群体性事件的新趋势、成因及预防策略

孙德超，曹志立

（吉林大学 行政学院，吉林 长春130012）

一、群体性事件发生的新趋势

随着社会转型的逐步深入，群体性事件发生的外部环境发生了巨大的变化。群体性事件除具有以往利益主导性、发生原因复杂、具有破坏性等特征外，还呈现出一些新的趋势。

（一）参与主体渐显多元

以往群体性事件的参与主体主要是直接的利益相关者，如失地农民、失业工人和受污染危害的居民等。目前，群体性事件的参与主体已扩展至城市白领、知识分子和大学生等，参与主体日趋多元。根据法制网舆情监测中心发布的《2012年群体性事件研究报告》，在2012年群体性事件的参与主体中，城镇居民占51.1%，农村居民占46.7%，甚至还有学生和外籍人士的参与。

（二）无直接利益冲突的群体性事件增加

以往群体性事件的发生，一般是因为参与主体自身利益受损而引起的与政府或者其他组织之间矛盾的激化，目的是为了维护自身的合法权益或冀求受损权益得到事后救济。而近年来发生的一些群体性事件中，一些参与者与事件本身无关，只因了解到他人遭受不公正境遇，感到自身也是显在或潜在的被权力迫害者，就参与群体性事件，借机发泄不满。如湖北石首群体性事件、吉林通钢群体性事件等，这些事件中的一些参与者与事件本身并无直接利益冲突，纯粹是为了泄愤、表达不满。

（三）群体性事件发生的“燃点”降低

在服务型政府建设背景下，公民权利意识逐渐增强，公众不愿再做权力的顺从者，一些行政人员的不当言论或不适行为都可能引起“众怒”，从而导致群体性事件的发生。这表明，政府公信力下降，公众对行政人员的言行容忍度降低，群体性事件发生的“燃点”降低。比如，2009年6月，郑州市城市规划局一位官员的“替党说话还是替百姓说话”短短十一个字引发了大规模的网民讨论，直到当事人被免职才停止。2010年10月，海南文昌200年一遇的洪水导致水库决口，市长慰问来迟，并出语刺激灾民，上千灾民追打市长，打砸警车。

（四）网络对群体性事件发生的推波助澜作用日益明显

根据《第29次中国互联网络发展状况统计报告》，截至2011年底，中国网民规模达到5.13亿，其中，手机网民规模达到3.56亿。网络是最快速和最广泛的信息传播工具，是重要的话语平台，因而成为群体性事件发生发展的一个“理想场所”。以往群体性事件的发生一般都有地域和群体的限制，规模相对较小，处理也就相对容易。互联网的迅速发展突破了时空的限制，造成一些网民即使没有实际参与群体性事件，也能给予群体性事件的参与主体以声援或支持，这增加了群体性事件的防范阻力［1］。

二、群体性事件新趋势的成因

结合群体性事件发生的宏观背景和微观表现，群体性事件新趋势的直接成因是群众利益诉求渠道不畅导致矛盾集聚，群体性事件出现导火索后政府应急措施不力，根本原因则在于政府公信力下降和社会不公现象导致群众对政府及其工作人员的不信任甚至仇视。

