美国私立高等教育经费政策体系评析

王　玲，范跃进

(济南大学 高等教育研究院，山东 济南 250022)

美国私立高等教育经费政策体系评析

王玲，范跃进

(济南大学 高等教育研究院，山东 济南 250022)

美国私立高等教育经费政策体系主要由经费来源政策、经费使用与分配政策、经费使用绩效评价政策三方面构成；具有认可私立高等教育公益性、使政府与私立高校间保持合理距离、发展了多渠道融资模式、构建了社会评估机制等主要特征。这启示我国政府应明确民办高等教育的公益性，加大财政资助力度；理性选择资助方式，实现与民办高校的“合作共赢”；促进智力资本积累，实现民办高校的可持续发展；加强社会监督，保障民办高校健康发展。

经费政策体系；私立高等教育；美国；评析

私立高等教育经费政策是指政府针对私立高等教育领域内的经费来源、经费使用与分配、经费使用绩效评价等方面制定的直接的或间接的政策。目前，美国的私立高等教育经费政策已成体系化发展，在促进其私立高等教育发展方面发挥了重要的作用。

一、美国私立高等教育经费政策体系的结构与内容

(一)经费来源政策

目前，美国私立大学已经形成了由学费、捐赠、政府拨款、销售服务等组成的多元化经费筹措机制。而这种多元化经费筹措机制的形成与美国多元化的文化背景和高度发达的市场经济体制密切有关，更是影响私立高校经费来源的一系列政策作用的结果。

1.税收优惠政策

税收优惠政策是美国政府促进非营利组织发展和激发个人及企业慈善捐赠的重要手段。综合联邦政府和州政府的免税政策来看，具有免税资格的非营利组织一般可享受免收“正常所得”税、销售税、财产税、联邦失业税以及极大宗邮件的邮资优惠等[1]。显然，这些税收优惠政策可以给非营利组织(包括私立高等教育机构)带来可观的经济利益。同时，无论是个人还是公司，都会因其对慈善机构的捐赠而获得巨大的税收收益，即税收减免。在这种政策的引导下，私人资金用于慈善事业的数额日益增多，其中私立高等教育机构是私人或私企捐赠的主要对象之一，如在1991—2006年间，哈佛大学所获得的捐赠额增长了309.6%、耶鲁大学增长了364.2%、斯坦福大学增长了312.4%[2]。

2.政府直接资助政策

美国政府对私立高校的直接资助起源于殖民地时期，于1819年达特茅斯案判决后大幅度减弱，在二战后又重新恢复。在这样一个曲折的发展过程中，政府与私立高校之间的关系变得日益清晰，即政府有责任资助私立高校，但却不能直接干涉私立高校的内部管理。从二战后的高等教育资助政策来看，联邦政府和州政府对私立高校进行资助的主要形式是院校资助、学生奖贷金资助和科研资助：院校资助是指联邦政府和州政府采取财政拨款、赠送土地、补助金和提供低息贷款等方式直接对私立院校进行资助的形式；学生奖贷金资助是直接对学生，而不是对私立院校进行资助的方式，它是20世纪60年代以后美国政府普遍采用的一种资助方式；科研资助是联邦政府直接资助私立大学的一种重要方式。根据美国教育部公布的数据，2010—2011年度获得联邦政府科研经费资助最多的前10名大学中，公立大学只有2所，而私立大学却多达8所，其中霍普金斯大学多年来一直稳居榜首。

3.专利与技术转移政策

20世纪80年代以来的美国专利与技术转移政策为大学开辟了一条利用技术创新获得社会资金的渠道，这进一步增强了大学的融资能力。而与公立大学相比，私立大学因其传统的科研优势和自身的灵活性、自主性与市场敏感性，更有效地运用了这种政策优势实现了经费筹集渠道的进一步扩展。美国专利与技术转移政策对私立大学经费来源的影响主要体现在以下几个方面：(1)促进了企业孵化基地的产生。利用创新性技术进行企业孵化是大学经营知识产权的主要方式之一，那些被成功孵化的企业往往能给学校带来可观的收入。(2)专利许可带来的收入。自20世纪80年代以来，私立大学通过专利许可获得的收入日益增多，如1999年哥伦比亚大学获得专利许可收入8 920万美元，耶鲁大学获得专利许可收入4 070万美元，分别比1998年度增长了45%和22%[3]。(3)专利诉讼同样也能带来不菲的收入。专利诉讼是美国大学维护自身利益的一种有效手段，而且通过专利诉讼大学通常可以获得大量的专利许可收入，斯坦福大学、麻省理工大学等私立大学都是专利诉讼大户。

