城乡一体化背景下健全城镇住房保障制度路径探索

田 巍，郭丹丹

（东北师范大学 商学院，吉林 长春130117）

一、城镇住房保障制度的沿革

从改革开放以后，我国改变了原有计划经济时代的实物分配、低租金的福利化城镇住房保障制度。这种制度虽然基本能保证居者有其屋，但政府背负了沉重的财政负担。而我国现行的城镇住房保障制度基本上针对的是城镇中低收入阶层。主要包括经济适用房制、廉租房制度和住房公积金制度这三项制度。经过30年城镇住房保障制度改革，城镇居民住房条件得到了极大的改善。我国城镇已经建立了高收入家庭购买或租赁市场化商品房，中低收入家庭通过这三项制度保障的住房供应体系，但前提必须拥有所在城镇居民身份，否则无权享受城镇住房保障制度的优惠。

二、“城市住房保障制度缺失——农民工住房保障制度”概念的界定

随着近几年城市房地产价格的飙升，符合最低生活保障的市民大多都享受到了国家各种住房福利制度的优惠，如城市回迁房政策、经济适用房政策、公共廉租房政策等，特别是在大城市，更是享受到了各种住房保障。而农民工群体由于没有实现市民化，在对城市做着巨大贡献的同时，既不能享受到住房公积金政策，也没有权利申请城市廉租房和经济适用房。游离在城镇住房保障制度之外，造成城镇住房保障制度的“制度缺失”。也有极少部分福利好的大企业可以为长期在城市打工的企业老员工提供一些低成本的夫妻房或者职工宿舍。但这远远不够。所以，解决城镇住房保障制度的制度缺失问题首先要明确“农民工住房保障”的概念及适用范围［1］。

“农民工住房保障制度”是农民工社会保障制度中的一项基本内容，同时也是城镇住房保障体系中的一个新的组成部分，是政府、相关企业针对农民工这一群体推出的一系列的住房保障政策总称。对于现有的一些地区和企业已经开展的诸如农民工标准化职工宿舍建设工程、农民工适用城市经济适用房试点、改革政府廉租房体系，允许没有城市户籍的农民工按条件租住的尝试等等，包括本文提出的其他一些创新路径，都在农民工住房保障制度体系中。同时经济适用房等现行制度，扩大适用范围，允许已经在城市稳定就业的居住了一定年限的农民工申请。在城市稳定就业、居住一定年限的农民工应纳入政府廉租房、经济适用房、限价商品房政策享受范围，或者出台针对性强的农民工公寓建设的支持政策。这些也都属于农民工住房保障制度的内容［2］。

三、适用农民工住房保障制度人群的界定

根据我国农民工群体的实际情况，适用农民工住房保障制度人群绝不是整个农民工群体，也不用将农民工群体看作一个整体的研究对象来做政策设定，而是必须根据客观的实际情况，划分出若干细分人群，然后按照适用人群的特点来有的放矢地制定出适合科学发展观和可持续发展的农民工住房保障政策，才能配合当前我国改革的重点，为城乡一体化的社会保障体系的构建奠定良好的基础［3］。

对农民工群体的划分中，有几个参考因素：

第一种，根据年龄和在城市中工作的年限划分，可分为第一代农民工和第二代农民工。从1978年改革浪潮开始直至90年代，这些不断涌入城市打工的农村劳动力被认为是第一代农民工，他们在城市工作过或还在工作着，这些农民工的工作时间比较长，十几年甚至二三十年。第二代农民工指80后和90后的农民工，这些农民工正值年轻、力胜、有为的年纪，但在城市打工时间并不很长。

第二种，根据在城市中所从事的行业，可分为建筑业，制造业和服务业。在这里，为了更好地找到各个不同群体的特性和共性，我们将餐饮业、销售业等均涵盖在服务业当中，从而更清晰地为不同行业的人群提供更有针对性的建议。

第三种，根据在农村是否有耕地和宅基地，可划分两大类：第一类，在农村老家有耕地和宅基地，即回乡有居的群体；第二类是没有耕地也没有宅基地，即回乡无所的群体。

四、农民工住房保障急需解决的问题

（一）户籍制度壁垒

这是针对整个农民工群体至今难以解决住房保障的一个共性问题。提到制度缺失，最深刻的制度要归结于建国后建立的城乡二元户籍制度。1958年，中国的计划经济体制逐步确立，将中国分为两类户籍，城乡二元独特的社会体制开始形成。生产要素的流动开始受到严格的限制，城市和农村人口不能自由流动。这种可以说中国特色的户籍管理制度和人民公社的体制结合后，对于防止农村剩余劳动力影响城市发展和工业发展的秩序，起到了关键作用。但时至今日，它也是阻碍农民市民化，影响农民工享受应有的公民权益的壁垒。

