中国农村发展变迁与深化农村改革问题座谈暨研讨会综述

张静宜

中国农村发展变迁与深化农村改革问题座谈暨研讨会综述

张静宜

(农业部农村经济研究中心,北京100810)

为深入推进当代农史研究工作,加深对我国农村发展变迁与深化农村改革问题的认识,回顾总结我国农村改革发展的历程、成就和经验,2014年9月25日,农业部农村经济研究中心在京组织召开了中国农村发展变迁与深化农村改革问题座谈暨研讨会。长期从事农业农村工作的老领导,党史、国史、经济史和农史研究领域的专家、学者参加会议。农业部农村经济研究中心副主任邓志喜主持会议,宋洪远主任致辞。会议围绕我国农村发展变迁历程、特点、问题和发展趋向以及深化农村改革等一系列问题进行回顾、评价和总结,对当前我国农村经济社会领域重大改革、重大的政策理论突破和尚待解决的农村改革问题进行深入探讨,取得了重要成果。

一、农村改革的回顾与总结

1978年以来,农村改革不断扩充内涵并逐步走向深化,建立了农村基本经营制度、确立了农村改革的市场化取向、税费改革取得重要突破、在构建强农惠农政策体系和统筹城乡发展制度框架上迈出重要步伐,农村经济社会发展在各个方面都取得了辉煌成就。与会老同志和专家学者回顾了农村改革的历史背景,梳理了农村改革的发展脉络,并从理论、政策和实践层面深入剖析农村改革的原因和动力,为“三农”的理论和实践提供了重要经验和政策建议。

陈建华、陈洁梳理了邓小平改革以来有关“三农”的重要论述,提出邓小平关于农业是根本、粮食问题、农村稳定、农民增收、农业科技、调动农民积极性、“两个飞跃”、以市场为取向的农村改革等“三农”理论,体现了中国共产党解放思想、实事求是、与时俱进的思想路线,为走出一条有中国特色农业现代化道路做出了重大贡献,对我们进一步推进农村改革发展具有重要的指导意义。

余展回顾了改革以来第一个中央一号文件起草的历史过程。1981年八、九月间,由杜润生主持召开的农村问题座谈会,实际上是为起草尔后被称作“中央一号文件”的准备会议。会议贯彻了胡耀邦等中央领导同志的指示精神：把过去没有提出的问题提出来,把过去没有明确的问题明确起来,把过去没有看清楚的、有意回避的东西肯定下来,今后四、五年内,每年都要搞这样一个纲领性文件。这次会议的核心成果是明确了包干(产)到户的性质,给它上了社会主义的“户口”。余展提出,从1982年至1986年,中央每年出台一个关于农村工作的指导性文件,共五个“一号文件”,是有计划的战略部署,使得我国农村体制的改革措施先后实施,农村改革发展的基本政策框架大体形成。

郑有贵从实现机制的视角,分析了改革开放以来农村实现巨大变迁的主要原因,包括：通过改革解放和发展农村社会生产力;通过组织化、规模化增强“三农”自我发展能力;通过富农强农惠农建农政策促进农业和农村发展,从理论上实现了从农业是国民经济的基础到重中之重、从城乡兼顾到统筹城乡、从工业的发展要依靠农业提供积累到“两个趋向”的思想和论断的演进,在实践中推进农业养育工业向工业反哺农业、城乡分割到一体化的政策转变,通过实施富农强农惠农建农政策,夯实“三农”基础,促进“三农”发展。

卢文肯定了农村改革以来农业农村发展取得的巨大成绩,特别是党的十六大以后,农业、农村、农民出现了新面貌,也指出了我国农村改革发展面临的重大问题。他认为,我国农村幅员广阔、人口众多、经济文化落后、发展不平衡,在走向现代化的道路上,所遇到的问题和困难最多,时间也将最长。我国农业和农村在走向现代化的道路上,面临着十大问题,分别是：大力加强农业基本建设,重视发展林、牧、渔业;改变小农分散状态,创新农业生产经营体系;处理好农民工问题;发展壮大农村外向型经济;发展完善农业、农村社会保障体系;大力发展农村科教、文化亊业;加强农业和农村的生态建设;注意农村的环境建设;重视农村的民主、文明建设;建设好农村党支部,培养优秀的农村基层干部队伍。