(二)影响学校经费分配的政策

美国并没有直接规范和管理私立高校内部经费分配的政策，但不能否认的是，美国私立高校的校内经费分配行为仍受到政府的约束，这种约束主要是一种宏观性约束，起到调节与引导作用。概括来讲，美国私立高校的校内经费分配主要受宪法、特许状、免税政策、认证制度以及附有条件的资助法案等法律、政策的影响。

1.宪法的影响

宪法对私立高校内部经费分配的影响主要体现为它使联邦政府和州政府成为影响私立高校内部经费分配的重要因素。众所周知，美国高等教育管理体制是一种分权制，但这并不意味着联邦政府不能对教育进行干预与引导，如依据联邦宪法的“共同防卫”和“普通福利”条款，联邦政府可对教育进行干预；同时联邦宪法授予联邦政府的财政开支权、征税权、商业管理权、公民权利执行权等多项权利都广泛地涉及教育的各个方面[4]。与联邦政府一样，宪法也赋予了州政府以州内事务处理权，利用这些权力州政府也具有了对州内私立高等教育发展的干预权，如州对私立高等教育的资助计划与法案都要求参加的私立高校必须通过地方或州认证机构的认证[5]。

2.特许状的影响

特许状既是私立高校拥有独立自主权的法律依据，同时也是政府规范私立高校办学行为的一种重要途径。因为特许状除了赋予私立高校以独立自主权、大学师生的自由权以及学位授予权等权力之外，还会对私立高校的办学目的、内部治理结构、高级管理人员的产生方式、学生管理等方面予以规定或提出指导性意见。而特许状对美国私立高校内部经费分配的影响主要体现在以下两个方面：(1)界定了私立高校的办学目的，特许状所确立的办学目的是私立高校内部经费分配的总指导原则，如殖民地时期哈佛学院的特许状明确指出哈佛学院要以“促成对这个郡的英国和印第安青年在知识和虔诚方面的教育”为目的，因此学院所获得的各种礼物、遗产、土地和财产都要为实现这一目的服务；(2)构建了董事会管理制度，由特许状构建的董事会管理制度，使得道德感、荣誉感、责任感都较强的精英群体成为学校内部经费分配的主体，有效地保障了经费分配的科学性、合理性和透明性。

3.认证制度的影响

美国的高等教育认证机构大多秉持的是自愿参加的原则，但是随着认证机构权威性的不断提升，同时也随着企业和政府部门对相关认证结果的使用，大部分的私立高校都加入到了认证行列之中。这使得高等教育认证制度对私立高校的发展产生了重要影响，其中对私立高校内部经费分配的影响十分明显。如当美国20世纪70年代认证标准重心由院校转向学生的时候——1979年，全国认证机构的协调组织“中等后教育认证委员会”(COPA)召开会议，主张院校评估的重点应是学生的学业成就而不是学校的声誉及资源成就，号召各认证机构要求其所认证院校在学生学习结果评价及反馈上增加投入并持续向公众发布必要信息[6]——私立高校在学生学业评价方面的投入大量增加。

4.附有条件的资助项目的制约

无论是联邦政府还是州政府，他们对私立高校的资助项目都是带有附加条件的。而这些附加条件直接影响着私立高校的内部经费分配。联邦政府与州政府的资助项目附加条件大致可以分为以下几种类型：(1)为确保质量而提出的认证要求，即使是关涉到教育公平的学生奖助金和贷款项目也要求参与项目的高校必须接受联邦政府或州政府认可的认证机构的认证；(2)针对项目提出的专门要求，一般包括规定资助经费的用途和对被资助对象提出特殊的条件两种情况。(3)与项目无关的宽泛性条件。除了一些专门性要求之外，联邦政府和州政府还要求接受其资助的学校必须遵守各种法规条例和有关机构的规定，这些附加在资助项目上的与项目无关的宽泛性条件是美国政府规范、管理私立高校的一种重要手段。