农民工群体在城市里生活，只有暂住证，不拥有市民拥有的常住户口，不能像其他城市低收入群体一样租用廉租房和购置经济适用房［4］。即便有一些收入较高而且稳定的农民工，在购买商品住房时，也享受不到和市民一样的待遇。就拿银行按揭贷款购买商品房来说，按揭的对象要有所在城市的常住户口或有效居留身份，首先就将没有城市户籍的农民工排除在外。数据显示，截至2007年6月底，全国656 个城市中，己有586个建立了廉租房制度，占总数的89%。2007年计划安排廉租房资金达到79.4 亿元，超过2006年之前廉租房资金总额。全国累计已有54.7万户低收入家庭，通过廉租房制度改善了住房条件①美国公共住房制度对我国廉租房建设的启示［EB／OL］.http：／／news.dichan.sina.com.cn／2010／06／15／173532.html.。然而，农民工很难享受到这些普通市民可以享有的权益，尽管要求将流动人口纳入到保障性住房的涵盖范围，但是在廉租住房保障办法（建设部等）等文件和具体操作中，流动人口一般被排除在保障性住房涵盖范围之外，户籍依然是很多地方规定的享受保障性住房的一个根本条件②廉租住房保障办法［EB／OL］.http：／／www.gov.cn／ziliao／flfg／2007－11／27／content＿816644.htm.。

（二）农民工住房保障法律法规缺失

已出台的有关农民工住房保障的法律法规都散见于各类文件中，法律效力低。目前为止，各级政府只是在政策中强调要解决农民工住房保障问题，没有出台保障农民工住房保障权益的法律法规。

在我国的基本社会保障法律法规中，对于养老保险、最低工资、最低生活保障等基本的社会保障问题都有了相关规定规范，城乡一体化的社会保障体系建设也在稳步推进中。但其中没有任何一部关于住房方面特别是农民工住房方面的最低保障。没有法律法规的约束，雇主为了最大的利润只会尽可能地降低农民工的住房水平和居住条件。而在推动雇主们主动改善农民工居住水平方面，更是没有法律来进行约束。

（三）农民工住房租赁市场方面的缺失

对于大部分服务业和部分其他行业中选择租房的农民工而言，租到房，租好房，租到好且便宜的房，是他们非常关心的话题。就2亿6千万的庞大农民工群体而言，这个租赁市场是有很大发展潜力的市场［5］。然而，到目前为止，还没有形成一个有相对规模的能满足农民工这个特定群体的租赁市场。

现有的租赁市场，租赁信息有限，能够进入到租赁市场当中的房屋信息，基本上都是条件设施相对健全的物业、小区等住房，这些高质量高价格的房屋不适合收入偏低的农民工们。而且，让农民工与其他市民一样在同一租赁市场进行房屋租赁，使得他们很难在价格上与普通市民竞争，难以获得满意的房源。此外，农民工大多收入低，相对不稳定，这就意味着他们的选择能力极其有限，也就直接影响到农民工对房屋的租赁。在政府宣传导向中，并没有对这一弱势群体给予相应的关注和切实的帮扶，也没有做到应有的政策倾斜，使得农民工在租赁市场上得不到应有的帮助来获得满意的住房。

（四）集体住房问题上的缺失

对于绝大多数的制造业农民工而言，居住在集体宿舍是比较经济和方便的一种选择。既能够节省住房开支，离工作地点近，又能够与一些有共同价值观的工友们生活，着实减少了很多不必要的麻烦。然而在居住上，集体宿舍也有质量条件上的差异，存在着设施和管理上的漏洞。

为农民工提供的集体宿舍分为两种，一种是由中小型餐饮、美容美发、销售业的雇主为雇员租住的房屋，给雇员提供基本的住所，这种宿舍基本上只能满足“住”的需要，几人甚至几十人居住在一起，空间狭小，日常的生活设施比较缺乏，很难满足洗浴和做饭的要求。另一种是相对大型一些的集体宿舍，农民工集体居住在宿舍楼中，服务于同一个工厂进行生产制造，这同小职工宿舍一样，除了住以外，很难满足其他的生活需要，也很难保证农民工的个人隐私。

