巡视工作及其职能定位与工作机制

戴志明

（大理学院，云南大理 671003）

巡视工作及其职能定位与工作机制

戴志明

（大理学院，云南大理 671003）

巡视制度自古有之，梳理中国巡视制度的历史轨迹，回顾当代中国巡视工作的制度化进程，概述当前巡视工作的战略设计，阐述新形势下巡视工作的职能定位和工作机制。中国共产党巡视工作的实践和党中央对新形势下巡视工作的新要求表明，巡视制度是一种反馈机制，是一种震慑机制，是一种沟通机制，是了解干部的重要途径，是民主进程的助推力量。

巡视制度；职能定位；工作机制

巡视制度自古有之，作为古代监察制度的重要一部分，是统治者维护统治基础的有力武器。新中国成立以来，逐步建立和完善巡视制度，近年来党中央从加强党内监督、提高党的领导水平和执政能力、保持党的先进性和纯洁性的高度不断加大巡视工作的力度。经过反复的实践检验，巡视制度的机构设置、程序安排日渐完善，对促进党风廉政建设，强化执政党党内监督，保证党内民主及维护党的团结统一，密切党群关系，增强党的凝聚力发挥着积极的推动作用。

一、古代中国巡视制度的历史沿革

“巡视”，简意为“到各处视察”。古代巡视制度是统治者进行权力监督与制衡的一种监察手段，萌芽于夏商周，形成于秦汉，成熟于隋唐，巩固于明清。

夏商周时期，天子巡守地方，设方伯监察诸侯，但此时的巡视较为随意，并无正式的机制设置；秦汉时期，中央设御史台，中央巡视工作由监御史负责，地方监察交由监察史，自此形成从中央到地方的巡视体系；隋唐时期，随着中央集权不断增强，监察制度也日趋成熟，设“一台三院”即御史台及下设的台院、殿院、察院，共同监察中央，并设“十道巡按”代表中央巡查州县，体制内分工明确、职责清晰、相互配合，共司监察之职；至明朝，御史台更名督察院，负责纠劾百官，并设十三道监察御史代天子出巡，直接对皇帝负责，向皇帝报告；清时建巡按制度，巡按御史和监察御史共同定期巡视地方。自此，中国古代的巡视制度得到了较大程度的巩固，其体系日渐统一完整，这一制度的实施为统治阶级维护政权稳固起到了重要作用〔1〕。

二、当代中国巡视工作的制度化进程

中国共产党自成立以来，始终高度重视自身的建设，把加强自身建设与党在各个时期所承担的历史任务紧密结合，把党内监督和巡视工作视为事关党生死存亡的重要工作。建国初期，党和国家的主要任务是全面恢复国民经济，后又经“文革”十年浩劫，党内民主发展缓慢，巡视工作基本停滞。党的十一届三中全会以后，党内成功实现拨乱反正，各方面工作走上正轨，巡视工作得以恢复。而巡视工作真正走向制度化则始于1996年。1996年十四届中纪委六次全会将巡视工作确定为加强党内监督的五项制度之一，并作出“选派部级干部到地方和部门巡视”的部署，随后启动巡视制度。2002年11月，中共中央把“改革和完善党的纪律检查体制，建立和完善巡视制度”写入十六大报告。2003年5月，中央纪委、中央组织部组建了五个地方巡视组，巡视工作正式进入运作阶段。2003年12月，中共中央颁发《党内监督条例（试行）》，对巡视工作作出明确规定，并把巡视制度确定为党内监督的十项制度之一。同时，中央批准成立巡视工作办公室，作为中央纪委、中央组织部巡视工作联席会议的日常办事机构，加强了巡视工作的组织保障。2009年7月，中共中央印发了《中国共产党巡视工作条例（试行）》，对巡视工作的机构设置、人员安排、职能职责以及具体实施作出了明确规定，这一条例的颁布实施，标志着巡视工作进入发展的新时期、新阶段。同年12月，“中央纪委、中央组织部巡视组”更名为“中央巡视组”。至此，巡视工作走向了制度化、规范化和科学化的轨道〔2〕。