二、农村的发展变迁

农村改革以来,市场化、城镇化和工业化持续推动着中国农村的发展,农村的社会经济结构和农民的生产生活发生了深刻改变。与会者从村庄变迁、新农村建设、农民发展等方面论述了改革以来中国农村的发展变迁。

(一)村庄变迁

戴军、孙秀艳、赵亮从国家与村庄关系的关系角度把改革开放以来我国村庄变迁划分为三个阶段：1978年—1990年代初,国家与村庄关系得到调整和改善;20世纪90年代初—21世纪初,村庄与基层政权矛盾加剧,出现治理的结构性困局;21世纪初开始,国家取消农业税,减少了对村庄的资源提取,开展新农村建设,大规模发展村庄公共事业,但随着城镇化和市场化的强势推进,村庄仍处于相对弱势中。他们总结了当前中国村庄中呈现出的新特征：村庄结构系统由封闭化趋于开放化,村庄劳动力群体由同质化趋向异质化,村庄经济活动由单一化趋于复杂化,是社区组织由行政归属型趋于利益归属型。他们认为,总体来看,村庄正在处于传统农业社区开始转向城乡社区的衔接带,这一转型过程中,大部分村庄处于衔接带的弱质端。传统的城乡关系仍未完全改变,城市发展对农业农村资源的掠夺还在继续,甚至在某些方面还有愈演愈烈的倾向。此外,他们还从规模表现、生产方式、生活方式、治理机制四个方面判断了今后村庄变迁的趋势。

农研中心当代农史研究室根据在浙江义乌的实地调查,总结了当地在城镇化过程中的村庄撤并的四种主要模式及成功做法：城市中心的老小区,实行城市社区更新改造;城镇规划区范围以内的村庄,实行集聚建设;城镇规划区范围以外的村庄,实施美丽乡村建设;偏远山区村庄,实施“异地奔小康”工程。为了推进城乡一体化,义乌提供了较为全面的体制机制保障,包括完善农村土地承包经营权流转机制、建立被征地农村居民和土地承包经营权流转农民养老保险制度、深化农村集体资产股份制改革深化农村土地和产权流转机制改革和深化社会管理机制改革。

当代农史研究室还研究了欠发达地区农村的迁村并居实践。重点考察农户的承包地处理、村庄的集体建设用地处理、村庄的集体资产合并和分配、迁村并居后的村庄基础设施建设和社会保障以及迁村并居后村民自治的开展。通过对浙江三个村的实地调查分析,认为迁村并居的实践在东部沿海地区或经济发达地区可能推行得比较好,但在欠发达地区的农村大力推行,可能还有点时机不成熟,村庄管理也面临困境。

冯开文归纳了改革以来农村社会组织变迁,划分了四类农村社会组织,并提出不同组织受不同的影响因素的制约。这四类社会组织包括非政府组织(村民自治组织之外的)、村级经济组织、维权组织和综合性组织。非政府组织缘于市场失灵和政府失灵(造成的潜在利润),村级经济组织受制于交易成本对实现潜在利润的制约,维权组织的存续明显受制于农民负担、工业化(城镇化)等外在客观条件,综合性组织则直奔减少交易成本的目标。他强调,农民自身是分析组织变迁过程必不可少的因素,是农村组织制度的重要创新主体。

