城市霸权主义的内涵、表现及其根源

林志聪，王枫云



城市霸权主义的内涵、表现及其根源

林志聪1，王枫云2

（1. 广州大学松田学院，广州 511370；2. 广州大学公共管理学院，广州510006）

城市霸权主义是城市化进程不断深入推进的负产物，是城市凭借其诸方面优势单方面向农村地区进行扩展、挤占农村生存空间、强行改变乡村的生活生产方式、消解乡村传统文化、忽略乡村的意愿及权利、强行将农村纳入城市化进程的一系列表现。由于城市政府对城市化的过度狂热、扭曲的政绩观以及其固有逐利性的驱动等因素的影响，致使城市霸权愈演愈烈。

城市霸权主义；城市蔓延；城市化；行政干预；农民权利

城市化水平是衡量一个国家或地区城市化的最主要指标，也是一个国家或地区经济社会发展程度的重要标志。改革开放以来，我国城市化率不断提高，2011年城市化率首次突破50%大关，2014年城市化率更是达到了54.77%。[1]城市化进程的快速推进给整个国家的发展带来了巨大的推动力，同时，也有利于促进产业结构的调整、改善农村贫困地区生存环境、缩小城乡差距等。但城市化是一把双刃剑，促发展的同时会带来一系列的负效应或劣产物，最为典型的就是“城市霸权主义”。

一、城市霸权主义的内涵

城市霸权主义是指在城市化迅速推进的背景下，城市凭借其权力优势、政策优势、资源优势和话语权优势单方面扩展其边界范围、挤占农村生存空间、强行改变乡村的生活生产方式、消解乡村传统文化，忽略乡村的意愿及权利，强行将农村纳入城市化进程的一系列表现。我国行政区划管理体制属于城乡合治模式，城市政府可以运用其政治地位对乡村实行绝对的管控，乡村缺少话语权，因此在城市化的进程中处于极其被动的状态。我们可以从以下三个方面来理解城市霸权主义：

（一）城市霸权主义是以城市化的迅速推进作为其产生的背景

城市化是人类工业文明的重要标志，是城市发展水平的核心衡量标尺，它对社会经济的推动起到不可估量的作用。在城市化高速发展的背景下，城市空间有不断向乡村扩充的天然冲动，扩充速度之快往往让乡村没有思考的时间与协商的余地。在发展是硬道理的政治战略护航下，城市以乘风破浪之势，迅速吞噬农村空间，大肆把农村纳入城市版图。同时在狂热的城市化非理性思维的刺激下，城市管理者可以抛弃公开、公平、平等、协商一致等精神，单方面强行在农村进行所谓的城市化，农村俨然成为城市化的牺牲品。

（二）城市霸权主义是以权力优势、政策优势、资源优势和话语权优势作为其存在的基础

我国城市实行城乡合治的行政体制管理模式，城市对农村有绝对管控权。在现实中城市的权力几乎可以触及农村的任何领域。城市管理者的活动范围主要集中在城市区域，运用权力优势在制定政策的时候往往是以城市利益作为整个区域的核心利益，在有利于城市的政策支持下，城市强行向农村地区扩张就变得名正言顺了。由于城市在工业化的推动下，城市的人力资源、信息资源、知识资源等资源要素相比于农村更具优势，因此在发展问题上，城市有更多的操控权。上述的优势因素直接使得城市掌握更多的话语霸权，从而可以定义“现代化”、“发展”、“公共利益”等概念，城市打着这些旗号忽视农村的意愿，强行改变农村原有的发展模式和路径。

（三）城市霸权主义最显著的特征是单向性、强制性

城市与农村的关系本应该是良性互动发展的关系，但城市凭借其经济优势和政治地位，专制地单方面作出所谓有利于增进公共利益的决定，并强制地执行。农村始终处于一个被动接受各种安排和处置的境地。在缺乏反馈和救济机制的情况下，农村民众的诉求难以得到有效的反映及满足。

二、城市霸权主义的主要表现

（一）城市空间迅速扩展，吞噬农村空间

城市成长可以通过两种形式来实现：一是内涵式成长，即提高城市土地的利用集约度，调整城市土地利用结构，挖掘城市土地的利用潜力；[2]二是蔓延式成长，即城市边界不断向农村地扩张，以达到获得更多发展空间的目的。当城市内涵式成长受城市内部复杂的空间结构制约、难以在短时间内提高内部空间的利用性时，在城市发展压力的倒逼下，简单直接的蔓延式成长模式就成为我国城市发展的不二之选。

