我国政府会计的根本性变革

2014年12月31日，国务院批转的财政部《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》（以下简称《方案》）正式公布，对全面推进权责发生制的政府综合财务报告制度改革作出部署，标志着我国政府会计重大改革正式启动。这是我国政府会计从目前收付实现制向权责发生制的转变，不仅是政府会计的根本性的变革，更是夯实国家治理体系和治理能力现代化的重要基础。本刊编辑部对《方案》解读进行系统综述，以期为读者全面准确理解《方案》提供指导与参考。

一、《方案》出台背景

《方案》指出，我国目前政府财政报告实行以收付实现制政府会计核算为基础的决算报告制度，主要反映政府年度预算执行情况，对准确反映预算收支情况、加强预算管理和监督发挥了重要作用。但随着经济社会发展，仅实行决算报告制度，无法科学、全面、准确反映政府资产负债和成本费用，不利于强化政府资产管理、降低行政成本、提升运行效率、有效防范财政风险，难以满足建立现代财政制度、促进财政长期可持续发展和推进国家治理现代化的要求。因此，必须推进政府会计改革，建立全面反映政府资产负债、收入费用、运行成本、现金流量等财务信息的权责发生制政府综合财务报告制度。

作为我国会计制度主管部门更是感到政府会计改革的迫切性。财政部会计司司长杨敏在第五届“政府会计改革理论与实务研讨会”上指出，目前我国实行的是以收付实现制为基础的政府会计，尚未建立以权责发生制为基础的政府会计体系。现行政府会计制度存在以下局限：一是会计目标方面，偏重于满足财政预算管理的需要，行政事业单位会计仅在一定程度上兼顾了单位财务管理的需要；二是核算内容方面，侧重于预算收入、支出和结余情况。资产负债状况有一定程度的反映，但核算范围较窄，特别是在财政总预算会计中，资产负债核算范围仅限于存款和往来款项；三是核算基础方面，主要以收付实现制为基础，即各项收入、支出的确认不是以应收应付，而是以实际收到、付出款项为标准；四是财务报告方面，主要提供的是反映财政总预算资金、单个行政事业单位、单项基金等的预算收支执行结果的信息。

杨敏司长进一步指出，我国现行政府会计制度是适应财政预算管理的要求建立和逐步发展起来的，为财政资金的运行管理和宏观经济决策发挥了基础性作用。随着我国政府职能转变和公共财政体制的建立和完善，现行政府会计制度的缺陷逐渐显现，难以适应新形势的需要，主要表现为：一是不能如实反映政府“家底”，不利于加强资产负债管理，防范和降低财政风险。二是不能客观反映政府公共管理成本，不利于科学地评价政府的运营绩效和对受托责任的履行情况；三是不能准确反映预算收支执行结果，不利于形成全面完整、一致可比的财政预算执行信息。四是现行政府会计制度构成复杂，涉及制度、办法、规定种类繁多、条块分割、口径各异，相互之间核算标准不统一，缺乏规范统一的政府会计标准体系，不能准确提供信息完整的政府财务报告。

杨敏司长表示，党的十八届三中全会从全面深化改革的战略高度，明确提出要“建立权责发生制的政府综合财务报告制度”。这充分体现了新时期政府会计改革的必要性，也体现了政府会计改革在加强公共资金管理，推进国家治理体系和治理能力现代化中的重要作用。因此，加快推进政府会计改革，建立和实施统一的权责发生制政府会计准则，及时、准确、完整地公开政府整体财务状况、运行情况及预算执行等信息，具有深远的现实意义，也是一项十分紧迫的政治任务。

自20世纪80年代以来，在新公共管理运动推动下，世界很多国家都不同程度地进行了权责发生制政府会计改革。实践证明，推进政府会计改革，对于这些国家强化政府的公众受托责任、提高政府公共支出管理水平、增强政府财政透明度、合理评价政府绩效、防范财政风险、增强财政可持续性等都起到了重要作用。据了解目前一半以上的经济合作发展组织（OECD）成员国，都不同程度地实施了权责发生制政府会计。国际货币基金组织（IMF）、国际会计师联合会（IFAC）等国际组织，大力呼吁和促进各国建立权责发生制政府会计标准，提供权责发生制政府会计信息。因此，在日益全球化的今天，加快推进政府会计改革，也是提升政府财政透明度，展现国家良好形象，融入全球化竞争的必然趋势。

对政府会计改革的必要性，专家学者也表达了相同的观点。财政部财政科学研究所所长刘尚希在接受《经济日报》记者采访时称：目前我国实行的决算报告制度，主要反映政府预算收支执行情况，已不能满足经济形势和财政形势的需要。权责发生制政府综合财务报告，重点是在“权责”，根据权利义务的发生进行会计确认，如政府未来需要偿付资金的义务都被确认为负债。