同时，在集体宿舍中，有一类群体，值得关注。他们虽然同为工友，共同生产，但是他们也是夫妻，甚至拥有子女。而集体宿舍中是按照性别划分，男职工宿舍和女职工宿舍，这样一来就造成了同为夫妻，但不能共同生活的局面，影响了夫妻的正常生活，更对有子女的家庭造成了不同程度上的影响。

而建筑业工地临时房屋出现的问题更大。临时工棚只是建筑业的农民工由于工作性质才选择的一种居住形式。这种居住形式存在的最大问题就是基础条件差，基本生活保障不足。住房的面积、采光、通风、基本生活设施都难以得到保障，“风餐露宿”的农民工们，生活居住的卫生条件很差，为疾病的产生和传播都提供了条件。一旦发病，对这些收入颇微的人们而言简直就是雪上加霜。这些建筑工地上的农民工们，没有相应法律法规的保护，对雇主提供的居住条件也没有明确的约束。此外，他们的生活、工作都在一个地方，生活用品随意堆放，产生很大的安全隐患，而且预防意外事故发生的基本保障也很难落实，一旦发生火灾，很难控制［6］。加上很多建筑业农民工所受教育程度不高，自我保护意识不足，很多必要的安全常识掌握不够，这也为事故的发生提供了温床。

五、建立农民工住房保障的制度探索

2013年十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》45条要求：“健全符合国情的住房保障和供应体系，建立公开规范的住房公积金制度、改进住房公积金提取、使用和监督机制”。可以看出，国家新一届领导集体正在重新审视和思考我国住房体系和发展战略。坚持过去政策中正确的部分，修补不足的部分，完善有缺失的部分。对于2 亿多农民工的住房保障问题，必然成为我国住房保障体系中需要给予特别关注的部分。对于农民工的住房问题的未来创新发展路径，本文主要从以下几个方面进行一些有益的路径探索。

（一）加强对农民工住房保障的政策性支持

1.加快推进户籍制度改革

从1958年我国颁布《中华人民共和国户口登记条例》开始，确立了严格的户籍管理制度。在当时的社会背景下确实具有一定的历史作用。随着社会的发展，弊端越加明显。我国是按照户籍身份来执行科教、卫生、医疗、住房等一系列政策，户籍二元制的执行，不但把广大农民以“农业人口”与“非农业人口”区分开来，在各种政策上，也使得农民工难以享受到城市居民的待遇［7］。我国很多地区实行的城市保障性住房制度都将拥有农村户籍的农民工排除在外，使农民工的住房权益很难得到保障。

所以，要想使农民工能够享受到普通市民在住房方面的保障，大力推进户籍制度改革势在必行。这里的改革，不仅要打破城市与乡村之间的户籍差别，使得人口能够自由流动而不受束缚，更重要的是要打破现有的利益格局，使得农民享受到改革成果的同时而不造成利益群体间的冲突和矛盾，如何分配各方利益是关键。户籍制度改革的目的之一是使农民工能够享受城镇居民同等的权利，获得在城市自由的生活和发展的机会。

2.法律法规的制定与实施

农民工的住房权益，至今还没有一个完整的法律予以保护，也没有建立有针对性的规章制度。2004年，我国就制定并颁布了《最低工资规定》以保障职工（包括农民工）的基本收入，在养老保险、医疗保险上也都作了非常多的尝试。应该在现在构建城市一体化的社会保障体系新目标下，制定《农民工最低住房标准》来保障农民工的住房权益。

为了获取最大利润，很多雇主都尽量减少开支，为农民工提供空间小，环境差，安全没有保障的住处，倘若不以法律的形式加以限制和约束，农民工便失去了保护自己的法律武器。笔者的问卷调查也显示出，农民工对住房保障方面的法律规定并没有太多的诉求。关于农民工住房保障制度的法律、法规的建设和宣传应该尽快提到立法日程上来。

政府出台相应的农民工住房保障政策时，要以建立集免费提供、租、售相结合的灵活的保障体系为主要目标。考虑到这些家庭的实际购房能力，城市经济适用住房政策可由中等偏下收入家庭为主要对象逐步过渡到有一定支付能力的农民工家庭，扶持定位于市场租房价与廉租房价之间的经济租用房价来适用于农民工群体。严格控制建设标准，规范供应对象，明晰产权关系。