(三)经费使用绩效评估政策

随着政府与社会对私立高等教育投入的日益增多，美国政府除了利用特许状、认证制度、附加条件的资助项目等方式影响、引导私立高校的内部经费分配之外，还致力于私立高校内部经费使用绩效的评估政策体系的构建，以达到确保私立高校内部经费被合理、有效利用之目的。概括来讲，美国政府主要从高校信息公开制度、高校会计制度和高等教育评估制度三个方面构建了私立高校经费使用绩效评估政策体系。

1.高校信息公开制度

高校信息公开制度是社会公众监督、评估高等教育质量的一种常用方式，而由于教育经费收支情况是其公开信息的重要组成部分，因此这种信息公开制度也成为公众评估高校内部经费使用绩效的重要途径。虽然《信息自由法案》和各州的信息自由立法主要针对的是政府信息公开问题，因此在法律层面上，作为非政府部门的私立高等院校并不需要遵守联邦的《信息自由法案》和州的各种信息自由法规。但随着联邦政府和州政府对私立高校资助的加大，无论是联邦政府还是社会公众对私立高校信息公开的要求越来越强烈，因此联邦政府和州政府对参加其资助项目的私立高校提出了信息公开的要求。

2.高校会计制度

美国私立高等院校和公立高等院校使用的会计标准是不同的：私立高等院校执行的是会计准则委员会(The Financial Accounting Standards Board，简称FASB)制定发布的会计准则；而公立高等院校执行的是政府会计准则委员会(The Government Accounting Standards Board，简称GASB)制定发布的会计准则。一般而言，在FASB和GASB指导下形成的财务报表的功能目标是不一样的：“在FASB指导下形成的财务报表主要致力于为资源提供者提供有用的信息，以帮助他们在将有限的资源分配给企业或非营利组织时做出明智的决策；而在GASB指导下形成的财务报表除了要起到决策参考的作用之外，更重要的是要承担问责的功能。”[7]近年来，FASB和GASB制定的关于高校会计信息披露方面的法规逐步走向融合，这促使私立高校的财务报表与公立高校的财务报表一样都具有了决策参考与问责的双重功能。因此，对于美国高校而言，会计制度不仅仅是一种财务制度，更是一种直接的经费使用绩效评估制度。

3.高等教育质量评估制度

美国是世界上最早开展高等教育质量评估的国家，早在1784年就出现了非官方性质的高等教育质量评估机构——纽约州立大学董事会(The Regents of the University of the State of New York)。这个董事会经常定期派人访问各教育机构，定期给州立法机关递送有关各校绩效的报告书[8]。时至今日，美国已经形成了一套较为健全且行之有效的高等教育质量评估制度。而与高校信息公开制度和会计制度相比，高等教育质量评估制度可以为公众和政府提供有关私立高校内部经费使用绩效更专业、更可靠、更丰富的信息。

从上面的论述可见，美国私立高等教育经费政策体系结构是较为完整的，各个环节的政策之间也是相互衔接、相辅相成的，这使得该政策体系能够很好地起到促进私立高等教育发展的作用。除了以上特征之外，美国私立高等教育经费政策体系在理念、功能、内容等方面还具有认可私立高等教育公益性，使政府与私立高校间保持合理距离，发展了多渠道融资模式，构建了社会评估机制等显著特征。

二、对我国民办高等教育经费政策改革的启示

尽管中国与美国在政治体制、经济发展水平以及文化传统方面都存在诸多的差异，但是随着我国政治、经济、高等教育等方面改革的不断深入，美国有关私立高等教育经费政策体系构建的一些思路与方法在我国也将具有较大的适用性与可行性。目前，我国民办高等教育普遍存在着资金筹集困难、办学质量较低、社会声誉不高等问题，笔者认为，我国政府可从以下几方面着手完善我国的民办高等教育经费政策体系，以促进以上问题的解决。