(二)新农村建设与农民发展

吴天锡回顾了新农村建设的历史,“社会主义新农村”一词,最早出现在1955年草拟的“1956—1967年全国农业发展纲要”的草案中。他提出,社会主义新农村的建设,将是一项需要长期建设和经营的综合建设工程,必须从各地实际情况出发,统筹规划,付出艰辛劳动,因地、因时制宜地分步骤进行。他提出,新农村建设要抓好六个方面的工作：一、积极推选农村综合发展战略,充分开发利用当地农业资源,坚持不懈地发展农村经济,把旧农村逐步改造成“劳动生产,丰衣足食”的新农村;二、走共同富裕之路,逐步消除农村贫困;三、坚持按劳分配为主体的政策措施,逐步清除旧社会遗留下来的剥削现象和风气;四、提倡科学治理,力争环境优化,确保持续发展;五、促使农村社会福利日趋健全,但一定要量力而行;六、社会主义新农村的建设,最终还是要落实在居民点的建设上,切实保障农村居民的安居乐业生活。

农村经济社会快速发展,给农民增收带来了机遇,农民收入保持较快增速,农民收入结构继续优化。张静宜梳理了改革开放以来农民收入发展变化的历史阶段,分析各个阶段农民收入发展变化的背景和原因,并总结了当前农民收入增长的新特点,归纳了农民收入发展的原因与规律。

王丹莉通过实地调研,考察草原生态补偿政策与牧民收入的互动关系。她认为草原生态保护补助奖励机制取得了不小的成效,草原生态保护补助奖励机制的推行增加了牧民的现金收入。但在全面实施草原生态保护补助奖励机制的同时,必须积极推动牧业生产经营方式的转变和牧民的增收。在禁牧、减畜的过程中提高牧民的收入,是构建草原生态补偿长效机制中不可或缺的环节。

大力培育新型职业农民事关农民的全面发展,事关“谁来种地”、“谁会种地”的问题。孙翔对正在发展的新型农业经营主体进行现状分析,提出了大力培育新型职业农民的顶层设计方略和建议。他认为,新型职业农民一般指从事生产经营、专业技能和社会服务三个类型,以农业为职业,有较高文化素质和技能水平,收入达到一定水平并主要来源农业;新型职业农民应划分为高、中、初三级;要建立针对新农民的教育培训制度、认定管理制度和政策扶持制度。

三、农业的现代化发展

2014年中央一号文件就全面深化农村改革、加快推进农业现代化做出了全面部署,指明了新形势下推进中国特色新型农业现代化的前进方向。

朱丕荣提出了推进农业现代化发展的建议：一要用先进的农业技术装备农业,提高农业科技进步贡献率;二要改进农业经营体系,推进农业增产、增效、增收,坚持家庭经营为基础,多种经营方式共同发展,大力培养新型农业经营生产主体,加快构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的现代农业经营体系;三要加强基础设施建设,增强农业综合生产能力;四要保护改善资源环境,促进农业可持续发展。

(一)土地制度的改革与创新

农业的现代化发展要求更有效的利用农业生产要素,土地就是其中关键的要素之一。农村改革起步于土地制度改革,30多年来,我国农村土地制度不断发展完善,释放了农业生产的发展潜力,深刻改变了农村面貌和农民生活。十八届三中全会《决定》的一大亮点,就是在深化农村土地制度改革上有新的突破。与会者围绕土地制度的现状与问题、发展与创新展开了热烈的讨论。

卢文梳理了农村改革中土地制度演变的两个阶段：第一阶段,坚持农村土地集体所有制,将所有权和经营使用权分离,将经营使用权承包给农户,建立统分结合的土地家庭承包经营制度,作为农村的基本经营制度;第二阶段,坚持以家庭承包经营为基础,将承包权和经营权分离,鼓励土地经营权流转,建立多种形式的规模经营,创新农业生产经营体系,推进农业现代化。