在此背景下，财政部按照党中央、国务院决策部署，加快推进政府会计改革，逐步建立以权责发生制政府会计核算为基础，以编制和报告政府资产负债表、收入费用表等报表为核心的权责发生制政府综合财务报告制度，提升政府财务管理水平，促进政府会计信息公开，推进国家治理体系和治理能力现代化。为建立权责发生制的政府综合财务报告制度，全面、准确反映各级政府整体财务状况、运行情况和财政中长期可持续性，制定了《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》。

二、《方案》主要内容

总体目标

《方案》的总体目标是：通过构建统一、科学、规范的政府会计准则体系，建立健全政府财务报告编制办法，适度分离政府财务会计与预算会计、政府财务报告与决算报告功能，全面、清晰反映政府财务信息和预算执行信息，为开展政府信用评级、加强资产负债管理、改进政府绩效监督考核、防范财政风险等提供支持，促进政府财务管理水平提高和财政经济可持续发展。

基本原则

《方案》对权责发生制政府综合财务报告制度改革的基本原则作出了规定。

一是立足中国国情，借鉴国际经验。在充分考虑我国政府财政财务管理特点的基础上，积极借鉴我国企业会计改革的成功做法，吸收国际公共部门会计准则、有关国家政府财务报告制度改革的有益经验，构建具有中国特色的政府综合财务报告制度。

二是坚持继承发展，注重改革创新。积极吸收近年来完善现行政府会计制度、行政事业单位会计改革以及政府综合财务报告试编中取得的经验，注重制度创新，强化信息技术支撑，准确反映政府资产负债状况和运行成本，促进政府规范管理和有效监督。

三是坚持公开透明，便于社会监督。按照政府信息公开要求，规范公开内容和程序，促进公开常态化、规范化和法制化，满足各有关方面对政府财务状况信息的需求，进一步增强政府透明度。

四是做好总体规划，稳妥有序推进。科学合理设计改革总体框架和目标，指导改革有序推进。充分考虑改革的复杂性和艰巨性，先行试点，由易到难，分步实施，积极稳妥地推进改革。

主要任务

《方案》提出了完成权责发生制政府综合财务报告制度改革的主要任务。

一是建立健全政府会计核算体系。推进财务会计与预算会计适度分离并相互衔接，在完善预算会计功能基础上，增强政府财务会计功能，夯实政府财务报告核算基础，为中长期财政发展、宏观调控和政府信用评级服务。

二是建立健全政府财务报告体系。政府财务报告主要包括政府部门财务报告和政府综合财务报告。政府部门编制部门财务报告，反映本部门的财务状况和运行情况；财政部门编制政府综合财务报告，反映政府整体的财务状况、运行情况和财政中长期可持续性。

三是建立健全政府财务报告审计和公开机制。政府综合财务报告和部门财务报告按规定接受审计。审计后的政府综合财务报告与审计报告依法报本级人民代表大会常务委员会备案，并按规定向社会公开。

四是建立健全政府财务报告分析应用体系。以政府财务报告反映的信息为基础，采用科学方法，系统分析政府的财务状况、运行成本和财政中长期可持续发展水平。充分利用政府财务报告反映的信息，识别和管理财政风险，更好地加强政府预算、资产和绩效管理，并将政府财务状况作为评价政府受托责任履行情况的重要指标。

具体内容

《方案》对权责发生制政府综合财务报告制度改革的具体内容进行了限定。

（一）建立政府会计准则体系和政府财务报告制度框架体系。

（1）制定政府会计基本准则和具体准则及应用指南。基本准则用于规范政府会计目标、政府会计主体、政府会计信息质量要求、政府会计核算基础，以及政府会计要素定义、确认和计量原则、列报要求等原则事项。基本准则指导具体准则的制定，并为政府会计实务问题提供处理原则。具体准则依据基本准则制定，用于规范政府发生的经济业务或事项的会计处理，详细规定经济业务或事项引起的会计要素变动的确认、计量、记录和报告。

（2）健全完善政府会计制度。政府会计科目设置要实现预算会计和财务会计双重功能。预算会计科目应准确完整反映政府预算收入、预算支出和预算结余等预算执行信息，财务会计科目应全面准确反映政府资产、负债、净资产、收入、费用等财务信息。条件成熟时推行政府成本会计，规定政府运行成本归集和分摊方法等，反映政府向社会提供公共服务支出和机关运行成本等财务信息。

（3）制定政府财务报告编制办法和操作指南。政府财务报告编制办法应当对政府财务报告的主要内容、编制要求、报送流程、数据质量审查、职责分工等作出规定。政府财务报告编制操作指南应当对政府财务报告编制和财务信息分析的具体方法等作出规定。

（4）建立健全政府财务报告审计和公开制度。政府财务报告审计制度应当对审计的主体、对象、内容、权限、程序、法律责任等作出规定。政府财务报告公开制度应当对政府财务报告公开的主体、对象、内容、形式、程序、时间要求、法律责任等作出规定。

（二）编报政府部门财务报告。

（1）清查核实资产负债。各部门单位要按照统一要求有计划、有步骤清查核实固定资产、无形资产以及代表政府管理的储备物资、公共基础设施、企业国有资产、应收税款等资产，按规定界定产权归属、开展价值评估；分类清查核实部门负债情况。清查核实后资产负债统一按规定进行核算反映。