3.建立规范、公平的农村土地流转制度

规范、公平的农村土地流转制度是解决我国城市化进程中大量农民工城市住房保障制度的关键之一。通过问卷调查显示，绝大多数农民工都有在城市居住的意愿，但却很犹豫。这与当前我国农村宅基地和耕地的流转价格过低有着很大的关系。进城农民用卖掉土地后的所得，不仅不能解决在城市的谋生问题，更不用说解决在城市中的居住问题了。还有部分农民工在城市购买住房或长期租住后，继续保留着农村宅基地和承包地，造成了城乡人均居住面积的失衡和有限土地资源的大量闲置和浪费［8］。所以更应建立规范、公平的农村土地流转制度，鼓励和引导进城定居农民工在农村的土地使用权有序流转。鼓励农民工在不变更土地用途的前提下，通过向本村宅基地合法需求者依法转让，合理流转来获得立足于城市的资金。对农民工在城市购房前将宅基地退还的，还可以按照一定的标准进行购房优惠等政策。这些政策都属于可以探索的解决路径。

4.把提高农民工住房保障水平作为城市规划的重要考虑因素

城市规划部门在规划城乡结合部和旧城改造时要将其工作与农民工住房的迫切需要结合起来。在农民工当中还有这样一个群体，他们没有太多的存款和积蓄，但是他们认同城市当中的文化价值观念，习惯了城市里的生活，希望通过努力可以获得在像普通市民一样的住房和生活。然而由于经济上的原因，他们常选择价格低廉的棚户区和城乡结合部，但是所居住的房屋质量和自然环境相对比较恶劣。作者认为，将城中村、城乡结合部和棚户区的环境治理与新农村建设规划相对接，利用旧村改造、新村建设等形式实现环境优化。这样不仅可以优化居民生活环境，而且能够改善服务于农民工群体的基础公共服务设施，并持续发展城乡结合部的地区经济。

5.把建设农民工集体公寓和小区作为一项基础任务

鉴于高质量的农民工宿舍（公寓）和小区的建设和推广对农民工的住房改善、对农民工的住房管理、城市规划都有着积极作用，同时也对以制造业为主的城镇经济发展起着越来越重要的基础作用，所以，应该把这个工程作为农民工住房保障制度中的基础任务来对待。上海嘉定区、重庆建桥园区等做法可以在全国大面积推广［9］。

对于大多数制造业的农民工多选择集体宿舍进行居住。然而各个集体宿舍的条件和状况不一而同。条件差的卫生、安全都难以得到保障，条件好的集体公寓又为数不多。实践表明，提高集体宿舍的质量和水平，并进而提升为城市小区建设中的组成部分是对制造型企业、农民工、政府和社会环境多赢的一种手段。

没有相对稳定的和适宜生活的住所，大量农民工过着候鸟式的生活，不仅增加了农民工的流动性，也必然会给制造企业造成一定的损失。加之生活设施保障不足，农民工们很难安心工作。因此，对那些聘用农民工较多的企业，在符合规划的前提下，可在依法取得的用地范围内建设农民工集体小区。利用企业的自用资金投资建设农民工公寓或小区，不仅为农民工提供一个住的地方，也可以配套地改善农民工的居住环境和城市的社会环境，这样不仅可以满足农民工日益增长的住房需要，也能为城市发展尽到企业的社会责任。政府不仅能增加创收，也降低了管理社会的消极成本。

（二）加大对农民工个体住房保障的财政补贴和金融支持

农民工在城市中的居住状况总体上与城市居民相差悬殊，仅居住面积相差四、五倍。如何提高农民工的居住条件，成为很多学者关心的问题［10］。笔者认为，加大财政补贴力度是其中行之有效的措施之一。中央和地方各级政府按照相应的比例进行刚性拨款，专款专用，旨在提高农民工住房保障水平。这些资金可以分几部分进行使用，对于收入不足的低收入农民工给予其租房补贴，满足其最基本的住房要求；对于有一定积蓄的农民工，在购房过程中需要贷款的，可以向房管部门进行低利率贷款申请，改善农民工的住房条件。

（三）建立农民工住房保障管委会，引入市场机制

我国还没有成立一个面向低收入群体住房的专门管理机构。更没有关于农民工住房保障方面的管理机构。实践中造成了农民工在住房问题上找不到相应的机构来管理。根据国际上很多国家的经验，这种性质的住房管理委员会，一方面可以更好地对公共提供的农民工住房进行登记、审查上的日常管理工作，而且可以引入市场机制，促进农民工住房水平的提高。在实际管理过程中，对整个城市农民工租住的情况了如指掌。也有益于进一步推进更有效的政策来保障农民工的居住，对城市社区的长治久安也会起到促进的作用。