城市霸权行为最显著的表现是城市不断地向农村地区蔓延。这种“摊大饼”式的扩张致使大量农村土地被吞并。据有关数据表明，2012年全年批准建设用地61.52万公顷，其中转为建设用地的农用地42.91万公顷，耕地25.94万公顷，同比分别增长0.6%、4.5%。[3]可见大部分的建设用地来源于农用地，而征用的农用地中超过一半面积的土地性质属于宝贵的耕地。土地资源一旦投入非农用途，其可逆性较差，要恢复为农业用途，需要花费极大的转换成本。[4]

（二）农民利益被忽视

近年来，为了改善居住在农村的农民的生活状态，各地政府积极推进新农村建设。在建设过程中，各地政府大举进行撤村圈地、农民上楼的运动。城市先验论更是引导着政府错误地判断“现代化”是落后乡村改造的唯一标准和方向。在山东、河北、安徽等地，一些高层小区在农村拔地而起。在河北廊坊，2006年被评为河北省生态文明村的董家务村，如今已成一片废墟，大片新修的村居在铲车下倒塌，刚修好的“村村通”水泥路被铲平。山东诸城市取消了行政村编制，1 249个村，合并为208个农村社区。诸城70万农民都将告别自己的村庄，搬迁到“社区小区”[5]。多地出现违背农民意愿、迫使农民搬迁上楼的现象，甚至有农民愿意住在羊圈里，也不愿意住崭新的小区楼。[6]农民不愿上楼的原因大致可归纳为以下三点：首先，出于情感原因，大多数农民对世代依附的土地割舍不掉，宁愿继续待在原来环境较差的旧房，也不愿意搬迁到新楼去；其次，一旦搬迁上楼，农民就会失去可以用来耕种或养殖的土地，农民自给自足的生活方式被打破，面对高企的物价，农民们生活成本随即增加，日后的生活无法得到保障；再次，农民全部搬迁上楼，意味着邻里之间的距离被拉远，邻里互助关系会受到一定影响，这是世代重视邻里关系、生活在熟人社会的农民不能接受的。

各地政府主导的“撤村圈地”运动，对村民诉求的关注不足，没有将与村民生产、生活息息相关的诸多因素纳入统筹规划，各地因此出现强烈的民意反弹：江苏邳州徐传玲自杀、村民受到的“沉湖”威胁、诸诚村民遭受暴力，种种迹象折射出村民对“撤村圈地”的抗拒。[7]

（三）城市污染向农村转移

20世纪80年代以后，在各级政府的积极推动下，大量的乡镇企业迅速扎根在乡村地区，极大地促进了农村经济发展，为农民创造了大量的就业机会，同时也大大地提高了农民的经济收入。但是，城市强行地把乡村纳入工业化体系，从而把一些对生态环境有明显影响的落后甚至淘汰的产业大举向农村地区转移，使得农村地区生态环境受到极大的挑战，对农民的基本生存构成了严重威胁。

由于目前环境监管部门对在农村地区企业的“三废”排放监管几乎处于真空状态，各企业出于追求利益最大化的考虑，会置农村地区生态环境于不顾，肆意地排放“三废”，导致农村地区生态环境每况愈下，有些村庄由于地下水被严重污染，再也无法种植庄稼，甚至导致频繁出现村民罹患癌症的现象。中国工程院院士、中国水科院、水资源研究所所长王浩表示地下水被污染后，导致了癌症村频繁出现，中国癌症村的数量超过了200个，天津北城区的癌症村中癌症患者多达120多人。[8]导致以上这些问题出现的最主要原因是城市单方面强行将污染转移到农村，同时，政府也没有起到相应的环境监管责任。

（四）农村社会性价值被逐渐消解

所谓社会性价值是指在人与人的交往关系中，个人行为所引起的他人的评价在个人心理上产生的感受和意义。[9]农村社会是一个熟人社会，较城市而言，其社会性价值更为明显，人们的行为受乡村民众的舆论压力影响较大，从而有较为明确的正确与错误的评判标准，是维持村庄秩序的重要因素。正面导向的社会性价值使得村庄内形成了道义经济和美丑善恶的评价标准，形成了正当的以互惠为基础的人际交往，形成了社区的集体意志，形成了村庄“守望相助，疾病相扶”的最低限度的合作，村庄事实上构成了一个道义乃至行动的共同体。[10]

市场经济理念深入人心，随之带来的负面影响就是人与人之间的交往在现实利益的博弈中往往变成赤裸裸的金钱交易行为，对于好坏、善恶、美丑、得失等判断标准变得模糊。随着市场化向乡村渗透，农村固有的社会价值观逐渐被城市社会价值观所取代，使得乡村民众的传统社会性开始发生消解和异化，熟人社会被割裂，传统乡村社会中的道德秩序被打破。[11]