（2）编制政府部门财务报告。各单位应在政府会计准则体系和政府财务报告制度框架体系内，按时编制以资产负债表、收入费用表等财务报表为主要内容的财务报告。各部门应合并本部门所属单位的财务报表，编制部门财务报告。

（3）开展政府部门财务报告审计。部门财务报告应保证报告信息的真实性、完整性及合规性，接受审计。

（4）报送并公开政府部门财务报告。部门财务报告及其审计报告应报送本级政府财政部门，并按规定向社会公开。

（5）加强部门财务分析。各部门应充分利用财务报告反映的信息，加强对资产状况、债务风险、成本费用、预算执行情况的分析，促进预算管理、资产负债管理和绩效管理有机衔接。

（三）编报政府综合财务报告。

（1）清查核实财政直接管理的资产负债。财政部门要清查核实代表政府持有的相关国际组织和企业的出资人权益；代表政府发行的国债、地方政府债券，举借的国际金融组织和外国政府贷款、其他政府债务以及或有债务。清查核实后的资产负债统一按规定进行核算和反映。

（2）编制政府综合财务报告。各级政府财政部门应合并各部门和其他纳入合并范围主体的财务报表，编制以资产负债表、收入费用表等财务报表为主要内容的本级政府综合财务报告。县级以上政府财政部门要合并汇总本级政府综合财务报告和下级政府综合财务报告，编制本行政区政府综合财务报告。

（3）开展政府综合财务报告审计。政府综合财务报告应保证报告信息的真实性、完整性及合规性，接受审计。

（4）报送并公开政府综合财务报告。政府综合财务报告及其审计报告，应依法报送本级人民代表大会常务委员会备案，并按规定向社会公开。

（5）应用政府综合财务报告信息。政府综合财务报告中的相关信息可作为考核地方政府绩效、分析政府财务状况、开展地方政府信用评级、编制全国和地方资产负债表以及制定财政中长期规划和其他相关规划的重要依据。

配套措施

《方案》还提出了完成权责发生制政府综合财务报告制度改革的配套措施。

一是推动修订相关法律法规。推动修订《中华人民共和国会计法》、《中华人民共和国预算法实施条例》等，为推进改革提供法律保障。

二是修订完善相关财务制度。进一步完善相关行政事业单位财务制度和《行政单位国有资产管理暂行办法》、《事业单位国有资产管理暂行办法》等，保证改革顺利实施。

三是完善决算报告制度。进一步完善决算报表体系，侧重反映预算收支执行情况，与政府财务报告有机衔接。

四是优化政府财政管理信息系统。构建覆盖政府财政管理业务全流程的一体化信息系统，不断提高政府财政管理的效率和有效性。

五是加强政府财务报告编报内部控制。按规定建立和实施行政事业单位内部控制机制，设置充足的财务会计管理岗位，加强政府财务报告编报内部控制，保证政府财务报告真实、完整、合规。

四、《方案》权威解答

《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》公布后，财政部召开新闻发布会，财政部有关负责人就推进权责发生制政府综合财务报告制度改革有关问题回答了记者的提问。

关于《方案》出台的背景

财政部有关负责人介绍，权责发生制政府综合财务报告通常也称为政府综合财务报告，是指反映各级政府整体财务状况、运行情况和财政中长期可持续性的报告。报告内容主要包括政府资产负债表、收入费用表等财务报表和报表附注，以及以此为基础进行的综合分析等。从国际上看，推行权责发生制政府综合财务报告制度改革，已经成为公共财政管理的发展趋势。

我国目前的政府财政报告制度实行以收付实现制政府会计核算为基础的决算报告制度，主要反映政府年度预算执行情况的结果，对准确反映预算收支情况、加强预算管理和监督发挥了重要作用。但随着经济社会发展，仅实行决算报告制度已经难以满足建立现代财政制度、促进财政长期可持续发展和推进国家治理现代化的要求，主要表现在：无法全面准确反映政府负债，难以为有效防范财政风险、促进财政长期可持续发展提供可靠的信息支撑；无法完整清晰反映政府资产，不利于强化政府资产管理、增强政府公共服务能力；无法科学合理反映政府成本费用，不利于降低行政成本、提升政府运行效率。近年来，一些人大代表、政协委员和很多专家学者纷纷建议对我国政府会计进行改革，建立全面反映政府资产负债、收入费用、运行成本、现金流量等财务信息的权责发生制政府综合财务报告制度。正是在这样的背景下，国务院批转了财政部权责发生制政府综合财务报告制度改革方案，将党的十八届三中全会关于“建立权责发生制的政府综合财务报告制度”的要求和新预算法关于“各级政府财政部门应当按年度编制以权责发生制为基础的政府综合财务报告”的规定落到实处。

