江苏省沿海滩涂开发中的水利问题研究

陈红卫

（盐城市节约用水办公室，江苏盐城 224001）

实施江苏沿海滩涂围垦开发，是国务院批准的《江苏沿海地区发展规划》提出的重大战略任务。充分发挥沿海大规模土地后备资源优势，必将成为驱动江苏沿海地区快速发展的强力引擎。水利是国民经济和社会发展的命脉，对沿海滩涂开发具有十分重要的支撑和保障作用。

1 江苏沿海滩涂概况

江苏是海洋大省，沿海滩涂北起苏鲁交界处的绣针河口，南至长江入海口北侧，大陆海岸线长954 km。其中，粉砂淤泥质海岸线长884 km，约占海岸线总长的93%，是江苏最主要的海岸类型。中部近岸浅海区发育有南黄海辐射沙脊群，南北长约200 km，东西宽约90 km。江苏沿海地区独特的动力地貌，蕴育了大量的沿海滩涂，拥有滩涂总面积66.67万hm2以上，分别隶属于连云港、盐城、南通3 市的14 县（市、区），约占全国滩涂总面积的1/4，并且每年还在以0.13 万hm2以上的速度自然淤长。其中，盐城市（不包括辐射沙脊群）沿海潮上带滩涂面积逾2.67万hm2，南通市潮间带滩涂面积逾13.33万hm2，分列江苏沿海3市之首[1]。

2 滩涂开发历史与成效

江苏沿海滩涂开发历史悠久，先后经历了兴海煮盐、垦荒植棉、围海养殖、临港工业等为主要利用方式的不同阶段。自11世纪范公堤修筑以来，共围垦开发了近200 万hm2的沿海滩涂。尤其是新中国成立以来，进行了大规模的围海造地，1951—2008年累计完成滩涂匡围垦区207 个，总面积约27.48万hm2[2]。

通过沿海滩涂围垦开发，不仅增加了大量的土地资源，实现了江苏耕地的占补平衡，而且在原海堤外新筑高标准海堤，初步建成了沿海防护林带，提高了沿海地区抵御台风、风暴潮等海洋灾害的能力，有力保障了沿海地区人民生命财产安全[1]。新中国成立以来，江苏沿海已形成各类农业用地约13.94 万hm2，其中增加耕地逾5.74万hm2；同时，建设了一批粮棉种植、海水与淡水养殖、工厂化设施养殖、畜牧业及林业生产等基地，特别是“九五”时期以来实施的两轮百万亩滩涂开发工程有效增加了农业供给，不断促进了重大项目引进，加快推进了沿海港口建设和临港产业发展，快速拓展了经济发展空间。

3 滩涂开发中的水利问题研究

江苏紧抓沿海开发上升为国家战略和长三角区域经济一体化加速推进的重大机遇，科学论证与规划，高起点、严要求、分阶段推进滩涂围垦综合开发，至2020年，围垦总规模将达18万hm2；其中，盐城市开发面积最大，将达8.74万hm2，占全省围垦总面积的48.5%。因此，遵循海岸演变与水的自然规律，科学、合理、高效、可持续开发沿海滩涂，正确处理好大开发过程中的水利问题显得尤为迫切和至关重要。

3.1 统筹规划协调

规划是依法行政、科学发展的前提和基础，是政府调节经济的工具和履行职责的依据，也是约束社会行为的“第二准则”。沿海经济是一个特定的范围，与沿江经济、沿路经济相似，具有明显的区域特色，科学制定规划是提升江苏沿海地区经济地位的依据。只有沿海滩涂规划的科学化，才能实现管理的一体化和效益的最大化。江苏沿海地区各级政府要深入贯彻落实科学发展观，对广袤的沿海滩涂中长期发展进行科学规划，并在执行中不断完善和充实。所制定的滩涂围垦开发利用规划要突出依托现有的基础条件和资源优势，坚持集约化、特色化、生态化和可持续发展战略，突出整体性、长远性、协调性和前瞻性，合理划定沿海功能区划和制定发展目标，将其有机融入江苏沿海开发乃至全国、全球产业链中。沿海滩涂围垦规划定位要错位发展，量水而行，服从、服务于《江苏沿海地区发展规划》，与《江苏沿海地区区域发展水利专项规划》和海洋、农业、交通、土地利用、环境保护等专业规划相协调，坚持水源与防洪、防旱、防潮相结合，供水与生产、生活、生态相结合，统筹兼顾经济社会发展规划布局、沿海开发产业布局、城乡一体化发展等巨大变化，切实提高规划的科学性、针对性和可操作性。重视滩涂开发利用项目的环境影响评价，注重环境风险源头防范，达到合理规划、经济发展和生态保护的协调发展；择机开展开发利用项目的后评价，总结滩涂围垦经验教训，提高规划、决策和管理水平。