（五）城市操控着农村的话语权

著名经济学家樊纲把我国城市和乡村的制度差别比作为“一国两制”，指出在国家制度设计中农村与城市存在不同，而把城市的繁荣和乡村的落后，称为“一个国家，三个世界”，大城市和经济发达区地称为“第一、二世界”，而广大的边远农村称为“第三世界”。掌握着主流话语权的城市往往以“落后”、“野蛮”、“愚昧”等概念来描述乡村，使乡村存在的意义和价值被这种主流话语持续性贬损与否定，并逐渐消解。祖祖辈辈生活在乡间的人们为了不做被人歧视的“二等公民”，千方百计“逃离”乡村。乡村教育数十年如一日的模式化、功利化与泛政治化，不是教育青少年热爱自己祖祖辈辈生活的乡村，而是教导他们考大学进城，永远“逃离”乡村。乡村教育成了与乡村无关的教育，也是教人逃离乡村的教育。[12]

三、城市霸权主义产生的根源

（一）对城市化的过度狂热

城市化带来的积极影响在实践中被无数次证实。由于城市化给发展中的中国带来的好处和利益是显而易见的，因此，一直以来，城市化被奉为能解决一切发展问题的“灵丹妙药”，城市化的积极作用被过分解读，而其消极影响却被长期有意或无意地忽视。大城市崇拜就是对城市化过度狂热的典型心态，也是城市霸权主义的具体表征。大城市崇拜者认为城市越大越能充分发挥城市对经济的拉动作用，以及发挥城市的辐射作用。对大城市的崇拜的主要表现就是对城市空间范围上的扩展，客观上挤占农村地区的生存空间。这种蔓延的态势会随着盲目城市化崇拜的升温而愈演愈烈。

（二）城市政府扭曲的政绩观

出于城市发展空间的需要，拓展城市发展空间，有其内在的逻辑性和必要性。但是从我国城市发展的现状来看，似乎出现了一些不太正常的现象，那就是大肆建造新城。2013年，国家发改委城市和小城镇改革发展中心对12个省区的调查显示，12个省会城市全部提出要建设新城新区，共规划建设了55个新城新区，其中沈阳要建设13个新城新区，武汉规划了11个新城新区。在144个地级城市中，有133个提出要建设新城新区，占92.4%，平均每个地级市提出建设1.5个新城新区；161个县级城市中，提出新城新区建设的有67个，占41.6%。[13]笔者对这种造城运动的合理性产生了质疑：城市空间的拓展是否真的服务于城市的发展？某些新城的建造是否真的有必要？事实上，催生城市空间疯狂外拓、城市迅猛增加等不正常现象的根源就在于政府扭曲的政绩观。某些官员的执政目标和理念不是心系群众，造福一方，而是想尽办法如何更快、更直接地把政绩展现出来，而大量建设新城、不断拓展城市范围是打造“显性政绩”的首选。在大量造城的过程中，政府往往是在违背农民意愿的情况下，侵犯农民的土地，剥夺农民的合法权益。

（三）城市政府逐利性的驱动

2001年，全国土地出让收入占地方财政收入的比重仅为16.6%。到2013年，该比例竟达到50%。[14]土地出让收入比重剧增与分税制改革后地方政府窘迫的财政现状有着直接的关系。分税制改革后，地方政府的税源收窄，作为财政主要来源的税收收入的减少无疑对地方政府财政“开源”提供了最为直接的动力。特别是城市政府，由于城市事务愈发繁杂，财政支出数额不断增大，从而通过出让土地来增加收入就成为城市政府最简单直接的做法。出让土地不仅可以改善入不敷出的现状，而且可以截获一部分资金进行部门内部的“分红”。出于这样的利益驱动，为了获得更多的土地，城市政府觊觎着农村广袤的土地。政府通过手中的公权力，逐渐建构起“圈地—卖地—获利”的逐利模式。

为了盘活存量土地资源，2008年国土资源部颁布《城乡建设用地培养挂钩试点管理办法》，将农村建设用地与城镇建设用地直接挂钩，若农村整理复垦建设用地增加了耕地，城镇可对应增加相应的建设用地，即“增减挂钩”。这个具有很强的中国特色的政策的出台是基于18亿亩耕地红线的存在与城市建设用地紧缺之间的矛盾。此政策是一个双赢的好政策，但地方政府在操作的过程中将其“演绎为违背农民利益、以地生财的新途径”。城市政府为了从该政策中获得最大的经济利益，“通过将郊区改为市区，或者建设各种名目的开发区，或者任意改变规划，以租代征等种种手段，任意剥夺农民的土地，强拆农民住房已与强抢无异，农民的怨愤已达天听”。[15]

