滨州市沿海防潮工程建设与管理对策探析

崔淑霞

（滨州市海河管理局，山东滨州 256616）

滨州市北濒渤海湾，是海洋潮汐灾害的多发区、重灾区，潮灾频发严重制约了经济发展，威胁着群众生命财产安全。自2003年起，滨州市走市场化运作的路子，多方筹措建设资金，修建了防潮堤274 km、各类建筑物60余座，有效地保障了沿海经济发展和20 万居民的生命财产安全，年均减灾效益达2 亿元。但现状工程仍存在标准偏低、质量不高、老化失修严重等问题，亟需加固完善。

1 防潮工程建设缘由

1.1 潮灾频发

滨州市北部渤海海岸线西起漳卫新河入海口大口河，东至潮河入海口，长238.9 km。海岸系由黄河泥沙冲积而成，属典型的泥沙质。沿岸有多条喇叭口状入海河道、贝壳堤和岛屿，形成岸线蜿蜒曲折、高潮线曲折多变、低潮线相对平直单调、潮间带深远、滩涂宽广的特征。滩涂平均跨度10 km，最大跨度18 km，-15 m 浅海面积2 万hm2。由于滨州沿海具有岸线曲折、岸滩低洼、坡度平缓（10.5‰～1‰）的地理特征，海水极易登陆，风暴潮灾害频发，海水一是沿岸滩上陆，内侵10～25 km，二是沿入海河流（漳卫新河、马颊河、徒骇河、潮河等）上溯，漫溢成灾。据对清顺治元年（1644年）至2014年371年间的潮灾规律研究，平均约8年发生1次风暴潮灾。

1.2 危害严重

1992年9月1日发生的风暴潮，海水上陆15 km，无棣、沾化2县淹地3.4万hm2，损失原盐13.5万t、海产品480 t，冲毁船只201 艘、养殖场2 600 hm2、河堤98.5 km、公路83 km、水利建筑物3 051座，倒塌房屋2 887间，死3人，直接经济损失约4亿元。1997年8月19—20日的潮灾造成无棣、沾化2 县淹地5 万hm2，冲毁养殖场9 000 hm2、盐田8 000 hm2，冲溶原盐53.6万t，损失海产品875 t，冲毁船只5艘，直接经济损失7.5 亿元。2003年10月10—12日的风暴潮发生后，沿海2万居民被迫迁入内陆，无棣、沾化2县工、农、牧、渔、养殖等业损失近4 亿元，生产受到巨大影响。

2 防潮工程建设做法和经验

接连不断发生的重大潮灾，引起了市委、市政府的高度重视，经过深入调研和科学论证，滨州市委、市政府果断决策，决定集中人力、物力和财力，建设沿海防潮工程，彻底结束海潮肆虐的历史，解除沿海群众的心腹大患，为沿海经济跨越式发展奠定基础。

2.1 加强领导，广泛动员

为了加强对沿海防潮工程建设的组织领导，滨州市委、市政府组建了强有力的工程建设指挥部，市委书记亲自挂帅，兼任工程总指挥；市委副书记、市长兼任常务副总指挥。指挥部下设规划设计、堤防修筑、路桥建设等13 个职能部门，每个职能部门的主要领导均由市直相关部、委、局的领导兼任，并配备2—4 名市级领导担任顾问。沿海的无棣、沾化2县也分别组建了较高规格的指挥机构，具体协调土地占用、人力组织、机械调配、料物运输、安全卫生和后勤供应等。

2003年12月6日，黄河三角洲滨州沿海（盐碱型）生态科技产业开发带建设暨防潮大堤开工动员大会在滨州港隆重举行，滨州市委、市政府、市人大、市政协、滨州军分区、市纪委6 大班子成员和各县区、市直各部门、胜利油田、各大企业的主要领导参加会议，会上传达了市委、市政府关于建设沿海防潮工程的决定，进行了广泛动员，由此全面启动了防潮工程建设。

2.2 齐心协力，精心施工

开工后，工程指挥部根据工地战线长、环境恶劣、料物运输困难、生活品供应不便的特点，精心遴选了几十支设备精良、具有沿海施工经验、能打能拼的施工队伍参加施工。滨州市委、市政府主要领导每天到工地督导检查，无棣、沾化2县的10余名县级干部常驻工地，现场指挥，随时解决施工困难。

施工期间，曾有4 次暴风雨和海潮袭击工地，2 000余名施工人员和260台机械被水围困多日，但广大建设者不畏艰险，战严寒、抗风雪；顶烈日，冒酷暑，不休节假日，昼夜奋战。严冬施工时，有的同志掉进冰窟，经多人营救，才转危为安；2004年7月27日，400余名干部、公安干警、盐场职工顶着烈日在沾化县工段抢险时，有的同志摔断了胳膊也不下“火线”。