3.2 减少围垦影响

实践证明，江苏沿海地区由于滩涂围垦导致滩面水汇流减少，先后加重了东台市三仓河闸、新港闸、东台河闸和大丰市竹港闸、老川东港闸等沿海挡潮闸下游入海港道的淤积，致使其丧失应有的排水功能。因此，在滩涂开发规划编制、围垦项目可行性研究和具体项目实施过程中，应将滩涂开发对水利工程的现有影响和预测影响项目纳入建设项目总概算，与建设项目同步实施[3]。

江苏沿海地区水利要立足实际，统筹河口地区防洪、排涝、防潮、供水、生态环境保护等要求，协调滩涂自然属性与经济社会服务功能之间的关系，为沿海地区经济可持续发展提供支撑。尤其是在规划的2.93万hm2腰沙—冷家沙匡围、2.67万hm2条子泥匡围、2.13万hm2东沙匡围和1.87万hm2高泥匡围等大面积滩涂建设项目中，应努力减少滩涂开发对水利工程设施、抬高河口沿程水面线和防汛排涝等影响，保留入海河口治导线控制区的河口滩地，科学划分河口、海岸、滩涂的保留区、保护区、控制利用区和开发利用区，为其科学管理提供依据[4]。同时，承担沿海挡潮闸下迁、河道延伸和闸下港道治理或重建任务，确保水利工程正常运行并发挥效益，维护河口与河势稳定。近岸面积较大滩涂和辐射沙洲的匡围，总体上不改变海洋动力系统格局和水沙环境，预留足够的汇潮通道，保障江苏沿海两大潮波交汇畅通，努力使沙洲变得更高、港槽变得更深。

3.3 强化堤防达标

滩涂围垦堤防工程是沿海地区防潮、防台的重要屏障，是沿海地区科学发展的生命线。以前滩涂围垦开发政出多门，投资主体甚众，“条块分割、各自为政”，不仅造成了资源的极大浪费，而且产生了部分围垦堤防标准偏低、存在险工患段、抗灾能力不足等一系列问题，不适应沿海地区经济社会发展要求。因此，要对已围区域的堤防土方工程、冲刷地段的防护工程、病险建筑物的加固改建工程、堤顶公路的建设工程、管理设施的更新改造工程以及险段保滩的应急工程等进行全面梳理，落实滩涂围垦堤防达标建设分级、分部门负责制，强化堤防达标建设计划、程序、资金、质量、安全等方面的督促检查，把管理措施从严细化到堤防达标建设的各个阶段和环节，推动已围区域堤防达标建设的顺利实施，并结合滩涂开发实际，适时调整和外移部分达标堤线。

对沿海滩涂的新围区域，要按照《海堤工程设计规范》（SL435-2008）和《滩涂治理工程技术规范》（SL389-2008），加强施工组织设计和工程建设管理，切实保障施工安全、围堤安全和围区安全，有效防御风暴潮和风浪袭击。尤其是规划新建的约680 km围堤中，针对港城、港口、临港工业区等重点保护对象，应适当提高围堤防洪排涝和防潮防台工程标准，为沿海地区开发提供减灾安全保障；大面积生态用地区域可结合实际，选择当地适宜的围堤标准。

3.4 建设配套工程

水系配套建设是滩涂资源综合开发利用的基础，因地制宜，合理布局，调蓄兼顾，对发挥滩涂开发投资效益、促进生产力发展具有极其重要的作用。

滩涂开发利用区多为独立水系，其配套工程布局应做到合理化、全局化、配套化、效益化。合理化即尊重自然经济规律，科学选择引排水口门；按照水的自然流向，合理规划水系布局；根据产业布局和淋盐洗碱要求，确定需水量和引排水河道规格、标准、间距，力求投资最省、功能最大。全局化即实施水系配套工程时，统筹兼顾“水、航、道、桥、涵、闸、站、电、机、点”等因素，以“一水带动全局”[5]。配套化即按照开发利用总体规划和分区要求，使水利设施全面配套、功能协调，真正做到“引得进、排得出、挡得住、降得快”。效益化即充分发挥水系配套设施的功能效益，做到优化配置、节约用水、防止污染水体。

