此同时，将持续织密权力监控网络，制定环评审查细则，明确审查环节、内容、标准及不当行为需承担的后果。深入推进权力运行监控机制建设，切实抓好各项防控措施落实，强化全过程监管机制。

全国环境影响评价座谈会暨党风廉政建设工作会提出，为强化预防，环评必须着重守住“三条底线”：在区域上，要守住红线，明确不同地域生态环境功能和准入要求，决不允许突破生态红线；在行业上，要守住总量，落实行业污染物排放总量控制，确保不突破环境容量；在准入上，要守住门槛，不管是东部还是中西部，都要严格遵守环境准入条件和标准。

各级环保部门要不断提高环评队伍能力和水平，环保部和省级环保部门要继续强化对基层指导和监督检查。在环评审批过程中对“两高一资”、低水平重复建设和产能过剩项目必须严格遏制。与此同时，需要加大信息公开力度，把环评项目从审批到验收全部向社会公开，把各级政府和企业同时置于公众监督下，做到“阳光环评”，接受公众监督。

经过近一阶段的整改行动，初步成效已经显现，但依然任重而道远。一些整改任务正进入攻坚期，必须以驰而不息的精神，抓铁有痕、踏石留印，持续深入推进各项整改措施落到实处。

10.14068/j.ceia.2015.03.009

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