经连续多年艰苦施工，滨州市沿海新建和加固了套儿河左岸、埕口盐场、鲁北盐化、冯家沿海、秦口河右岸和徒骇河右岸等18 段、274 km 防潮堤，新建挡潮闸等建筑物60 座，完成土方1 435.76 万m3，投资3.36亿元。

2.3 以财政投入为导向，多渠道、多层次地筹措资金

滨州市沿海防潮工程规模大，战线长，建筑物多，耗资巨大。如何筹资是一个严峻课题。经过深入调研和广泛论证，滨州市以地方财政投入为导向，充分发挥市场在资源配置中的作用，走资源开发社会化、投资主体多元化、开发形式多样化的路子，多渠道、多层次地筹措防潮工程建设资金。

（1）财政投入启动，激活民间注资。滨州市为经济欠发达地区，财政收入少，财力拮据。在这种情况下，市县两级财政从应急调度款和“吃饭钱”中挤出一部分资金，启动防潮工程建设，以吸引民资注入。而沿海已建成的制盐、化工和养殖诸企业，因屡受海潮危害，开发滞缓，效益不稳。政府投资启动防潮工程建设后大大激发了这些企业参加工程建设的积极性，他们纷纷出资出力，注入了一大批防潮工程建设资金。

（2）申请立项，争取上级扶持。防潮工程建设启动后，滨州市一方面多渠道自筹资金，一方面积极向上级政府和主管部门呈送申请、汇报情况、陈述缘由，争取上级支持。经过积极工作，工程得以立项，上级政府和主管部门分期拨付了一部分补助资金。

（3）以滩涂使用权置换，招商引资。本着有利于本地经济发展、有利于地方财源建设的原则，滨州市从长远着眼，算大账，算长远账，以滩涂使用权置换工程建设资金，吸引市外企业投资。潍坊龙威集团经过现场考察，确认滨州沿海开发潜力大，遂以3.6亿元注册成立了潍坊龙威集团沾化金华盐业开发公司，投资1.3亿元修建沿海防潮工程40 km。

（4）以建设施工权置换，施工单位垫资。徒骇河右岸防潮堤长48 km，需6 000余万元建设资金。滨州市采取以建设施工权置换投资、先垫资后偿还的方式，吸引济南、烟台、泰安等地的施工企业垫资6 061万元施工，完成土方160万m3，新建桥梁3座、涵洞40座。

（5）用承包费补助，鼓励承包企业投资。无棣县拨付历年收缴的沿海滩涂开发费、海产养殖场承包费1 500万元，对沿海各承包企业防潮工程建设进行补助，鼓励沿海承包企业投资。无棣埕口盐化集团总公司、无棣正海科技公司、无棣英伟公司等单位联合成立的无棣金湖滩涂生态开发有限公司，投资6 938.6万元修建防潮工程。

（6）全市联动，鼓励市内企业投资。滨州市以沿海经济带开发为契机，在全市实施“渡河（黄河）北上”行动，以土地利用、水资源利用、水工程利用和税收等优惠政策，鼓励本市黄河以南、经济基础较好的邹平、博兴2 县企业到北部沿海“安家落户”。博兴京博集团等大型企业率先在沿海开工建厂，滨州化工集团也相继在沿海兴建了一批前景好、效益高的项目，并投资修建了企业自保防潮工程。

3 防潮工程建设与管理存在的主要问题

滨州市已建成的防潮工程全部是单一的土质砂堤，且标准偏低、质量不高，极易损毁，达不到防御特大风暴潮灾害的标准。

3.1 工程标准偏低，不能防御特大风暴潮

由于缺乏统一的建设规划与设计，各县区、各企业各自为政，多根据自身状况自行确定标准。因此，所建成的18 段工程标准各不相同，宽窄不一，高低有别，堤顶高程低者仅3.7 m，少数高者6.3 m，多数在4.5 m左右，低于特大风暴潮水位0.5～1.0 m；堤顶最窄者为4.5 m，最宽者6.0 m，多数在5.0 m左右，达不到防御20年一遇潮水位加12级风力的标准。若遇1992、1997年型的风暴潮，海水仍能越堤侵入内陆。