（四）行政强制干预城市化进程的结果

从各国的城市化进程中可以发现，绝大部分城市化水平较高的国家，其城市化进程主要是由市场来牵引或由工业化来带动，虽然政府在其中也扮演重要的角色，但政府的干预只不过是起到弥补市场缺陷的作用，并非作为城市化进程的主要推动者。但是我国政府对城市化进程干预过度，这种干预是运用公权力强力推进的，使城市化呈“跳跃式”发展，即发展速度过于快。公权力的运用往往是一个非协商、非平等、非互动的过程，即政府为了减少交易成本，凭借公权力特有的强制力实现预期目标。出于政治前程的考虑，以及局部利益的驱使，城市政府以公共利益的名义，运用公权力单方面在农村地区推动城市化，过分强调行政强制干预使得城市的发展陷入了拔苗助长的境况，最终实现的只是形式上的城市化，同时忽略了弱势群体的利益诉求。

参考文献：

[1]数据来源于2011年与2014年国民经济和社会发展统计公报.

[2] 贺晓英. 城市扩张中的农地保护机制研究[D]. 陕西: 西北农林科技大学, 2009: 29.

[3] 中华人民共和国国土资源部. 2012年中国国土资源公报[R].北京：中华人民共和国国土资源部，2013.

[4] 卓建伟, 杨燕明. 上海郊区城市化与农地保护研究[J]. 上海交通大学学报(农业科学版), 2005(1): 32.

[5] 涂重航.多省撤村圈地意在土地财政[N].新京报, 2010-11-02(5).

[6] 杨万国.四川双流农民“上楼”4年后[N].新京报,2010-11-25(3).

[7] 张本强.谁为“被上楼”增加的生活成本埋单？[EB/OL]. [2014-5-6].http://opinion.china.com.cn/opinion_24_6524.html.

[8] 陈关升. 中国工程院院士王浩: 中国癌症村数量超过200个[EB/OL].[2014-5-7].www.cusdn.org.cn.

[9] 李晓明.“城市主义”泛滥之下的少数民族乡村原生态文化——以瑶族为中心的考察[A]走进原生态文化——人类学高级论坛2010卷[C].哈尔滨市：黑龙江人民出版社，2010：56.

[10] 李小云, 赵旭东, 叶敬忠. 乡村文化与新农村建设[M]. 北京: 社会科学文献出版杜, 2008: 213.

[11] 李晓明. “城市主义”泛滥之下的少数民族乡村原生态文化——以瑶族为中心的考察[M]//走进原生态文化——人类学高级论坛: 2010卷. 哈尔滨市：黑龙江人民出版社, 2010：56.

[12] 陶行知. 中国教育改造[M]. 上海: 东方出版社, 1996: 45.

[13] 何秋秀. 新城建设热折射出怎样的政绩观[EB/OL].[2014-5-9]http://www.ciudsrc.com/new_xinwen/pinglun/2013-08-20/53203.html.

[14] 新华网.2013年全国土地出让收入暴涨如此惊人[EB/OL].[2014-5-9].http://forum.home.news.cn/thread/130941969/1.html.

[15] 沉雪根. 城乡建设用地增减挂钩为何不能取消[N]. 中华工商时报, 2010-8-23(03).

（责任编校：贺常颖）

Content, Performance and Root Cause of Urban Hegemony

LIN Zhicong1，WANG Fengyun2

(1. College of Sontian , Guangzhou University，Guangzhou 511370；2. Pubic Administration，Guangzhou 510006 )

The urban hegemony is a negative product to promote the deepening of urbanization, the city with its various advantages unilaterally extended to rural areas, crowding rural living space, it forcibly changes the lives of rural production, digestion traditional village culture, ignoring the countryside aspirations and rights, it forced into a series of rural urbanization process performance. Due to excessive enthusiasm for the city government of urbanization the impact of distorted view of achievements as well as its inherent profit-driven drivers and other factors, resulting in urban hegemony intensified. The connotation of urban hegemony explores the root causes of research performance and help clear understanding of the nature of the city, while providing the theoretical basis for the construction of a benign interaction between urban and rural areas.

urban hegemony; urban sprawl; urbanization; administrative intervention; farmers' rights

C 912.81

A

10.3969/j. issn. 2096-059X.2015.06.019

2096-059X(2015)06–0087–04

2015-10-20

广州市属高校科研项目（1201431090）；广州市哲学社会科学“十二五”规划课题（14G60）

林志聪(1986-)，男，讲师，硕士研究生，主要从事城市公共管理研究；王枫云（1969-），男，教授，博士研究生，主要从事城市公共管理研究。