(一)明确民办高等教育的公益性，加大财政资助力度

随着民办高校在我国高等教育大众化发展过程中所发挥的作用日益凸显，我国政府对民办高校的财政支持也日益增强，而且形式也较为多样，包括税收优惠、专项资助、学生资助等多种形式。但不能否认的是，由于受惠面较窄、资助额度偏低，当前的政府财政资助对于民办高等教育发展而言仍是杯水车薪，这是我国大部分民办高校仍徘徊在“生死线”上而无法向前迈进的重要原因之一*政府财政支持薄弱对于民办高校发展的制约，不仅仅表现为使得民办高校经费缺乏稳定性；还表现为在我国特殊的政治经济环境下，没有政府财政资助的民办高校难以获得较高的社会声誉，进而获得较多的社会资源。。笔者认为，一直以来我国政府之所以在给予民办高校以财政支持方面难有重大的突破，最重要的原因是我国政府及民众对于民办教育的“公益性”没有清晰的认识。虽然《中华人民共和国民办教育促进法》第一章第三条指出“民办教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分”，但并没有对民办学校的公益性行为与非公益性行为、不同类型民办学校的公益性程度做详细的界定与区分。这常常使得相关政府决策部门和民众难以正确区分民办学校的公益行为与非公益行为及不同类型民办学校的公益性程度。而在这种情况下，政府以财政经费支持民办教育发展既缺乏合理性依据，也缺乏具体的法律依据，严重影响着各级政府对相关民办教育扶持政策的执行力度。因此，从法律层面上加强对民办学校公益性的界定与区分是促进各级政府加大对民办高校的财政支持的重要前提。

(二)理性选择资助方式，实现与民办高校的“合作共赢”

目前，对于政府该以何种方式资助民办高校的问题，人们的争论颇多。有的人认为应以财政拨款方式给予民办高校以稳定的支持；有的人认为应以“以奖代补”的方式鼓励民办高校提升质量；有的人认为应以“提供学生奖助金”的方式促进高等教育公平等等。笔者认为，无论采取哪种资助方式，都应以实现政府与民办高校的“合作共赢”为主旨。美国的经验告诉我们，以间接方式为主资助民办高校，保持与民办高校间的合理距离，将更有利于促进其健康发展，并实现政府与民办高校间的“合作共赢”——政府的直接资助方式，如直接的财政拨款往往伴随着更多的管理要求，这在一定程度上会损害民办高校的办学自主权，降低其办学活力。为民办高校提供更大幅度的税收优惠、为民办高校学生提供适当比例的奖助贷金、为符合条件的民办高校提供贷款担保等方式都是较好的间接资助方式。另外，政府也可以运用“购买服务”*政府购买公共服务是指政府将由自身承担的为社会发展和人民日常生活提供的公共服务事项交给有资质的社会组织来完成，并定期按照市场标准相互建立提供服务产品的合约，由该社会组织提供公共服务产品，政府按照一定的标准进行评估履约情况来支付服务费用。这是一种新型政府提供公共服务方式，其主要方式是“市场运作、政府承担、定项委托、合同管理、评估兑现”。的方式给予民办高校以资助，如政府若想减轻研究型大学的本科生培养压力，可以向民办高校购买本科生教育服务；政府若急需某一类技术型人才，也可向民办高校购买培训服务等等。虽然政府购买服务是一种直接资助方式，但由于这种资助方式采取的是合同管理模式，因此可以使政府与民办高校间建立起平等的“合作”或“契约”关系。这种关系要比以往的规范与被规范、扶持与被扶持关系更有利于激发民办高校的办学活力和社会服务意识。

(三)促进智力资本积累，实现民办高校的可持续发展

在知识经济发展过程中，智力资本越来越受到企业的重视。所谓智力资本是指组织所拥有或控制的，能够为企业创造价值和构建持续竞争优势的动态性知识和能力[9]。智力资本以人力资本为基础、以关系资本为补充，以组织资本为支持和保障，三者组合促进个体知识的创造和共享，共同为企业创造利益和价值[9]。美国联邦政府通过《拜杜法案》把专利权无偿转让给了大学，不仅激发了大学开展技术转移活动的积极性，同时也促进了大学所拥有的智力资源向智力资本的转化，为私立大学开辟了新的融资渠道。目前我国民办高校普遍不具有雄厚的智力资本，这已成为制约其深层次发展和可持续发展的一个重要因素，如，民办高校普遍缺乏稳定的高层次人才队伍，这种人力资本的匮乏不仅使其难以通过“技术销售与服务”获取办学经费，而且严重制约着其可持续发展。根据智力资本的定义与组成要素，笔者建议政府从以下三方面入手，促进民办高校积累智力资本：(1)构建公办、民办一体化的高校教师福利保障体系，为高层次人才进入民办高校解除后顾之忧，进而帮助民办高校积累人力资本；(2)积极搭建多样化的民办高校与政府、企业之间的合作平台，扩展民办高校的关系资本；(3)通过修订科研、专利、技术转移等方面的政策，引导民办高校注重构建有利于教师把其所拥有的知识、技能全面发挥出来，并积极进行科技创新与技术转移的组织环境、氛围或机制。总之，民办高校只有通过不断积累智力资本，才有更有效地吸引物质、资金等其他资本，实现可持续发展，并与公立高校展开真正公平的竞争。