与会者讨论了现行土地制度安排引发的一些问题。郭书田认为,改革开放以来土地制度的变革,主要表现在土地集体所有不变的原则下,采取所有权与经营权分离的办法,解决承包经营问题,未涉及所有权问题。农村的土地除国有外为乡村农民集体所有,由农业生产合作社等集体经济组织或村民委员会经营管理。这个规定明显有两个缺陷。一是把行使经营管理的主体增加了“村民委员会”,造成了新的政社不分;二是造成土地所有制的混乱和土地所有权农民主体的缺位。卢文提出,农村土地名为集体所有,但是长期以来,集体成员除了有土地的承包使用权以外,就没有其他体现其所有的权利,如村集体土地、集体经营的收益,集体土地的转让和获利、集体土地的变动调整等,集体成员都无权过问,大权操在村干部手上,为他们所支配,实际成为村干所有。农村的土地只有经过政府土地部门征收,变为国有土地,才能进入市场出让。这种所有实际是不完全的所有。而国家征地,给农民的补偿很低,征地部门转手就以很髙的价格出卖,所得归入地方财政或中饱私囊,造成国家与农民的尖锐矛盾并助长腐败。

农村土地征收中存在的问题引起与会者的热议。郑有贵认为,土地永远是热问题,是因为它太重要,一级市场的垄断和二级市场的放开是造成问题的深刻原因,低付出、高回报的土地出让容易造成“权力寻租”。根据国土资源部公布的数字,2013年我国土地出让收入总金额4.1万亿元。郭书田、缪建平等老同志提出,当前土地出让存在一系列问题,巨额的土地出让金是一笔糊涂账,带来严重腐败问题,必须提起高度重视。

程漱兰从法的角度阐述了中国农村集体土地制度的内涵,论述了农村集体土地制度与农民利益之间的关联。她认为,我国的农村集体土地产权制度,不是不让农民拥有土地产权的制度,而是不让农民放弃土地产权的制度;据此构建农民土地权益保障长效机制。她强调,集体土地所有权的主体是由集体内每个成员构成,是自然人的集合,是非法人组织,不是独立于集体成员的具有抽象人格的法人组织,作为非法人组织的村民小组,有权利主体资格土地产权主体;地产权主体(通常是村民小组)全体成员直接民主决策。村民不仅在选举环节行使直接民主权利,而且在集体土地的管理环节,也行使直接民主权利;集体土地处置(发包、出租、出让、转让、转包、合股、联营、抵押、被征收等),未经该土地产权主体村民会议或经村民会议授权的村民代表会议直接民主决策的处置自始无效,无论是政府错划错征,还是村干部或其他个人违法交易,都无效,都可追及;原非基本核算单位行政村和乡镇对村民小组集体土地的管理职责,是保护权属,管制用途,而不是作为产权人对自己财产的管理支配,没有处置产权、获得产权收益的权利。作为村民自治组织的村民委员会,没有对村民小组集体土地财产的主张权,如同居民委员会不能主张居民的房产权一样。

农村土地确权登记颁证是维护农民合法权益、增加农民财产性收入的重要保证。温锐认为,正在进行的农村土地确权颁证中,有三个层面的问题迫切需要关注：一是强制性制度供给的农户土地承包经营权“确权”,“确”的是短期之权还是“长久不变”之权;二是赋予农户土地的“抵押担保权能”是给“承包经营权”抑或仅给“经营权”;三是农地确权是“确权确股”为主还是“确权确地”为主。他认为,农地确权是“确”的是“长久之权”而非“短期之权”,确的是在《物权法》赋予的“用益物权”基础上由中共二个三中全会增加且反复强调的“长久不变”之权;土地承包经营权、承包权、经营权均可抵押担保,而非仅限分离后的经营权,土地确权改革,应该明晰“抵押担保权能”是赋给整体的土地“承包经营权”的发展方向;让农民在确权确地”、“确权确股”和“确权确地确股”三种确权模式中根据意愿自主选择。

(二)全面认识双层经营体制

实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制是我国农村改革的重大创新。与会者提出,对于双层经营体制的认识和实践,无论是在地方政府还是学术界,都存在一些认识偏差和错误的做法。