三、当前巡视工作的战略设计

（一）巡视主体与监督对象

2009年7月颁布的《中国共产党巡视工作条例（试行）》对巡视工作的具体实施作出了具体、明确的规定，其中第七条规定：“党的中央和省、自治区、直辖市委员会设立巡视组，承担巡视任务，向巡视工作领导小组负责并报告工作”。也就是说，只有中央和各省、自治区、直辖市党委及新疆生产建设兵团党委能够承担巡视任务，其他党组织不得开展巡视工作。

从巡视对象的职责划分看，分为两级巡视。中央巡视组负责对下列党组织领导班子及其成员进行巡视：省、自治区、直辖市党委和同级政府党组领导班子及其成员；省、自治区、直辖市人大常委会、政协委员会党组领导班子及其成员；中央要求巡视的其他单位的党组织领导班子及其成员。省、自治区、直辖市党委巡视组负责对下列党组织领导班子及其成员进行巡视：市（地、州、盟）、县（市、区、旗）党委和同级政府党组领导班子及其成员；市（地、州、盟）、县（市、区、旗）人大常委会、政协委员会党组领导班子及其成员；省、自治区、直辖市党委要求巡视的其他单位的党组织领导班子及其成员〔3〕。

（二）机构设置与相应职能

党中央和省、自治区、直辖市委员会设立巡视工作领导小组，分别向中央和省、自治区、直辖市委员会负责并报告工作。其主要职责是：贯彻党的中央委员会，省、自治区、直辖市委员会有关巡视工作的决议、决定；研究决定巡视工作年度和阶段计划、方案；听取巡视工作汇报；研究巡视成果的运用，提出相关意见、建议；向同级党组织报告巡视工作情况；对巡视组进行管理和监督；研究处理巡视工作中的其他重要事项。

巡视工作领导小组下设办公室，为其日常办事机构。办公室设在同级党的纪律检查委员会。其主要职责是：承担综合协调、政策研究、制度建设等工作；向巡视工作领导小组报告巡视工作中的重要情况、向巡视组传达巡视工作领导小组作出的决策和部署；配合有关部门对巡视工作人员进行培训、考核、调配、任免、监督和管理；配合巡视组对派出巡视组的党组织、巡视工作领导小组决定的事项进行督办；办理巡视工作领导小组交办的其他事项。

党的中央和省、自治区、直辖市委员会设立巡视组，承担巡视任务，向巡视工作领导小组负责并报告工作。巡视组设组长、副组长、巡视专员和其他工作职位。巡视组实行组长负责制，副组长协助组长工作。

（三）工作程序和方式方法

巡视工作程序严密，环环相扣，缺一不可。一般分为巡视了解并制定巡视工作方案；向被巡视地区、单位的党组织领导班子、干部群众通报开展巡视工作的安排和要求，说明巡视的目的和任务；向巡视工作领导小组报告巡视情况；反馈巡视期间了解的情况和问题，有针对性地提出改进意见等。巡视方式方法则灵活多样，不拘一格。主要是听取被巡视地区、单位党委的工作汇报，列席相关重要会议，受理相关问题的来信、来电、来访，召开座谈会，进行个别谈话，调阅相关资料，进行民意测评、问卷调查、走访调研等多种方式对被巡视地区或单位进行深入了解，但同时要保证不干预被巡视地区或单位的正常工作。

四、新形势下巡视工作的职能定位和工作机制

改革开放30多年来，在中国改革进入深水区和攻坚期的当下，全面深化改革，成了新一届党中央领导集体与坊间百姓互相契合、寄予厚望的政治任务和历史重托。新形势对执政党提出了新的要求。创新执政理念、改进执政方式已经成为中国共产党面临的一项重要任务，也是保证党在新时期焕发新的创造力和生命力的力量源泉。巡视工作是加强党内监督的重要措施，建立完善巡视制度是坚持“党要管党，从严治党”，全面推进党的建设新的伟大工程的具体体现。面对新的形势和新任务，巡视工作需要不断改进和加强，进一步明确其职能、适时调整，最大限度发挥其效能〔4〕。