《方案》出台只是改革迈出的第一步，后面还有很多艰苦细致的工作要做，我们将按照改革方案确定的时间表、路线图一步一步扎实往前推进。

关于权责发生制政府综合财务报告制度改革的指导思想、总体目标和基本原则

财政部有关负责人称，改革的指导思想是：认真贯彻落实党的十八届二中、三中、四中全会精神，高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，按照党中央、国务院决策部署，加快推进政府会计改革，逐步建立以权责发生制政府会计核算为基础，以编制和报告政府资产负债表、收入费用表等报表为核心的权责发生制政府综合财务报告制度，提升政府财务管理水平，促进政府会计信息公开，推进国家治理体系和治理能力现代化。

权责发生制政府综合财务报告制度改革是基于政府会计规则的重大改革，总体目标是通过构建统一、科学、规范的政府会计准则体系，建立健全政府财务报告编制办法，适度分离政府财务会计与预算会计、政府财务报告与决算报告功能，全面、清晰反映政府财务信息和预算执行信息，为开展政府信用评级、加强资产负债管理、改进政府绩效监督考核、防范财政风险等提供支持，促进政府财务管理水平提高和财政经济可持续发展。

权责发生制政府综合财务报告制度改革的基本原则包括四项：一是立足中国国情，借鉴国际经验。在充分考虑我国政府财政财务管理特点的基础上，积极借鉴我国企业会计改革的成功做法，吸收国际公共部门会计准则、有关国家政府财务报告制度改革的有益经验，构建具有中国特色的政府综合财务报告制度。二是坚持继承发展，注重改革创新。积极吸收近年来完善现行政府会计制度、行政事业单位会计改革以及政府综合财务报告试编中取得的经验，注重制度创新，强化信息技术支撑，准确反映政府资产负债状况和运行成本，促进政府规范管理和有效监督。三是坚持公开透明，便于社会监督。按照政府信息公开要求，规范公开内容和程序，促进公开常态化、规范化和法制化，满足各有关方面对政府财务状况信息的需求，进一步增强政府透明度。四是做好总体规划，稳妥有序推进。科学合理设计改革总体框架和目标，指导改革有序推进。充分考虑改革的复杂性和艰巨性，先行试点，由易到难，分步实施，积极稳妥地推进改革。

关于建立权责发生制政府综合财务报告制度主要任务及之间关系

财政部有关负责人答：一是建立健全政府会计核算体系。二是建立健全政府财务报告体系。三是建立健全政府财务报告审计和公开机制。四是建立健全政府财务报告分析应用体系。

这四项改革任务相辅相成。建立健全政府会计核算体系是前提和基础，在会计核算环节引入权责发生制，完善政府财务会计功能，为政府财务报告编制提供坚实的数据支撑；建立健全政府财务报告体系是关键，各级政府和部门需要编制资产负债表、收入费用表等财务报表，分别反映一级政府整体财务状况及各部门的财务状况；建立健全政府财务报告审计和公开机制是保障，政府综合财务报告和部门财务报告编制后，都要按规定接受审计，审计后的政府综合财务报告与审计报告依法报本级人民代表大会常务委员会备案，并按规定向社会公开，以保证财务信息的真实可靠、公开透明；加强政府财务报告分析应用是目的，以政府财务报告反映的信息为基础，系统分析政府的财务状况、运行成本和财政中长期可持续发展水平，促进政府预算、资产、负债和绩效管理加强，尤其是为地方政府发债提供一套可靠的信用评级依据，有利于地方债市场的持续健康发展。

关于下一步建立健全政府会计准则制度的考虑

财政部有关负责人答：主要做好两方面工作：

一是制定政府会计基本准则和具体准则及应用指南。基本准则用于规范政府会计目标、政府会计主体、政府会计信息质量要求、政府会计核算基础，以及政府会计要素定义、确认和计量原则、列报要求等原则事项。基本准则指导具体准则的制定，并为政府会计实务问题提供处理原则。具体准则用于规范政府发生的具体经济业务或事项的会计处理。应用指南是对具体准则的实际应用作出的操作性规定。

二是健全完善政府会计制度。政府会计科目设置要实现预算会计和财务会计双重功能。预算会计科目应准确完整反映政府预算收入、预算支出和预算结余等预算执行信息，财务会计科目应全面准确反映政府的资产、负债、净资产、收入、费用等财务信息。条件成熟时推行政府成本会计，规定政府运行成本归集和分摊方法等，反映政府向社会提供公共服务支出和机关运行成本等财务信息。

为了建立健全我国政府会计准则制度体系，财政部成立了政府会计准则委员会，由部领导担任主席，会计司、国库司等多个司局参加，办公室设在会计司。委员会组成还将吸收相关部门和单位的人员参与，并将组建咨询专家组，以充分发挥专家力量，广泛调动社会资源。

