基于土地流转下的闲置农用地问题分析

肖 莉

（湖南省国土资源规划院，湖南 长沙 410007）

2009年中央一号文件提出了建立健全土地承包经营权流转市场，保持现有土地承包关系稳定并长久不变的鼓励政策。这充分表明政府已意识到土地流转是促使当前农村土地高效利用和盘活闲置农用地的重要手段，对保证国家粮食安全和主要农产品有效供给具有重要意义。

根据2014年西南财经大学中国家庭金融调查与研究中心和中国农业银行战略规划部的联合调查数据，在土地流转程度不活跃的地方土地闲置率接近20%，而在土地流转非常活跃的地方土地闲置率为13.5%，土地流转活跃地方相对土地流转不活跃的地方农村土地的闲置率明显降低，这表明土地的流转对降低区域的土地闲置率具有促进作用[1]。同时，土地流转活跃的地区农业产值明显较高，土地的流转能为农民带来更多的红利，净增值可达10%。中国改革基金会国民经济研究所副所长王小鲁[2]表示，开放有序的土地市场可以促进土地的流转，如果土地流转的客观条件和机制更加完善，耕地撂荒的现象将会减少。大规模耕地的流转可能会伴有市场风险，但是不开放土地市场、不促进耕地流转会造成耕地这一稀缺资源的大量浪费，直接影响农民的增产增收。当前土地流转已成为解决闲置农用地问题的有效手段，进一步完善土地流转市场，切实保证农民的增产增收已成为盘活闲置农用地的问题核心。

1 农用地闲置的成因和难点分析

根据《湖南农村土地隐性抛荒调查报告》，2007年湖南省耕地撂荒数量已超过总量的10%，其中“双改单”造成的隐形撂荒使湖南益阳市每年少产粮食达18万t。根据2011年《国际先驱导报》的报道，随着种子、化肥等务农成本的不断增加，而粮价不见涨，农民务农还要担负气候、市场等因素带来的风险，导致我国每年达200 万hm2耕地的闲置[3]。

1.1 农用地闲置的成因分析

随着社会经济的发展，城市化步伐的加快，农村务农人员开始逐步进入其他行业，加上务农的经济收入低，还要承担市场风险，所以造成耕地撂荒、双季种植改为单季种植的现象日益普遍。农用地闲置的成因主要有自然、社会和经济三方面的因素。

1.1.1 自然因素 由于受气候条件和耕作条件等自然因素的限制，造成耕地的季节性闲置严重，冬闲田大量存在。例如，部分地区的阴坡田在冬季因长期积水阴冷，形成烂泥田，使得每年只能种一季水稻。一些南方地区因秋冬季的阴雨天气多，田间积水严重，农民无法翻耕土地和进行播种，使部分农田出现闲置。

1.1.2 社会因素 我国城镇化率从2000年的36.22%迅速增长到2012年的52.57%，增幅达45.14%。随着城镇化水平的显著提高，大量农村劳动力的净流出也不断增加，而土地对农民而言具有重要的社会保障意义，许多农民都是“离乡不离土”，所以剩下来想种田的农民需要在原土地使用者的同意下才能租种这些“多余的耕地”，因此造成越来越多的农用地开始荒废。

1.1.3 经济因素 我国农产品价格长期处于较低水平，使得农民务农收入往往要低于从事其他行业。同时，随着市场经济的发展，带动了各行各业的不断发展，农民通过其他渠道获得的收益也日益可观，种粮已在大部分地区不再是农民收入的主要来源。而且种粮的生产成本不断提高、小农耕作的收入微薄，导致农民耕种积极性大大下降。

1.2 农用地闲置的难点分析

目前我国对于闲置农用地还没有明确的定义。1999年国土资源部颁布的《闲置土地处置办法》也只是涉及了对闲置土地的定义，但其侧重点是针对城市闲置建设用地而言的，对于农村土地的闲置，特别是对于农村宅基地和耕地的闲置缺乏明确概念。闲置农用地是指在农村由于各种人为原因未得到充分利用乃至荒废的、具有生产力或者生产潜力的土地。农村土地闲置包括非农用地的闲置和农用地的闲置，同时它具有包含多种土地类型的特点[4]。

闲置农用地的概念不明确可直接带来基层执法管理的困境。当前政府国土管理部门在针对农村耕地撂荒中的“无作为”，主要源于当前闲置农用地的概念模糊、闲置情况的界定难以把握、收回耕地或停止耕地耕种补贴的发放等处罚方式难以施行且效果不佳。

2 闲置农用地流转的现状和困境分析

土地流转是实现农村土地资源优化配置的有效途径，是我国农村体制改革中出现的新事物，也是完善农村土地产权的良好契机，现已得到国家政策层面的支持。土地承包期由“长期不变”变为“长久不变”，由此稳定了农民承包经营权。但目前农村土地流转尚存在以下问题。

2.1 农用地的产权模糊

在我国的法律框架内，农民享有农村集体土地的权利是不完全的。农民对于集体土地只享有使用权、占用权、收益权等，却不能对其通过转让、买卖等方式进行流转处分，其所有权归属村级集体经济组织，且只有村民代表大会、村民自治组织有权处置。同时，附着于土地上的租赁、抵押、转让、入股等权利虽在发达的沿海地区有所实行，但国家层面的法律法规还没有明确。由于农民享有的土地权属模糊，以往的私下流转被认为是“非法行为”。而且土地流转行为有时仅有口头协议，即便有签订的双方协议也不受法律保护[5]。因此，明确农村土地产权已成为土地流转推广的前提条件。