（一）群众利益诉求渠道不畅导致矛盾的集聚

群众维护自身的合法权益主要有选举表达、媒体表达、司法表达、信访等渠道。由于人民代表大会制度具有间接性，选举表达对解决群众直接而迫切的利益诉求颇显乏力。媒体表达是公众利益诉求的新渠道，但其对公众利益诉求的解决是局部的，不能成为主渠道。由于普通群众以法维权意识淡薄，加之法律通道成本过大、效率过低和权大于法现象的存在，造成部分群众在自身合法权益受到侵害后不信法、不用法。这样，群众往往选择体制内利益表达渠道，信访成为人民群众表达自身利益诉求、维护自身合法权益的重要渠道。目前，一些行政官员往往对上不对下负责，强力维稳成为他们简单粗暴的施政方式，甚至采用拒访、拦防、打击上访人，无所不用其极制造所辖地区的“零上访率”。这就无怪乎会出现网上曾经曝光的某地方宣传“越级上访是违法行为”的做法。其次，从信访制度本身来看，它是司法制度的补充和完善。信访机构并不是国家权力机关，它主要具有两个方面的职能：一是政治参与，即公民通过给国家有关机关写信或走访反映社情民意，对国家机关和工作人员的工作提出批评或建议。二是权利救济，即信访作为一种正常司法救济程序的补充程序，通过行政方式来解决纠纷和实现公民的权利救济。但在实践中，存在着各种诉求交织在一起的“信访问题综合症”，而且公民往往将信访看成优于其他行政救济甚至司法救济的一种特殊途径［2］。此外，信访部门本身的设计存在职责不清的问题。这使信访机构在协调上访问题时往往遇到职能部门的推诿塞责，极易导致群众诉求在上访后迟迟得不到解决的情况［3］。第三，在压力型体制下，信访异化现象严重，甚至出现信访收费和一票否决等信访怪象。群众的利益诉求渠道不畅，合法权益无法得到有效维护，这就容易演化成汹汹的民怨民愤，民怨民愤集聚的后果就是群体性事件的爆发。正如戴维·伊斯顿所指出的，如果一个系统不能在最低限度内满足大部分有关成员的起码要求，那么，就不可能阻止这些人发泄自己深刻的不满情绪。这种不满首先是针对当局的［4］。

（二）政府处置方式不当导致群体性事件不可控

压制模式和疏导模式是政府处置群体性事件的两种基本模式。目前，一些地方政府在“强力维稳”思维的指导下，不是在群体性事件出现爆发苗头时就及时高效地疏导民怨民愤，而是采取压制模式，想通过公共权力压制住态势的恶化。压制模式通过对行为者的惩罚能够产生警示作用，从而降低人们行动的可能性，但其作用是暂时的，并不能解决问题的根源，在很多情况下容易使事态进一步激化，导致行动的升级［5］。这就不可避免地造成了“压力越大，弹力越强”的被动局面。具体而言，第一，在群众集聚初期，相关领导干部对参与主体不闻不问，不能及时出现在第一现场，错过了群体性事件处置的最佳时期。第二，信息封闭，舆论失控。一些地方政府不是积极地通过报纸、电视、网络等媒体公布事件相关信息，而是竭力掩盖事件真相，结果是网络谣言满天飞，事与愿违。第三，滥用职权动用国家暴力机器。有些群体性事件刚刚出现爆发苗头时，警察就在第一时间被派往现场，这容易刺激参与主体的情绪，导致其非理性行为的选择。

（三）政府公信力下降导致群众对政府的承诺缺乏信任

《小康》杂志发布的《2006—2007中国信用小康指数》报告显示，超过70%的受访者表示不信任地方政府。这表明，政府公信力的提高已经成为当前政府面临的一大待解难题。政府公信力不是来自法律的规定，也不是来自中央政府或者上级政府的授权，更不是来自国家暴力机关的威慑作用，而是来自公众发自内心的信任感。当政府公信力下降时，政府的社会管理能力就会严重下降，贯彻国家意志时就会遭遇强大的舆论乃至行动的阻力。政府公信力的下降，与公众对信息的拥有、分析、辨别能力的提高以及权利意识的增强密切相关。一些群体性事件的“燃点”降低，就是因为群众对政府给出的结论不相信所致。比如，贵州瓮安事件的导火索就是死者李树芬的家属对尸检报告不相信所致，甘肃陇南事件则是因为市民对陇南市委市政府澄清搬迁的谣言不信任所致。