关于政府部门财务报告和政府综合财务报告的区别

财政部有关负责人答：两者的区别主要体现在以下方面：一是编制的主体不同。政府各部门负责编制本部门的财务报告，政府财政部门负责编制政府综合财务报告。二是反映的对象不同。政府部门财务报告反映本部门的财务状况和运行情况。政府综合财务报告反映一级政府整体财务状况、运行情况和财政中长期可持续性。三是报送要求不同。部门财务报告应报送本级政府财政部门，政府综合财务报告应报送本级人民代表大会常务委员会备案。

关于权责发生制政府综合财务报告编制涉及各级政府及其所属部门单位，财政部将采取什么方式确保报告编制工作规范有序开展

财政部有关负责人答：政府财务报告编制工作专业性、技术性、操作性较强。为保障我国政府财务报告编制规范有效开展，财政部在制定政府会计准则制度的同时，将制定政府财务报告编制办法，对政府财务报告的主要内容、编制要求、报送流程、数据质量审查、职责分工等作出规定。同步还要制定政府财务报告编制操作指南，对政府财务报告编制和财务信息分析的具体方法等做出规定。

关于权责发生制政府综合财务报告制度改革的时间表和路线图

财政部有关负责人答：建立权责发生制的政府综合财务报告制度涉及面广，技术性、政策性、敏感性较强，改革将按照先进行试点、由易到难的原则，分阶段、分步骤、分重点逐步推进。在政府会计规则尚未调整完善之前，暂按照权责发生制原则和相关报告标准，编制出反映一级政府整体财务状况的财务报告，为加强地方政府性债务管理、开展政府信用评级等提供信息支撑。

与此同时，加快推进政府会计改革，建立审计、公开机制和分析应用体系，落实相关配套措施，力争在2020年前建立起具有中国特色的政府会计准则体系和权责发生制政府综合财务报告制度。2014年-2015年，重点是建立健全政府会计准则体系和财务报告制度框架体系，清查核实政府资产负债信息，开展政府综合财务报告信息系统建设，为编制政府综合财务报告奠定制度、信息和技术基础。2016年-2017年，在前期准备的基础上，开展政府综合财务报告编制试点。2018年-2020年，在试点工作基础上，全面开展政府综合财务报告编制工作，建立健全政府财务报告分析应用体系，制定发布政府财务报告审计制度、公开制度等。

关于《方案》实施的保障措施

财政部有关负责人答：权责发生制政府综合财务报告制度改革是一项长期、艰巨复杂的系统工程，为保障改革顺利推进，主要将采取以下措施：一是加强制度建设。推动修订《中华人民共和国会计法》、《中华人民共和国预算法实施条例》等法规，抓紧制定政府会计准则、政府财务报告编制办法和操作指南，以及修订相关财务制度、会计制度，进一步完善决算报表体系等，为改革提供制度保障。二是加强技术支撑。开发统一、高效的信息系统，保证财务报告数据质量，提高工作效率。三是加强人员培训。将通过大力加强专业培训，为改革提供必要的人力保障。四是加强组织保障。积极与相关部门沟通合作，按照职责分工抓好任务落实，确保改革按照《方案》规定稳妥、有序推进。

五、《方案》影响意义

《方案》公布后，立即引起了极大反响，国内主流媒体迅速予以报道，专家学者在接受记者采访时都作出了积极评价。

财政部财科所所长刘尚希在接受新华社记者采访时说，近年来我国各地政府大规模举借债务，财政风险不断积累。一级政府到底有多少资产，明的暗的到底欠了多少债，政府运行成本大不大，只有摸清这些家底信息，才能知道国家财政是否安全。

透明度是衡量政府治理水平的重要标准之一。近年来，一些人大代表、政协委员和很多专家学者建议对我国政府会计进行改革，编制政府财务报告也早已列入十八届三中全会的改革部署。改革已经刻不容缓，只有提高政府财务透明度，公众才能更好参与社会管理，政府才能更有公信力。

改革方案明确指出，2018年到2020年期间，在完成围绕编制政府财务报告相关制度建设后，将建立政府财务报告的分析应用体系，这意味着“大数据”时代这些信息将对国家经济安全运行产生重要作用。“风险取决于手中有多少钱，只看收入不看资产，不掌握偿债能力，必然存在风险。摸清家底，才能全面防控财政风险。”刘尚希说。

政府综合财务报告将成为地方政府信用评级的重要依据。地方政府债券发行一个重要参考指标就是地方政府的信用评级。如果缺乏反映一级政府整体财务状况的资产负债表等，信用评级将失去有效信息支撑。

报告能科学准确反映政府各部门、各业务活动的运行成本费用，包括政府固定资产的折旧，这些信息的公开无疑将倒逼政府加强绩效管理，树立更强的节约花钱理念，加快政府转变职能。

政府编制的财务报告要接受审计，保证报告的真实性、完整性及合规性。审计后财务报告与审计报告一同，将依法报送本级人民代表大会常务委员会备案，并按规定向社会公开，每一步都会在法律的保障下进行。同时报告也将是考核地方政府绩效、分析政府财务状况、开展地方政府信用评级等的重要依据。政府干得好不好、能不能发债、发多少债都会受到这份报告的影响。