3.2 堤身质量差，极易损毁

筑堤施工时，有的单位为追求进度，批土土层太厚，碾轧不密实，堤身松软；有的堤防土料含水量过高，未经晾晒，仓促筑成；有个别企业修筑“自保堤”时，长治久安意识不强，只看眼前，不顾长远，修建的堤坝低矮单薄，只能防御一般的潮水；有的堤与堤之间不衔接，留有缺口，风暴潮侵袭内陆仍有机可乘；已建成的工程全部是土堤，极少衬砌，不耐海水冲刷和风雨剥蚀，极易发生淘刷溃决。

3.3 堤型单一，耗资大

滨州海岸系由黄河泥沙堆积而成，为粉沙淤泥质，修建防潮堤坝取土方便。因而，现有工程均系就地取土、就地筑堤，堤型全部是大边坡式的梯形土砂堤。虽然这种堤型取土方便、堤身稳定、防浪效果好，但也具有土方工程量大、占地多、不耐冲刷、坍塌损毁快的缺点，建设与维修投入大，耗资多，维修任务繁重。

3.4 管理维修滞后，老化失修严重

由于受编制和资金因素的影响，防潮工程建成后市、县（区）、企业均未设立专门的管理机构，有的县名义上虽然指派了兼管单位，但由于缺人缺钱、工程分散、管理困难等原因，所谓的兼管也流于形式。企业自修的工程，长期无人管护，任其损毁。管理执法力量薄弱，掘堤取土、破口引水等行为得不到及时制止，工程老化、退化、失修严重。

4 防潮工程建设与管理的对策和措施

4.1 制定配套法规，依法防潮

依据《中华人民共和国防洪法》等法律法规，抓紧制定地方性防潮工程建设、管理、投资、政策优惠、经营收益分配等办法，依法规范防潮工程的规划、设计、建设、管理、使用等，以法规的形式明确主管机关及各有关单位的责任、权利、义务和利益分成比例，将防潮工程纳入法治化轨道。

4.2 统一工程标准，确保工程基本功能

已建的防潮工程之所以存在布局欠合理、标准不统一、断续不衔接等问题，根本症结在于缺乏统一的规划标准，这样修建的工程很难起到防御特大风暴潮的作用。滨州市主管机关应根据沿海地形、风暴潮发生规律和企业分布状况，科学规划，统一标准，确保工程达标建设，确保工程基本功能不降低。

4.3 确定加固治理重点，实施综合治理

依照统一规划与设计标准，对现有不达标的堤段进行改建或除险加固，对低矮段加高，对卑薄段帮宽，对冲刷严重的堤段进行砌护，对病险建筑物进行除险加固；填筑空白段，堵复缺口；结合交通、油田和航运部门的建设，尽可能多地硬化堤顶；增建建筑物，防止掘堤扒口现象发生。同时，在堤上植树种草，防冲固堤。

在综合治理过程中，还要融入更多的水文化元素，在堤防、建筑物、浴场、码头等节点增设生态景观护岸、亲水平台、垂钓栈桥、休闲亭榭、游乐设施等，营造人水和谐环境，提升工程品位，改善生态环境。

4.4 完善管理体制机制，强化工程管理

切实转变重建轻管的局面，抓紧建立和完善管理体制机制，确定水利部门的主管地位，明确各有关部门的职责和义务，为防潮工程建设、管理奠定体制保障。专业管理单位要择优配齐人员，通过加强自身建设，提高依法行政能力、管理创新能力和行业管理能力，建立健全规章制度，确保工程维修及时、安全完整。

4.5 完善投融资政策，建立长效投入机制

防潮工程是公益性基础设施，受益主体多，资金投入的思路应是加大政府财政投入；巩固和完善政策性筹资；抓住机遇，引用外资；以市场为导向，广泛吸收社会投资；加强资金管理，提高资金使用效益。第一，政府要将防潮工程投入列入地方财政预算，并按经济增长速度逐年递增，不断加大投入，建立稳定的投入渠道。第二，要按照“谁受益谁负担，多受益多负担”的原则，凡受益的工业企业、养殖业、农业、渔业、牧业等单位都要为防潮工程投资或投劳，形成防潮为社会、社会共防潮的局面。第三，上级主管部门也要加大扶持力度，给予一定的补助，多建的多补，少建的少补，达标的多补，不达标的不补，以调动地方和企业建设防潮工程的积极性。第四，制定相关的优惠政策，对于修建防潮工程后新增的土地、水域使用权出让给建设单位使用，对投资企业给予税收方面的减免等。第五，鼓励社会组织、企业集团等单位组建防潮工程开发建设公司，投资建设防潮工程，政府给予政策，允许其依法向受益单位收缴一定的费用。通过广辟投资渠道，尽快建立起长效的投入机制。