（四）社会不公现象使群众产生仇官仇富心态

改革开放30多年的成果并没有公平地惠及全体人民，公平失范的最重要表现就是财富分配的失衡，既有城乡之间，也有区域之间，更有贫富之间的分配失衡，呈现出财富向城市、向发达地区、向富有的少数者、向垄断行业和政府集中的趋势。根据国家统计局公布的数据，2010年，城镇居民家庭人均可支配收入为19 109.4元，农村居民家庭人均纯收入为5 919.0元，城镇是农村的3.2倍。2010年，东部11省区GDP总量约为25.05 万亿元，对全国GDP 总量的贡献率为62.43%，而占全国人口比重62.02%的中、西部省区和东北地区，2010年的GDP 总量仅为全国GDP总量的37.57%，西北五省区的GDP总量仅占全国的5.3%［6］。财富分配不均导致公众其他权利的享有受到影响，比如教育资源、医疗资源、居住资源等，这是群众仇官仇富心态的根源所在。底层群众对社会不公现象的怨气积累到一定程度，一旦遇到某些突发事件，就容易酿成一定规模的群体性事件。这正是近年来无直接利益冲突的群体性事件迅速增多的原因。

三、群体性事件的预防策略

群体性事件的发生既有时代背景下的必然性，也有社会因素的复杂性。群体性事件对正常的政治、经济秩序造成一定程度的负面影响。目前，政府在实践层面上表现出明显的重事件应对处理，轻事件预防的特征。奥斯本和盖布勒对政府宁愿花费更多的金钱和精力进行治疗而不是花费少量金钱和精力预防的做法进行了批评，官僚政治的模式使政府全神贯注于提供服务及与问题做斗争，一直要等到问题变成危机，然后才对那些受到影响的人提供新的服务。在这种思维定式下，政府总是从“危机”到“危机”［7］。实际上，群体性事件的爆发，都有一个矛盾累积的过程，一般要经过酝酿、发生、发展等过程。也就是说，任何群体性事件的发生，总有一定的征兆，这使群体性事件具有一定的可预见性与可控性。结合群体性事件发生的新趋势，解决群体性事件的最好办法，就是采取积极措施将群体性事件控制在发生初期，做到早发现、早施措、早控制，防止其持续恶化。从长期发展的角度看，应致力于对可能引发群体性事件的因素进行控制，使其失去发挥影响的现实条件。

（一）畅通群众利益诉求渠道

民意如水，宜疏不宜堵也。我国古代就已经注重通过疏通民意来实现下情上达，比如，起于晋的登闻鼓的设置就类似于现在的信访制度。刘易斯·科塞则指出，“冲突是这样一种机遇，通过它，社会能在面对新环境时进行调整。一个灵活的社会通过冲突行为而受益，因为这种冲突行为通过规范的改进和创造，保证了它们在变化了的条件下延续下去。换句话说，一个僵化的社会制度，不允许冲突发生，它会极力阻止必要的调整，而把灾难性崩溃的危险增大到极限”［8］。这表明，应让群众通过合法的渠道、合理的方式表达自身的意愿，从而将矛盾与冲突控制在法律和制度允许的范围内。这就需要畅通信访渠道，有效预防群体性事件的发生。一是健全信访制度。落实《信访条例》“统一领导、部门协调、齐抓共管”的工作领导体制，配备专业的善做群众工作的高素质信访工作人员，形成“上下畅通，左右配合”的工作网络。二是建立有效的信息汇总网络。高度重视对信访信息的搜集、研究、判定和处理，保证信访信息能够及时准确地送达相关部门。而且，信访工作人员要提高自身提炼关键信息的能力，能从庞杂烦琐的信访信息中敏锐地察觉到有可能引发群体性事件的因素，做到早发现、早预防。三是改进信访工作人员的工作作风。信访工作人员对人民群众反映的正当问题应给予足够的重视，在规定的时限内予以回应，提高处理群众利益诉求的效率。强化工作职责，严格遵循“属地管理、分级负责，谁主管、谁负责，依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合”的信访原则，对于职责范围内的信访问题，应查明事实，高效处理，及时地回应群众的利益诉求，处理过程要合法合情、客观公正，而且，部门领导要敢于也能对处理结果负责。对非本部门职责范围的信访问题，应及时转交相关部门处理，化解矛盾，不断提高信访工作的质量和水平。维护信访秩序，引导上访群众以合法合理的方式表达利益诉求。即使群众利益诉求合法合理，但如果表达方式不合法，仍然属于违法行为。对有特殊困难的群众，应加大法律援助力度，这样，既有利于依法维护信访群众的利益诉求，又能够保障社会的稳定与和谐。