“这项制度在我国建立之后，将能够多维度反映政府财政财务状况，为化解债务风险、降低政府运行成本等提供信息支持。”财政部财政科学研究所所长刘尚希告诉《经济日报》记者。

“新制度反映的政府资产信息更加完整清晰。”财政部有关负责人表示，相比于收付实现制下，将政府资本性投入一般只记录为支出而不是资产，权责发生制政府综合财务报告将政府基本建设投资、产权参股等都作为资产反映出来。这对于政府加强资产管理、改进公共服务、防止国有资产流失等有十分重要的意义。

《京华时报》徐立凡特约评论员文章指出，我国启动财政报告制度改革，是又一次借鉴和接轨，需建立符合自身实际情况的运作机制。如何规范政府会计准则体系，如何对造成重大失误者追责尤为关键。这一改革具有三大意义。其一，权责发生制财务报告制度，是对现行预决算制度的革命性改进。编制权责发生制政府综合财务报告，可以通过更加准确细化而且公开的财务信息，堵住可能存在的漏洞，让政府资金更合理地使用，减少腐败发生几率。同时在全面掌握政府家底信息后，还可为公共财政改革起到数据库作用。其二，权责发生制财政报告制度，还有助于推动政府信用的建立。权责发生制政府财报，其核心是政府的资产负债表，政府的短期和长期负债均包含其中，是对政府资产和负债进行持续衡量的工具。由此，市场也可以获得政府的全面资产情况，从而对其发债信用和偿债能力做出评估。这是地方政府行使发债权的必要前提。有了这个前提，地方自主发债才可能引进市场标准，通过市场手段控制风险，保证自主发债良性运行。其三，权责发生制财政报告制度，还可以遏制盲目决策。权责发生制财政报告制度，强调的就是官员任期内的财政责任，因此，对于好大喜功、追求短期政绩者来说，无异于多了一道防火墙，有助于遏制盲目决策，推动重大决策科学化。

六、《方案》贯彻实施

《方案》的公布只是起步，其贯彻实施是关键。对此，《方案》对实施步骤进行了具体安排，提出了明确的时间表与路线图。《方案》实施分为三步走。

第一步，2014-2015年完成以下工作：

（1）组建政府会计准则委员会。（2）修订发布财政总预算会计制度。（3制定发布政府会计基本准则。（4）研究起草政府会计相关具体准则及应用指南。（5）制定发布政府财务报告编制办法和操作指南。（6）开展政府资产负债清查核实工作。（7）完善行政事业单位国有资产管理办法等。（8）开展财政管理信息系统一体化建设。

第二步，2016-2017年完成以下工作：

（1）制定发布政府会计相关具体准则及应用指南。（2）开展政府财务报告编制试点。（3）研究建立政府综合财务报告分析指标体系。

第三步，2018-2020年完成以下工作：

（1）制定发布政府会计相关具体准则及应用指南，基本建成具有中国特色的政府会计准则体系。（2）完善行政事业单位财务制度和会计制度、财政总预算会计制度等。（3）对政府财务报告编制试点情况进行评估，适时修订政府财务报告编制办法和操作指南。（4）全面开展政府财务报告编制工作。（5）研究推行政府成本会计。（6）建立健全政府财务报告分析应用体系。（7）制定发布政府财务报告审计制度、公开制度。

为了攻克权责发生制政府综合财务报告制度改革难关，《方案》还提出了实施的组织保障，国务院要求各地区、各部门要高度重视权责发生制政府综合财务报告制度改革工作，加强组织领导，明确任务分工和责任，抓好工作落实，确保改革顺利推进。（1）财政部要抓紧制定政府会计准则、政府财务报告编制办法和操作指南等，修订完善相关财务会计制度，并指导地方财政部门做好组织实施工作；（2）审计部门要按规定组织做好政府财务报告审计工作；（3）各部门、各单位要做好部门财务报告编报工作，有关部门要充分利用政府财务报告信息，按照职能分工做好相关监督考核工作。

作为具体承担《方案》建设的财政部会计司，对此有更深刻的认识与前瞻性把握，杨敏司长2014年5月10日在厦门出席中国会计学会政府及非营利组织会计专业委员会第五届“政府会计改革理论与实务研讨会”上提出，要多措并举协同推进政府会计改革。

要健全顶层设计。财政部在起草完善政府会计改革相关规划和方案，成立政府会计准则委员会，统一领导和推动政府会计准则建设。将尽快提出政府会计准则架构和建设方案，启动政府会计基本准则和相关具体准则的制定工作。积极发挥专家咨询作用，集中力量协调推进政府会计改革。

要做好统筹协调。政府会计改革不仅涉及财政部门，也涉及政府其他相关部门和单位；不仅涉及中央政府，也涉及地方各级政府。在政府会计改革过程中，应当加强统筹协调，注重内外结合，上下联动。财政部门要深入了解其他相关部门和单位的意见和建议，其他相关部门和单位要积极支持和参与政府会计改革。财政部要做好政府会计改革顶层设计，处理好中央与地方事权事务关系；地方财政部门要紧密配合政府会计改革落实好相关工作。