垦区内水利工程标准必须服从、服务于产业之需，立足高起点、高质量、高效能，同时兼顾水源调度、通航、冲淤保港与投资实力、土壤质地等方面，多采取“匡圩封闭、深沟、密网（农沟）”的综合治理模式，使“大、中、小”三沟和渠道配套、灌排分开，严禁串灌串排。中沟以上的水系配套工程必须实行“统一施工标准、统一建设进度、统一竣工验收”，有效防止工程标准、进度不一而影响工程投入使用时间、工程质量。中沟以下的土方工程及田间工程必须遵循“谁开发、谁得益、谁负担”原则，由受益方按规定组织施工，但必须明确完成时限，保证工程按时发挥效益。围垦条田规划要以南北向为宜，排水干沟深于农沟，以控制浅层地下水水位，保证排水畅通，加速淋盐洗碱速度和土壤改良[3]。同时，要尽量减少土地挖压面积，根据土质适当堆高圩堤，既利于节地、树木生长，又可增强挡风沙和挡潮水能力。

3.5 增加淡水供给

为适应滩涂开发对淡水资源的大量需求，江苏勇于打破“条块分割、各自为政”的体制束缚与桎梏，淡化行政区域概念，强化经济区域联动和水源工程、输水工程、蓄水工程建设，实现全省沿海滩涂一盘棋。预计到2020年，新增年供水能力约25亿m3，向滩涂新增供水约11亿m3。

（1）水源骨干工程。不断扩大江水北调、江水东引、沿江自引能力，形成三区供水的水资源供给工程体系。重点建设泰东河、大三王河、下官河、黄沙港南段拓浚工程和泰州引江河二期工程、通榆河南段引江送水工程，加快临海引江供水线工程建设，不断提高江苏沿海地区向辐射沙洲滩涂围垦区域供水的保证程度。

（2）输水支线工程。通过延伸疏浚通榆河至沿海的骨干河道或利用疏港航道形成供水支线，建设并完善滩涂围垦区的供水系统。重点建设徐圩片区输水支线、贲家集与富安提水泵站拆建、东台抽水站迁建、焦港闸扩建和东台河、三仓河、方塘河、王港河、西潮河、利民河、运棉河、响水海堤河、民生河、南潮河、北凌河、栟茶运河、九圩港、遥望港、通吕运河、通启运河疏浚及方塘河闸下迁等工程。

（3）蓄水水库工程。为加强洪水资源化利用、提高径流利用率和沿海滩涂开发用水保证率，江苏沿海地区应因地制宜，择机兴建部分地表水蓄水工程，逐步新建连云港蔷薇湖、如东洋口港、响水东鸣湖、射阳明湖、东台弶港、大丰港、滨海港等沿海平原水库，更好地满足江苏沿海滩涂开发的淡水需求。

3.6 严管地下水源

江苏沿海地区因地处河道下游，地表水水质相对较差，城乡居民便将目光转向地下水的开发利用。虽然多措并举，强化管理，但超采现象仅次于苏锡常地区。随着沿海地区开发大步迈进，现有达标海堤外生活用水多为地下水。

江苏沿海地区地下水均为松散岩类孔隙水，形成历史久远，补给缓慢，几乎为消耗型水源地。按照2011年中央和江苏省委1 号文件，要实行最严格的水资源管理制度，沿海地区地下水管理刻不容缓。为此，要结合各地实际，细化严格的地下水管理和保护政策，加强地下水综合治理，严格取水许可审批，超采区实施限采和禁采措施，进一步扩大区域供水范围[6]；适时提高地下水资源费征收标准，改变地下水取用成本低于自来水的现状，充分发挥经济杠杆的调节作用；对未取得取水许可申请批准文件擅自建设取水工程或设施的，从严处罚；优化地下水水位、水质监测网络，优先启动地质勘查、地下水超采区修复等工作，构建地下水开发信息平台和水文地质保障体系，监测地下淡水与咸水的动态平衡，分析地下水环境变化趋势，遏制地面沉降、水源枯竭、水质咸化、海水入侵等沿海地质环境问题，从决策程序上确保最严格的地下水管理政策落到实处。

3.7 保护沿海生态

江苏沿海地区建有世界上第一个野生麋鹿保护区、国家级珍禽自然保护区和启东长江口北支河口湿地等省级自然保护区，应实施严格有效的保护，不能在其核心区与缓冲区进行滩涂围垦，即使在实验区内也应控制滩涂围垦规模，在充分调研的基础上进行科学围垦，留足生态空间，依靠生态系统自然演替规律，形成新的湿地系统，维护海岸生态平衡。