党的十八大以来，习近平总书记主持召开中央政治局常委会多次听取巡视工作情况汇报，并进一步明确巡视工作的原则、任务以及职能定位。习近平总书记首次明确提出了“一个中心、四个着力”的中央巡视工作新方针，即巡视工作要围绕党风廉政建设和反腐败工作进行；要着力发现领导干部是否存在权钱交易、以权谋私、贪污贿赂、腐化堕落等违纪违法问题，着力发现是否存在形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风等违反八项规定的问题，着力发现领导干部是否存在对涉及党的理论和路线方针政策等重大问题公开发表反对意见、搞“上有政策、下有对策”等违反政治纪律的问题，着力发现是否存在买官卖官、拉票贿选、突击提拔干部等选人用人上的不正之风和腐败行为；中央巡视组要善于发现问题，发挥震慑力，遏制腐败蔓延势头。2014年1月23日，习近平总书记在听取巡视工作汇报时再次作出重要指示，要求巡视要发挥三个作用，即发挥巡视的震慑、遏制、治本作用，阐明了巡视工作的基本功能和重要地位。习近平总书记对巡视工作的职能定位十分准确，任务目标要求具体明确，具有很强的可操作性，为我们做好新形势下的巡视工作指明了方向。

（一）巡视制度是一种反馈机制，是下情上达的有效媒介

在监督体系中，巡视制度既是一种自上而下的监督机制，同时也是一种下情上达的反馈机制。巡视工作必须遵循党的群众路线的基本理念，相信群众、依靠群众，坚持上级组织与普通民众紧密联系的原则，把自上而下的党内监督与自下而上的民主监督有机结合。具体来讲，巡视工作要得以顺利开展，巡视组就必须对巡视对象进行深入、全面的了解，需要通过灵活的方式方法如来信、来电、来访等形式，必要时进行民意测验、问卷调查的方式，以及实地走访调研座谈的方式来实现。为保证调查结果的客观、全面、公正，巡视工作需要尽可能多地接触普通民众，搜集群众意见，及时反馈给巡视工作领导小组以及被巡视对象，达到下情上达的目的。使广大人民群众真正参与到民主监督中来，实现党内监督与群众监督的有效结合。

（二）巡视制度是一种震慑机制，是反腐倡廉的强势出击

党员干部的作风建设关系到党的整体形象、人心向背以及党的生死存亡。面对改革开放以及市场经济的考验，加强党员干部的作风建设比以往任何时候都要迫切。巡视工作的一项重要任务就是通过对党员领导干部的实地考察，以推动党风廉政建设和反腐败斗争的深入开展，及时发现、消除腐败的苗头，对已经出现的贪污腐败问题予以坚决纠正，对腐败分子进行坚决打击，严惩利用职务之便谋取私利的党员干部，杀一儆百，在党员干部队伍中起到震慑作用，遏制腐败之风的滋生蔓延，提高党员拒腐防变的能力，真正做到使干部“不敢腐、不能腐、不想腐”。巡视工作旨在通过对害群之马的惩罚与震慑，起到惩处一个教育一批的作用，变被动的事后消防为主动的事前预防，竖立党员领导干部清正廉洁、克己奉公的公仆形象，增强党在新时期的凝聚力与向心力，始终保持党的先进性和纯洁性〔5-7〕。

（三）巡视制度是一种沟通机制，是了解干部的重要途径

巡视工作采取的方式方法在具体实施过程中表现出“近距离、长时间、广接触、一对一”的特点。“近距离”即巡视组在对巡视对象进行巡视时，常与领导干部进行面对面接触，进行正面了解；“长时间”指巡视组对巡视对象进行巡视的时间较长，一般为期一至两个月；“广接触”是指巡视组将会针对相关问题与相关党员干部和相关人员进行多种方式的接触调查，以全面、深入了解被巡视干部的实际情况；“一对一”则指巡视组与巡视对象的访谈都是一对一的形式，谈话内容被高度保密，以挖掘领导干部真实的心理动态。可见，巡视制度作为上级党委与领导干部进行全面沟通的重要途径，不仅可以考察领导干部的工作绩效，亦可了解领导干部的思想实际与心理诉求，这对调动领导干部的工作积极性，团结党员干部队伍至关重要。