（二）健全前期处置机制

当群体性事件处于爆发前期，即刚刚出现苗头时，应健全应急管理机制，使群体性事件及时得到控制。第一，坚持信息公开，及时公布事件真相。信息不公开，会使真实的和不真实的信息交织在一起，增加了人们辨别信息真伪的难度。信息透明度不够，就会产生谣言。谣言是群体性事件发生发展的催化剂。在政府或权威机构公布真相之前，谣言充斥于人们的耳际，不但会误导不明真相的群众，还会导致群体性事件不断升级。在群体性事件处于萌芽状态时，应及时通过电视、报纸、网络等媒体公布事件真相。这不仅是为了保护公民的知情权，也是有效防止信息失真的重要举措，有利于防止群体性事件造成更大的危害。第二，加强对网络舆情的引导。上网的主体是青少年，他们的世界观价值观还没有最终形成，思考问题相对片面且易偏激。在这种情况下，网络舆情往往出现“一边倒”的情形，致使理性的声音被淹没。政府应对网络舆情加强信息收集、进行准确研判，再进行合理的引导，以有效地控制群体性事件的加剧。第三，及时出台利益分配方案。群体性事件往往是由于直接利益相关者利益受损而引起的。根据有关统计，我国发生的群体性事件中属于权益维护型的占群体性事件总数的80%以上［9］。因此，政府应该迅速查明事件的根源，及时出台合理的利益分配方案。利益分配方案的出台可以使对立的双方由对抗转为对话，有利于将群体性事件的处理纳入常规的问题解决渠道。第四，优化利益协调机制。除了传统的协调机制外，还可以引入第三方协调者，如人民调解员。应调整、充实人民调解组织的人员，从制度上保证调解工作的顺利进行。此外，应在矛盾多发地健全人民调解组织，扩大人民调解工作的覆盖面，防止一般性利益纠纷转化为群体性事件。这样，不仅可以保证人民调解工作的专业性，也可以缓和群体性事件中参与主体较易波动的情绪，增加其满意度，使人民调解组织成为化解矛盾、解决纠纷的第一道防线。第五，加强部门之间的协调。群体性事件的应急处置一般需要多个部门之间的协作，这就需要建立一个有效的部门协调应急中心，负责群体性事件的预警、防控等协调工作。

（三）重塑政府公信力

政府公信力是政府权威的重要来源，直接影响到政府的组织能力和动员能力［10］。如果政府公信力较高，政府的言行就能让群众信服，政府就能在紧急情况下控制形势的发展，这对于预防群体性事件的发生非常必要。这就需要重塑政府公信力。具体而言，一要加强法治建设，使政府的决策都在法律框架内运行，彻底摒弃那种情大于法、权大于法的错误思想，真正做到依法行政，用法律化解社会矛盾，在依法行政中重新塑造政府的公信力。二是加强服务型政府建设。行政人员是服务者，是为民谋利者，而不是控制者和统治者，要以平等的姿态对待群众，重视群众的期望和要求。三是在公共政策的制定过程中，要吸引民智民力的参与，建立健全公众参与决策的机制。罗伯特·达尔曾指出，如果公民不能在涉及政府行为的一切事务上自由地表达意见，那么，他怎么可能让人们知道他的观点？又怎么可能劝说他的同胞和代表接受他的观点？而如果他们希望考虑别人的观点，那么他们首先应当能够听到别人说了些什么。自由的表达不仅意味着我们有权利说出我们的观点，它还意味着我们有权利听到别人的观点［11］。政府制定政策时，应协调不同阶层不同群体的利益诉求。建立社区论坛，社区所有成员均可在论坛中自由表达自己的观点，倾听他人的意见，增进彼此之间的了解，使公共政策的制定更能符合公众最直接的需求。而且，政府的政策不能朝令夕改，政策在其有效期限内应处于一种相对稳定的状态，政策调整应前后一致、具有连续性。这样，公众对政府的政策质疑就会减弱。四是加强廉政建设。腐败是党和政府正面形象的顽固肌瘤。目前，个别官员思想里还残存着封建统治者那套“民可使由之不可使知之”的愚民之策，认为政府的信息老百姓知道的越少越好。然而，信息时代群众获取信息能力的增强迫使政务必须实现公开。加强廉政建设的关键就是实现政务公开，让群众监督政府权力的运行。