(四)加强社会监督，保障民办高校健康发展

虽然我国政府针对民办高校发展过程中出现的乱收费、非法集资、抽款潜逃等不良现象出台了一系列的政策与法规，但是至今为止，却仍未建立起一套行之有效的社会监督机制。这使得举办者“变相盈利”、校内强行集资、学校资产被挪用等不良现象仍较为广泛地存在，严重影响着民办高校的公益属性和可持续发展。因此，笔者认为，除了要继续完善相关的法律法规之外，还要加强社会监督力度。首先，应建立民办高校信息公开制度，为各利益相关主体监督民办高校的办学行为提供条件。学生、家长、教师、相关行业以及政府都是民办高校发展的利益相关者，他们均有权力对民办高校进行监督，而民办高校也有为他们提供真实的办学信息，包括财务信息的义务。其次，完善民办高校会计制度，增强其监督功能。高校会计制度不仅具有记账、算账、报账的会计核算作用，而且有为决策者提供财务咨询，为评估者提供准确、有效的财务信息的作用。因此制定一套符合民办高校特点与发展需求的会计制度是加强对民办高校监督的必然要求。最后，构建民办高校的社会评估体系，提升社会监督的专业性与科学性。相对于政府评估，多元化的社会评估体系更能兼顾不同利益相关者的需求。而对于民办高校而言，由行业组织或社会专业评估组织实施的评估更有利于形成符合其特点的评估指标体系，并引导其根据社会需求办学。总之，采取多种方式加强对民办高校的社会监督是政府的重要职责，是保障民办高校健康、持续发展的重要条件。

[1] 杨龙军.美国非营利组织的税收制度及其借鉴[J].涉外税务，2004(11)：46-50.

[2] Richard Vedder. Federal Tax Policy Regarding Universities： Endowments and Beyond[R].2008(2)：12.

[3] Kay L. Mclennan. Technology Selection and Marketing Activities in Higher Education Patenting and Technology Transfer[D]. University of Nebraska，2003：27.

[4] 张旺.美国私立高等教育发展的制度环境研究[M].北京：知识产权出版社，2009：44.

[5] Leonard A. Rhine. State Aid to Private Institutions of Higher Education： The Development of Guidelines[D]. University of Florida，1983：169.

[6] 熊耕.试析美国高等院校认证标准演变的逻辑：以中北部地区大学与中学协会的认证标准为例[J].比较教育研究，2004(7)：78-82.

[7] Gordon，Teresa，Fischer，Mary，A comparative empirical examination of extent of disclosure by private and public colleges and universities in the United States.[J].Journal of Accounting & Public Policy，2002，21(3)：237.

[8] 王伟.美国高等教育评估制度研究[D].河北大学，2004：19.

[9] 李冬琴.智力资本与企业绩效的关系研究[D].浙江大学，2004(9).

Comment and Analysis on the Policy System of Private Higher Education Fund

WANG Ling，FAN Yue-jin

(Institute of Higher Education，University of Jinan，Jinan 250022，China)

The policy system of private higher education fund is made up of fund source policies，expenditure and distribution policies，and expenditure performance evaluation policies，which has four main characteristics： approving the public welfare of private higher education，keeping the reasonable distance between the government and the private colleges and universities，developing the mode of multi-channel financing，establishing the social assessment mechanism. All these inspire our government to adopt effective measures as follows： defining the public welfare of non-government higher education and increasing the financial contribution dynamics；choosing the rational aiding ways in order to realize the win-win cooperation with non-government colleges and universities；accelerating intellectual capital accumulation to realize the sustainable development；reinforcing social supervision to guarantee the sound development.

Policy System of Private Higher Education Fund；Private Higher Education；America；Comment and Analysis

2014-11-22

全国教育科学规划一般课题(BIA130081)。

王玲(1978-)，女，辽宁沈阳人，济南大学高等教育研究院副教授，博士；范跃进(1958-)，男，山东聊城人，济南大学党委书记，教授，博士。

G640

A

1001-6201(2015)04-0239-05

[责任编辑：何宏俭]

[DOI]10.16164/j.cnki.22-1062/c.2015.04.046