赵明提出,我国《宪法》对农村基本经营制度的内涵,由三个词共三十个字组成,即：“农村集体经济组织实行”、“家庭承包经营为基础”、“统分结合的双层经营体制”。这三个词,明明白白地告诉我们：实行农村基本经营制度是“农村集体经济组织”,该制度的基础是“家庭承包经营”,该制度的经营体制是“统分结合的双层经营体制”。但在全国坚持贯彻落实农村基本经营制度中,有不少地方把它当作“空口号”,不认真加以贯彻,所以农村基本经营制度的优越性,并未完全发挥出来。他认为,我们应该认真地全面的贯彻宪法所提的农村基本经营制度。

赵明分析了出现对双层经营体制认识偏差和错误做法的原因,并明确指出集体统一经营和龙头企业、社会化服务不可混淆。执行农村基本经营制度上出现的忽视甚至放弃执行“统分结合双层经营体制”等一些问题和偏差,最主要的原因是有些领导干部、媒体对该制度认识上有偏差,没有和中央保持一致。他提出,有人认为双层经营就是“家庭经营加社会化服务”,主张将农村集体经济组织的集体统一经营,让龙头企业和各种社会化服务组织去搞,是错误的提法。农村基本经营制度中所讲“统一经营”是农村集体经济组织内部的一个经营层次的职能,而不是什么“龙头企业和社会化服务组织”所能代替的。农村集体经济组织与龙头企业和各种社会化服务组织都是独立核算自负盈亏的经济组织,他们之间的关系,只能是公平交易和互利互惠的关系,后者没有资格也没有权力向前者搞什么“统一经营”,它只有提供优质价廉服务的义务。如果让后者在前者中搞“统一经营”,那就剥夺了前者的权力,必然导致农村集体经济组织和它实行的农村基本经营制度一起消亡。当然,强化龙头企业和社会化服务组织的作用,也是很重要的,应该进一步发挥他们的作用。但是,当他们对农村集体经济组织和家庭经营户提供服务时,应由集体统一经营层次代表其家庭承包单位与其交涉,从而保证集体和承包经营单位不吃亏上当。

(三)构建新型农业经营体系

加快构建新型农业经营体系,是我国当前农业农村新形势下进一步深化农村改革的重大任务,也是推进农业现代化的必然要求。2013年中央农村工作会议提出加快构建以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型现代农业经营体系,进一步明确了“新型农业经营体系”的内涵。

针对社会化服务,关锐捷提出了以农业社会化服务综合标准化创新政府购买服务的总体设想。他认为,农业公益性服务,不应狭义地理解为由政府公益性农业服务机构提供的各类服务,在新形势、新变化、新要求下,应延伸定义为,为确保国家粮食(棉花、油料等)安全和农产品质量安全,让从事粮棉油生产的农民不吃亏、得实惠,对相应的农业生产经营活动的诸环节,所提供的各类社会化服务。此外,农业社会化服务示范县创建应将着眼点放在综合标准化体系建设上,即明确服务的内容、服务的标准(技术标准和服务质量)、主体的资质(对服务主体的组织形式、服务手段、服务范围等服务能力的综合评价标准)、购买的程序(服务对象、补贴标准、规范协议、审核验收、兑现补贴等)、监管的方式(监管机构、工作原则、检查方法、认定过程、张榜公示等),以此形成新的公益性服务供给机制和公共财政保障机制。

党的十八大对农村发展合作经济做出了部署,提出了农村发展合作经济的基本要求和支持措施。2013年的一号文件提出,在新型农业经营主体中,农民合作社是带动农户进入市场的基本主体,是发展农村集体经济的新型实体,是创新农村社会管理的有效载体。缪建平结合北京密云的实例,谈了新形势下促进合作社发展的体会,总结了当地合作社创新发展的亮点和经验：合作社发展涉及领域宽、覆盖面大;合作社规范化程度高;经营服务功能和带动能力不断提高;着力引导创新合作社资本形成机制,合作社经济实力不断充实,加快发展壮大步伐。