要注重宣传引导。政府会计改革过程中需要注重宣传引导，营造良好的舆论氛围。一方面要积极利用多种形式对政府会计改革的意义进行宣传，提高社会各方面对政府会计改革的认知度，正确引导社会舆论。另一方面，要积极动员各级政府和社会各方面积极参与政府会计改革，在重大改革政策出台前，要广泛咨询社会各方面意见，组织有关部门、单位或者专家学者进行充分论证，提高改革决策的科学性和改革措施的系统性、协同性。

要加强人才培养。人才是任何改革的关键。为了确保政府会计改革的可持续，一定要加大政府会计领域人才的培训和培养力度，造就与政府会计改革要求相适应的会计人才队伍。同时，要研究建立政府会计职业化管理和继续教育等体制机制，提升政府会计在会计管理和教育教学中的比重。另外，要不断提升政府会计理论研究的社会实践价值，为培养政府会计人才和完善培养体制提供支持。

对如何推进《方案》的实施，专家学者也提出了见解。

“这是一项极具专业性的财税制度改革，是对现行政府会计制度和预决算报告制度的全面创新。政府综合财务报告制度需要面对大量技术难题，要充分估计改革的技术难度。”中国社会科学院财经战略研究院研究员杨志勇在接受《经济日报》记者采访时表示。

“对各级政府财政管理的规范性要求大幅提高，特别是在债务融资管理的规范性约束和透明度方面，很大程度上是规范政府管理行为要进行的一场自我革命。”财政部有关负责人说。同时改革也将对包括资产和负债的计价、核算和分析等，提出一系列新的工作要求，特别是资产评估难度较大，需要科学准确数据支撑。“从调研情况看，大量单位这方面基础还相当薄弱，数据的准确性仍难以达到要求。”该负责人表示。

权责发生制政府综合财务报告涉及的业务范围更广，会计确认、计量方法更加复杂，比如政府公共基础设施资产管理、公共储备物资资产管理等，对不少会计人员来说还是新的领域，大力加强人员培训也迫在眉睫。“改革涉及政府各部门。政府综合财务报告制度的顺利建立，还需要政府各部门的观念更新，主动配合。同时需要必要的约束机制，让各部门有责任编好各自的财务报告。”杨志勇说。

中国人民大学公共管理学院副院长许光建在接受《经济日报》记者采访时说，数据质量是编制财务报表的关键，只有搜集准确的数据，编制的政府财务报告才能反映真实情况，需要各级财政部门投入大量人力、物力、财力，是对现有能力的考验。

对各级政府而言，编制财务报告的确是一场自我革命，这不仅体现在其对财政财务管理的规范性要求大幅提高，特别是对债务融资管理的规范性约束和透明度要求大幅提高，更重要的是政府要切实强化理念更新和自我规范，要勇敢面对诚信挑战。

七、专家观点释难

《方案》提出改革的首要具体内容是，建立政府会计准则体系和政府财务报告制度框架体系。这既是政府会计财务报告制度改革的核心，也是其难点，专家学者发表了各自观点对其进行了释难。

财政部会计司司长杨敏提出，政府会计改革的主要内容之一是制定统一的政府会计准则。制定统一的政府会计准则主要包括：制定政府会计基本准则；根据基本准则制定政府财务会计具体准则，以规范政府会计主体的会计确认、计量和报告行为；整合现行行政单位会计制度、事业单位会计制度和国有建设单位会计制度等，构建以政府综合财务报告为核心的政府财务会计体系。

“制定统一的政府会计准则是编制政府财务报告的基石。”厦门大学副校长、中国会计学会政府及非营利组织会计专业委员会主任李建发告诉《中国会计报》记者，只有对会计要素进行科学规范，才能够全面、系统地对经济事项进行确认、计量、记录，从而形成编制政府财报的会计数据。

在李建发看来，由于现有的制度并非真正按照政府会计体系来制定，我国现有会计制度的确认基础和确认条件、计量属性等缺乏系统性和前瞻性。新制定的政府会计准则在资产、负债、净资产等内涵方面将更加准确，在外延方面将更加丰富。政府会计准则所覆盖的范围将发生变化。如准则中，资产、负债、收入、费用（支出）的范围可能会扩大，现行的政府会计制度就需要进行相应的调整。

李建发认为，因为修订前的制度大多是在1997年按照会计要素来建立的，前期对行政事业单位会计制度的修订为现在的政府会计改革打下了一定的基础。但我国对这些制度的顶层设计总体上还不够。因此，要搭建政府会计概念框架，使会计要素的内涵、外延、确认条件、计量属性有统一、规范的基础，从而制定编制政府财报所需的政府会计准则。