江苏沿海滩涂具有一定的活跃性和生态脆弱性。滩涂围垦必须坚持人与自然和谐、陆地与海洋统筹、产业布局与生态保护协调，对淤长速度较快的射阳河以南海岸要尽可能促进堤外形成新的滩涂，以增加滨海湿地面积；边滩匡围应采用齿轮状布局，增加海岸线长度，保留生态岸线比例，有效地保护海洋生态。实现开发与保护并重，统筹考虑河口治理保护与开发利用，不在河口治导线范围内布局围区，保证入海河道的排水功能得到有效发挥；保留足够的河口湿地，保持滩涂湿地的汇流净化功能。提高产业项目环境准入标准，注重发展循环经济，强化节水减排，有效保护海岸和近海海洋环境。

加快适合沿海滩涂生长的耐盐经济树（木）种的选育，大力开展耐盐杨树、滨梅等高效速生树种规模化种植示范；依托交通路网和农田水利设施，加强沿海防护林、护岸林草等生态廊道建设，构建高标准农田林网，不断提高森林覆盖率；在临港产业园区周边建设生态隔离区，改善区域生态环境。建设低碳、绿色沿海新港城，提高人居适宜性。充分利用沿海特有的海洋、湿地、文化等旅游资源，在保持当地自然生态环境平衡的基础上，大力发展自然风光、民俗风情、沿海风貌等立体化、多层次的滨海旅游业，择优布局旅游度假区，建设生态旅游示范区。

3.8 加强动态分析

沿海滩涂大规模围垦开发是一项复杂而艰巨的任务，必须加强探索和研究，注重滩涂围垦对海岸环境和潮流变化的影响分析。

海岸滩涂的演变受自然过程与人类活动的双重影响。江苏沿海近岸潮流测量与数学模型计算表明：18.01 万hm2匡围对近岸潮波系统几乎没有影响，对江苏近岸潮汐和潮流特征影响较小，涨落潮流态与现状岸线流态基本一致；现状港口及其附近水域的动力场、泥沙场变化不大；沿海围垦采用齿轮状布局，而不是平行岸线向外推进，可以增加海岸线384 km，深水岸线随之增加[1]。

即便如此，在江苏沿海滩涂开发过程中，仍应通过科技资源整合与集成，优化配置各类资源、知识、智力、技术等，健全省级滩涂开发利用研究平台，借助全球卫星定位与导航、遥感、地理信息系统等技术手段动态监测海岸变异。重点研究辐射沙洲围垦工程及施工技术等方面的难题。加强海岸海洋地形地貌、海洋动力环境和海洋生物资源的调查与研究，建立并完善基础数据库，实现数据共享，减少重复投资。广泛调研和充分遴选有关沿海滩涂围垦的科研项目，统筹推进并加快实施一批重大科研课题，加强滩涂围垦、海洋基础科学研究和数学模型试验、近岸监测等，突出并深入研究沿海滩涂围垦对海洋潮汐通道、海岸线动态变化、沿海滩涂淤长与侵蚀规律、入海河口治理与保护及入海港口等影响[7]，积极探索沿海滩涂科学开发利用新路。

4 结语

沿海滩涂是江苏宝贵的自然资源，只有紧紧抓住2011年中央1号文件聚焦水利改革发展和江苏沿海开发上升为国家战略、长三角区域经济一体化加速推进的重大历史机遇，深入贯彻落实科学发展观，正确处理滩涂开发利用中的水利问题，保障开发水安全，优化配置水资源，保护修复水环境，提升滩涂水文化，振兴沿海水经济，才能有效聚合各种经济发展要素，真正聚焦聚神聚力抓好沿海滩涂开发，引导滩涂资源科学、高效、可持续利用，达到其效益最大化，把沿海地区建成我国重要的土地后备资源开发区，推进形成江苏乃至我国东部地区新的、重要的经济增长极。

[1]江苏省发展改革委员会，江苏省沿海办公室.江苏沿海滩涂围垦开发利用规划纲要[R].南京：江苏省发展改革委员会，江苏省沿海办公室，2010.

[2]赵国锋.沿海滩涂围垦开发研究进展[J].盐城工学院学报（社会科学版），2012，25（1）：24－28.

[3]卞九群.沿海滩涂开发中应重视的几个问题[J].江苏水利，2001，（9）：41.

[4]常虹，杨万红.江苏入海河口海岸滩涂开发治理与管理研究[J].人民长江，2013，44（7）：56－59，86.

[5]杨竞寸，杨建生.沿海滩涂垦区水系建设经验[J].水利水电技术，1994，（3）：39－41.

[6]陈红卫.加快江苏沿海水利基础设施建设的对策研究[J].人民长江，2009，40（24）：82－84.

[7]陈红卫.促进江苏沿海开发的水资源保护对策[J].城镇供水，2011，（6）：79－82.