(四)保障国家粮食安全

推动农业现代化进程,保障粮食安全是核心。

林干提出,深入学习贯彻习近平同志关于粮食安全重要论述,确保粮食安全,是治国理政一件头等大事,必须切实做好。饭碗里装的是我们自己生产的粮食,吃起来才有味道。任何时候都要把粮食生产抓得紧而又紧,任何时候我们都要把饭碗牢牢端在自己手中。当前制约粮食增产因素很多,有些不是在短期内能够解决的,只能通过不断的深化改革逐步得以解决。

郭书田针对当前粮食安全形势提出,要正确看待粮食的“十连增”形势,不能盲目乐观。对粮食形势的正确判断和由此而采取的政策是至关重要的,对粮食丰产的盲目乐观是极其有害的。我们还应该清醒地看到,粮食“十连增”付出了沉重的代价,即单位面积产量的增加,在很大程度上是依靠化学肥料(特别是氮磷肥)的大量投入,也就是以造成农业的面源污染,从而使水体变质以及土壤的重金属污染为代价的。农业的生态环境虽然局部有所改善,而总体仍在继续恶化,是不可持续的。我们还应该看到,一方面是粮食产量的“十连增”,另一方面粮食又大量进口。自2004年以来农产品对外贸易由净出口转为净进口,由顺差变为逆差,且大幅增加。而还应该看到资源的有效利用率低,损失浪费严重现象又十分严重。

四、研讨交流的其他问题

林干系统回顾了改革开放前和改革开放后两个30年的农业区划工作。认为,前30年和改革开放后的30年,经过广大科技工作者的努力,不断地深入调查研究补充验证修订,有了一整套系统的从上到下的全国农业区划、省、地、县农业区划,因地制宜、合理布局指导农业生产提供了科学依据。

许人俊回顾了新中国创建橡胶事业的历史过程,提出新中国成立后的橡胶事业,全靠党和政府领导解放军部队配合科技人员从零开始,自力更生,艰苦奋斗,开拓创新。几十年来,一步一个脚印,创造了辉煌业绩,写下了惊天动地的历史篇章。

黄玉玺和李军梳理了我国农村住房的历史,认为改革开放以来,我国农村住房条件情况有了长足的进步,住房投资力度不断加大、住房消费支出逐年增长、新建住宅面积迅速攀升、人均居住空间持续扩大、住房品质水平大幅提升、相关配套设施日趋完善。但我国农村住房在发展过程中,由建房热引发了一系列的问题,农村住房发展失衡、浪费现象异常严重、居住差距日益凸显、配套设施无法同步、安全隐患频频出现等。并就如何解决这些问题提出一系列政策建议。

赵学军研究了农村信用担保制度变迁对农户融资的影响。在阐述中国传统的信用担保制度、分析当代农村信用担保制度的变迁的基础上,他认为信用担保约束引致的农户融资困境,农户融资困难的根本原因是信用担保制度出现了问题,据此提出农村金融体系建设应优先发展信用担保体系。

董志凯回顾了红旗渠兴建的历程,对照当前水利建设搞形式主义、“只管建,不管用”的问题,提出了红旗渠精神对农田水利等基础设施建设具有重要的启示意义。

徐旺生提出了农业文化遗产保护问题。他认为,中国传统农耕文明体系是一种内卷式体系,这种体系向外扩张动能较弱,只能通过在内部协调天地人之间的关系来解决土地不足的问题,间作套种、合理利用肥料、稻田养鱼、生态种植等措施不仅可以缓和人地紧张关系,还较好地保护了生态环境,形成了中国古代缓解人口压力的有机农业体系。现代工业文明体系下的农业主要依靠化肥与农药,这不是中国传统的产物,却是中国社会所需要的,否则粮食安全会出问题。然而人口密度很高的中国农业大量或者不合理地使用农药与化肥,产生了很多的污染问题。因此保护传统文化遗产,尽量致力于环境安全,同时又要照顾粮食数量安全,是今天中国农业所面对尖锐问题。

张静宜,女,农业部农村经济研究中心当代农史研究室助理研究员,主要从事当代农业史研究。