2.2 地块碎小难以集中连片

由于我国大部分地区农村人均农用地面积小，小规模分散经营广泛存在，土地经营规模小，并随农村人口的增加有进一步细分的趋势[6]。而承包者的经营必须达到一定规模才能保证其经济利益[7]。因此，往往要好几家一起连片租、且需征得旁边田主的同意，这就限制了土地流转，导致想租地的租不到、想出租的又租不出去。

2.3 农用地的流转市场信息闭塞且不规范

当前土地流转的信息平台还不完善。根据焦国栋[8]的研究发现，从整体上看，全国大部分地区尚未建立土地流转服务平台和服务机构，导致大部分地区的土地流转还只局限于本村、村小组狭小范围内。同时，集体土地的无序流转也对土地利用总体规划和乡村建设规划的落实带来了制约[9]。因此，进行跨区域、统一标准的土地流转市场信息平台的建设，实现农用地集中连片和大规模的流转，对优化农用地资源配置具有重要意义。

2.4 农民获取的土地流转收益低

由于农用地转出户保留了对土地长期不变的承包经营权，所以通常只能以较低租金流转给使用者。同时，由于政府规定了流转土地不能改变土地用途，在粮食价格相对稳定的情况下，流转后的土地收益也并不高。根据新疆农业大学的赵俊对和田地区的调查结果，和田地区的土地流转收益依据流转土地的区位、肥力不同，平均年收益为200 元/667m2，部分农户为防止土壤肥力退化，常采取“零费用”的方式将自己的承包地交由亲戚、朋友或邻居代为管理[10]。然而，更多的地区由于受到经济落后和规模经营条件不足的限制，弃种者往往难以找到寻租者，导致农用地的大量撂荒。

3 盘活闲置农用地的对策与建议

3.1 完善农村土地流转平台和市场

要建立县级、乡镇级、村级三级土地流转平台和服务网络，鼓励跨区域土地集中连片的规模化经营。根据土地生产力的不同，要对土地流转价值进行科学评估，分等定级。为稳定市场价格，减少土地流转中的投机行为，还要建立流转土地基准底价和价格公示制度。

3.2 保证流转土地的规模经营和高效利用

随着农村人口的不断转移和生产条件的改善，适时发展适度规模的经营已成为我国这一人多地少国家的必然选择。为保证农用地资源的优化配置和高效产出，应当发展一批具有市场竞争力和带动力的企业。政府应当重点扶持承包规模大、农业产出高的承包户，鼓励通过合作、联合等方式提高土地的规模化经营水平。

3.3 落实土地利用动态巡查和土地考核制度

要建立与城市建设用地动态巡查制度相对应的农村农用地动态巡查制度，加强基层国土资源所的建设，增加人员配置和相关法律法规的培训。由基层国土所担负定期或不定期的现场巡查工作，获取不同时间的全景照片并定期对比，将发现的核查问题及时上传动态监测监管系统。对确认的闲置土地及作出的处置结果，应利用政府信息平台向社会发布，并告知相关乡镇政府、国土等部门。防止农用地闲置应当作为基层领导干部目标考核的重要内容，应由行政一把手负总责。国土、农业、水利等管理部门要积极配合乡镇，完善共同责任体系的构建，形成预防农用地闲置的合力，并建立责任到组制度，及时统计汇总相关信息。对故意闲置土地的情况要进行整改，情况严重的应作出相应处罚。

4 结 论

农用地的闲置关系到农民的增产增收和国家的粮食安全。要解决闲置农用地的问题，关键是要提高农民耕种的积极性，使其在种地中得到理想的效益。由于农村人均耕地面积有限，农民增收的空间也有限，这就使越来越多的农村剩余劳动力选择进入其他行业，所以土地流转就成了既能让农民继续享受土地实惠又能保障国家粮食安全的两全办法。

随着农村集体土地确权登记发证在我国的全面开展，势必使农民对于承包地块的面积、甚至归属等土地权属更加明确，这也为农村土地的流转带来了新的契机。土地流转是根治当前闲置农用地的有效方法，但需切实保护流转过程中农民的权益，防止乡、村两级操纵流转合同的签订，应赋予农民更多的决定权、知情权和谈判权，建立跟随粮价和物价变化的租金增长机制，以最大限度保障农民的合法权益。应当意识到，解决闲置农用地问题的最终目的是要保障国家的粮食生产和安全，对于承包土地的使用者为追求经济利益而改变粮食种植用途的行为，要加强监管并要求使用者签署相应的承诺书。

[1]土地流转将降低土地闲置率促进农民权利形成抵押物[N].中国经济时报，2010-04-21.

[2]张 丽.中国需要“发展贫困线”——访中国改革基金会国民经济研究所副所长王小鲁[J].中国社会保障，2007，（12）：13-15.

[3]农民弃种拉响粮食安全警钟撂荒耕地或达近3000万亩[N].国际先驱导报，2010-05-23.

[4]王 滔，段建南，杨 君.基于“三个最严格”的农村闲置土地问题分析[J].江苏农业科学，2012，40（8）：396-400.

[5]成素英，张秀兰.山东省城乡——体化进程中的土地流转问题与对策[J].山东农业科学，2011,（4）:115-118.

[6]王世杰，原东方.新时期农村土地流转中存在的问题与对策[J].山东农业科学，2010,(8):117-119.

[7]刘小霞，周 军.我国农村土地流转中存在的问题及其对策[J].当代经济研究，2009,(10):64-66.

[8]焦国栋.农村土地流转应发挥好市场和政府的作用[N].光明日报，2014-09-20（5）.

[9]周红升.我国欠发达地区农村可耕土地闲置原因及解决对策[J].经济师，2005,(3):177-178.

[10]赵 俊，周长江.和田地区农村土地承包经营权流转的影响因素探讨[J].山东农业科学，2013,45（7）:153-156.