（四）巡视制度是一种整合机制，是民主进程的助推力量

当代世界，民主被广泛关注，民主政治建设是执政党的重要任务，而民主政治建设是一个系统工程，需要对各个子系统及其要素进行有效整合，而整合机制的形成和运作是一个至关重要的问题，权力的制衡与监督无疑是衡量政治民主的重要法则，也是权力整合、制约的关键环节。巡视是上级党组织依照党章赋予的重要职责，对下级党员干部进行监察与督促的行为体现，旨在通过强势监督杜绝权力的越位、错位、失位问题，以确保权力主体间的制约与平衡，保证权力的良性循环。在此过程中，通过党内监督的方式进行自我控制，整合领导干部队伍权力，协调领导干部职责分配，推进党内民主的实现。另外，巡视工作能否取得成效在很大程度上取决于群众参与的程度，离不开普通群众的广泛监督，在巡视工作中，通过多种工作方式听取群众意见，极大地提高了群众的民主监督意识，促使群众积极投身于民主政治建设的伟大事业中来。进而实现党内监督与群众监督的有机结合，合力推动我国的民主化进程〔8〕。

综上所述，我国当今的巡视制度既沿袭了古代巡视制度的惯例，同时又顺应时代发展的需要，立足于中国国情，继承了优秀的传统文化并吸收了现代先进思想文化的精华，在新形势下逐步建立起具有中国特色的巡视制度。改革开放以来，一方面是我们党带领全党、全国人民取得了举世瞩目的成就；另一方面，在新形势下，我们党也面临执政考验、改革开放考验、市场经济考验和外部环境考验，面临精神懈怠危险、能力不足危险、脱离群众危险和消极腐败危险。“四风”和腐败在党内蔓延，腐蚀了党的肌体，损毁了党的形象，破坏了党群干群关系。巡视工作便在这一背景下扛起了纯洁领导干部队伍、防范各种风险、树立党的良好形象的重任。巡视工作是践行科学发展观、实现伟大“中国梦”的本质要求，是推动党风廉政建设和反腐败斗争的有力武器，是强化党内监督、发扬党内民主的重要路径，是保持党的纯洁性与先进性、提高党的自身建设能力的积极探索，是密切干群关系、党群关系，增强党的凝聚力和战斗力的必要手段。随着党的建设新的伟大工程的顺利推进，随着巡视工作实践的深入，巡视制度也日趋成熟完善，中国共产党的巡视制度将为深入推进党风廉政建设和反腐败斗争、加强党的建设，为促进民族振兴、国家富强发挥更大作用，作出更大贡献。

作者系中共云南省委第一巡视组正厅级巡视专员，曾任大理学院校长、党委书记。

〔1〕王仰文.中国古代巡视制度的现代观察〔J〕.兰州学刊，2010（2）：124-127.

〔2〕干以胜，张纪南.中国共产党巡视工作教程〔M〕.北京:中国方正出版社，2012.

〔3〕胡冰.中国共产党巡视制度建设研究〔M〕.北京:中国社会出版社，2009.

〔4〕牟广东，唐晓清.论巡视制度在党内监督体系中的地位和作用〔J〕.理论探讨，2010（3）:126-128.

〔5〕郑传坤，黄清吉.健全党内监督与完善巡视制度〔J〕.政治学研究，2009（5）:68-73.

〔6〕陈力予，黄丽丽.论党内巡视工作的制度化历程〔J〕.吉林师范大学学报：人文社会科学版，2013（7）：63-67.

〔7〕张书林.论中共党内巡视制度〔J〕.湖北行政学院学报，2007（6）：46-51.

〔8〕赵捷，黄建新，曾起郁.党内巡视工作制度研究：探源、解析与改进〔J〕.广州大学学报：社会科学版，2009，8（10）：19-22.

Patrol Work and Its Function Orientation and Working Mechanism

Dai Zhiming
（Dali University,Dali,Yunnan 671003,China）

Patrol system enjoys a long history.This paper reviews the history and the institutionalized progress of Chinese patrol system,summarizes the strategic design of current patrol work and explains the function orientation and working mechanism of the patrol work in a new situation.The practice of the patrol work of the Chinese Communist Party and the requirements to the patrol work in a new situation from the Party Central Committee show that patrol system is a mechanism of feedback,awe and communication,is an important way of knowing cadres and can promote the progress of democracy.

patrol system;function orientation;working mechanism

D262.6

A

1672-2345（2015）01-0092-04

10.3969∕j.issn.1672-2345.2015.01.019

（责任编辑 党红梅）

2014-11-20

戴志明，教授，主要从事高等教育管理研究.