山东大学管理学院副教授、中国会计学会政府及非营利组织会计专业委员会委员路军伟认为，政府会计准则应该具备以下作用：一是准则将规范政府的会计确认、计量以及报告的问题；二是准则针对的是政府整体，十八届三中全会所作《决定》提出要建立权责发生制的政府综合财务报告，所谓综合意味着其不仅要针对政府本身，还要包括所属行政事业单位。三是从最后编制的政府财务报告层面来说，制定准则的目的是为了提升财务信息质量。

李建发认为，制定政府会计准则是为了提升政府财报的质量，因此，在制定政府会计准则时，应该要弄清楚纳入到政府财报的主体有哪些、如何将会计要素纳入到政府财报中，要明确政府财报的内容有哪些，考虑不同会计确认基础的运用情况，考虑政府财报是否用合并会计报表的方法以及财务信息和非财务信息涵盖哪些方面。

东南大学经济管理学院财务与会计系主任陈志斌在接受《中国会计报》记者表示，先要明确政府会计的概念框架，服从并服务于国家治理的要求。国家治理是一个复杂的系统。对此，陈志斌认为，政府会计的目标应该是“管控治理观”、“受托责任观”、“决策有用观”等有机结合的综合目标，而不应是单一的目标。

陈志斌认为，从国家治理的职能来看，政府综合财务报告应该能够为政府部门管理和控制国家的经济活动、社会活动提供决策支持、过程控制、结果评价等方面的支持信息，能够为政治活动提供治理支持信息。从国家治理的受托代理权配置性质来看，政府综合财务报告要能够有助于确定政府履行的受托责任，有助于评价政府提供服务水平及其绩效，有助于评估政府履行到期职责的能力等。从国家治理的具体工具和地位看，政府会计应该能够为各级行政部门以及人大代表提供有助于正确决策的信息。

政府会计要提供包括资产负债状况、偿债能力、财政收支、现金流量等政府综合财务状况信息。政府会计的“管控治理观”目标要求政府会计信息具有透明性的质量特征；“受托责任观”目标要求政府会计信息应该具有可靠性的质量特征；“决策有用观”目标要求政府会计信息应该具有相关性的质量特征。

“我国政府会计信息质量特征应该是透明性、可靠性、相关性的结合。”陈志斌说，三者之间，政府会计信息的可靠性是以相关性为前提的可靠，相关性是以可靠性为基础的相关，相关性和可靠性共同服务于透明性。

而政府综合财务报告主体是政府会计概念框架中需要明确界定的一个重要方面。国际上确定政府会计主体的代表性标准有美国全国政府会计委员会（NCGA）的五标准，即财务依存性、管理监督权、管理指派权、运营活动的重大影响、财政事项的受托责任。另外，国际公共部门会计准则理事会（IPSASB）也提出四分法，即资金授权分配法、控制法、法律主体法、受托责任法等。但各国在政府会计改革实践中，通常采用“控制基础”和“受托责任”两大标准。

“我国政府综合财务报告必须直面国家治理涉及面广、层次多、种类繁杂的现实，只有统筹兼顾才能满足国家治理体系完善和治理能力提高的需要。”陈志斌说，应兼顾“控制基础”和“受托责任”两大标准来确定政府会计报告主体。按照这一标准，我国政府会计主体可以分为3个层次。第一层次是中央政府和各级地方政府，第二层次是政府部门和政府所属单位，第三层次是政府部门所属单位。

各级地方政府、中央政府所属部门和单位是中央政府的分部报告主体。各中央政府所属部门的所属单位是中央政府所属部门的分部报告主体。地方政府所属部门及其所属单位是地方政府的分部报告主体。“应该把国有资本经营情况，特别是地方政府融资平台公司纳入政府综合报告主体中。”陈志斌认为，考虑到我国实际，可以先行采用修正的权责发生制。随着政府会计体系的完善和法律法规的不断健全，可以逐步扩大权责发生制的适用范围，并最终实现完全的权责发生制。

陈志斌强调，从国家治理最迫切的需要来看，在政府资产负债表中可先核算和报告现时运用国家资源购建的资产、追溯报告某一年代以后的人造资产，对于已经形成历史文物的资产以及自然资源资产先探索报告，暂不并入政府资产负债表。政府负债的确认标准同样包括时间、空间、性质边界的确立以及义务或责任的可计量性要求等。“从国家治理需要来看，我国政府会计应首先确认政府举债，包括政府融资平台的债务。对于像养老金之类的债务先行测试、探索报告，暂不并入政府资产负债表。”此外，陈志斌认为，从我国政府会计所处的环境、政府会计的水平、政府会计目标及其质量要求来看，现阶段我国政府会计计量属性的明智选择应该主要是历史成本。随着政府会计水准的提高和环境的变化，再逐步引入其他计量属性。考虑到国家治理的需要，我国可先由各级政府财政部门编制地方资产负债表、部门资产负债表、收入费用表、预算资源报表、融资报表等财务报表，待条件具备了再编制成本报表、绩效报表等。

我国政府会计改革大幕已拉开，改革是“啃”硬骨头，中国会计人必须树立百折不扰的精神与勇气，参与到政府会计改革的大潮中去，为建立中国特色政府会计体系而不懈努力。