（四）维护社会公平正义

利益差别有积极和消极两个方面的意义。适度的利益差别会促进社会进步，有利于竞争的开展和效率的提高；而利益的过度分化和利益主体间不平衡状态的加剧，则会导致贫富悬殊、两极分化，有悖社会公平，最终影响和制约经济的发展［12］。2010年3月14日，时任国务院总理温家宝与中外记者见面并回答记者提问时指出：“我们国家的发展不仅是要搞好经济建设，而且要推进社会的公平正义，促进人的全面和自由的发展，这三者不可偏废。集中精力发展生产，其根本目的是满足人们日益增长的物质文化需求。而社会公平正义，是社会稳定的基础。我认为，公平正义比太阳还要有光辉。”可以说，温家宝的论断有力地证明了维护社会公平正义对于预防群体性事件的重要意义。在对正义的认识上，参照弗雷泽的正义理论，正义的要求有三种，即政治正义、经济正义和文化正义。预防群体性事件的发生，政府应发挥主导和核心作用，通过制度保障和政策落实实现政治、经济和文化的正义［13］。在实现政治正义方面，国家在制定法律或政策时应该首先保障公民的基本权利和自由。只有这样的法律、政策才是基本公平的，才最符合和谐社会以人为本的核心理念。在实现经济正义方面，主要应解决如何将已经做大的蛋糕进行合理分配。这就需要政府更加注重分配上的公平，注重对弱势群体的经济支持，使其能够更多地享受改革开放的成果。在文化正义方面，政府应大幅度增加文化投资，统筹城乡文化事业发展，以改善文化资源分配不均的现象。

［1］ 李放，韩志明.政府回应中的紧张性及其解析［J］.东北师大学报：哲学社会科学版，2014（1）：1－8.

［2］ 于建嵘.信访的制度性缺失及其政治后果——关于信访制度改革的调查［J／OL］.http：／／www.chinareform.net／2010／0116／10272.html.凤凰周刊，2004（32）.

［3］ 王弘宁，刘佩.论信访制度的功能定位［J］.东北师大学报：哲学社会科学版，2014（4）：227－229.

［4］ ［美］戴维·伊斯顿.政治生活的系统分析［M］.王浦劬，译.北京：华夏出版社，1999：278.

［5］ 秦健.群体性事件预防机制和处置对策的思考［J］.中国特色社会主义研究，2010（4）：87－88.

［6］ 西北五省区GDP 总量占全国的5.3%［N］.经济参考报，2012－01－13（01）.

［7］ ［美］戴维·奥斯本，特德·盖布勒.改革政府：企业家精神如何改革着公共部门［M］.周敦仁，等，译.上海：上海译文出版社，2006：162.

［8］ ［美］刘易斯·科塞.社会冲突的功能［M］.孙立平，等，译.北京：华夏出版社，1989：114.

［9］ 于建嵘.中国的社会泄愤事件与管治困境［J］.当代世界与社会主义，2008（1）：4.

［10］ 郝玲玲.试论现代政府公信力的理论基础与存在前提［J］.东北师大学报：哲学社会科学版，2013（2）：1－4.

［11］ ［美］罗伯特·达尔.论民主［M］.李柏光，林猛，译.北京：商务印书馆，1999：105.

［12］ 李道军.法的应然与实然［M］.济南：山东人民出版社，2001：152.

［13］ 余潇枫.中国社会安全理想的三重解读［J］.新疆师范大学学报：哲学社会科学版，2013（5）：12－18.