农民工住房保障管理委员会还可以代表政府进行租金的收取和管理，对于收取的租金，管委会可以进行对房屋的修缮和公共基础设施的建设和提高。此外可以在楼宇的一层建立一些商品房，面向社会进行出租，租金也由管委会进行统筹，用于建立、修缮农民工住房。还可以借鉴新加坡的经验，以某一年限为准，实现农民工个人从租房到买房的转变。

对于从事服务业的农民工，由于分散居住于各种小区内，对于出租人出租房屋的标准和承租的农民工群体没有一个专门的管理机构，整个农民工住房租赁市场处在混乱状态。造成了城市居民对农民工的敌视，同时农民工居住的条件也差参不齐。经过农民工住房保障管委会介入管理，不仅规范了农民工，也规范了出租方，共同营造环境整洁、和谐的城市社区。

（四）鼓励第三方参与农民工住房建设

目前，各地方政府常态化的保障房资金主要来源于几个方面：地方财政安排的专项资金拨款、中央财政的专项转移支付、地方财政向金融机构的贷款、地方政府在公积金有盈余的情况下，利用公积金或者从土地出让金当中提取相应的比例［11］。但目前这些资金还远远不能满足大量农民工保障房建设的需要。政府需要不断创新融资渠道，创新政府融资形式，增加土地出让金净收益部分的提取比例，第三方企业参与等创新模式。

支持第三方参与农民工住房保障体系的建设，在政策上给予优惠，在舆论上给予鼓励。第三方参与农民工住房的建设，可以获得相应的税费上的减免、优惠或者财政补贴。建设农民工住房的套数与第三方获得优惠的政策直接挂钩，既能满足农民工的住房需要，提高其居住条件，又能使建设方得到切实的实惠。

（五）出台建筑业农民工临时集体宿舍的营建标准

当前建筑业农民工数量众多，而我国没有建筑业农民工临时集体宿舍的营建标准，使得这些建筑业农民工的居住环境恶劣，环境卫生很差。建议由住房和城乡建设部牵头并制定相应的部门规章，通过制定全国统一的建筑业农民工临时集体宿舍的营建标准，提高这一群体的居住环境。这不仅能提高对农民工健康和人身安全的保障水平，还能提高整个建筑业的行业形象。对于提高整个城市环境卫生水平具有积极的意义。

六、结 论

城乡一体化的基本目标是城乡居民生活水平均等化，并使城乡间生产要素自由流动。建立农民工住房保障制度，完善我国的城镇住房保障制度是我国构建城乡一体化的社会保障体系的关键一环，也是解决农民工市民化的必经之路。

本文希望通过加快户籍制度改革、建立健全法律法规、建立农民工住房租赁市场、提高农民工住房标准等，在政策上给农民工住房保障给予强有力的支持。希望通过政府财政补贴、建立农民工住房保障管理委员会、引进第三方参与等路径，建立和健全农民住房保障制度，使我国的城镇住房保障制度真正成为惠及全体“城镇人”的制度。

［1］ 刘纯彬，农民工需要解决的10个突出问题［J］.人口研究，2005（5）：48－54.

［2］ 马智宏.概念对农民工概念的商榷与扬弃［EB／OL］.http：／／d.wanfangdata.com.cn／Periodical ＿qywm 201208007.aspx.

［3］ 龙树国，田满文，颜淑蓉.资源约束下的中国住房发展目标［J］.宏观经济研究，2010（9）：68－75.

［4］ 李巧波.农民工住房保障制度探讨［J］.北方经贸，2007（7）：25－26.

［5］ 康海华.完善农民工住房保障政策研究——一个社会公正的视角［D］.湖南：湖南师范大学，2010：1－10.

［6］ 吴炜，朱力.农民工住房福利现状与政策走向——基于福利多远主义的视角［J］.长白学刊，2012（2）：119－125.

［7］ 冉令杰.农民工住房问题分析与对策［J］.农村经济，2012（3）：101－103.

［8］ 王星.市场与政府的双重失灵——新生代农民工住房问题的政策分析［J］.江海学刊，2013（1）：101－108.

［9］ 禤文昊.面向农民工的村镇非正规住房租赁市场研究——以东莞为例［J］.城市与区域规划研究，2011（2）：180－194.

［10］ 李曼骐.解决农民工住房问题的对策思考［J］.对策研究，2013（4）：121－122，146.

［11］ 李兵弟.寻求以制度转换解决农民工住房问题［J］.城市规划，2012（3）：10－13.