关于我国三大城市群建成世界级城市群的探讨

彭力 黄崇恺

（1.中国社会科学院 政治学系，北京，102488；2.美国杜肯大学商学院,宾夕法尼亚州匹兹堡）

步入2015年以来，中国制造业采购经理指数（PMI）一直在50%这条“荣枯线”左右徘徊，在不容忽视的经济下行压力下，亟待东部和中西部城市群一体化迸发巨大的发展动力，尤其是京津冀、长江三角洲、珠江三角洲三大城市群能否在新常态下寻找新的发展动力，能否成为中国下一个发展阶段的核心增长极，能否在10年或20年后迈入世界级城市群，直接关系到中国能否成为世界经济版图深刻变革的重要力量。

一、三大城市群优势与劣势比较分析

世界级城市群是以具有国际影响力的世界城市为中心，以城市群为基本组织形式，集聚国内国际经济、社会要素，在国际经济、社会发展中占据主导地位和具有世界影响力的大型城市群[1]。其需具备以下重要特征：（1）中心城市的核心支配地位和辐射带动作用；（2）城市间利益互补，分工及合作合理，发展动态、均衡、水平高；（3）交通通信发达、便捷；（4）实施跨市、跨区域的总体规划，关注生态环境和人口阶层分化等问题[2]；（5）产业转型与传统特色产业密切联系，产业结构横向集聚、纵向链化。世界级城市群是区域发展最具效率的模式[3]。

京津冀、长三角、珠三角三大城市群在我国经济发展中地位举足轻重。随着《京津冀协同发展规划》、《长江中游城市群发展规划》的实施以及CEPA和9+2的不断深入，三大城市群在第三产业和贸易投资方面的合作更加紧密，具备了成为世界级城市群的几点优势。（1）门户位置优越。平原广阔，毗邻港口，有陆地、海洋辐射优势。铁路、高速公路、机场、航道、港口、城际轨道交通和公共交通等海陆交通便利。（2）城市群发展成果瞩目。综合发展水平和形态优于其他城市群。我国30年由下至上的农村工业化和城市化发展使三大城市群形成了巨型城镇群地带[4]，城镇化率已经达到中等发达国家水平。根据中国社会科学院发布的《2015年中国城市竞争力蓝皮书》，三大城市群的城市综合竞争力处于绝对优势。（3）外向型经济水平较高。三大城市群是我国经济最开放的地区。2014年出口贸易总额占全国出口贸易总额的70%多；拥有最高的市场化程度和最完备的市场体系，商业底蕴和文化浓郁，存在开拓创新的种群文化心理，易于吸引外资。（4）产业结构合理。从总体上看，三大城市群的产业结构已经实现了工业化，正在迈向产业多元化，现代服务业、先进制造业、高技术产业等已成为优先发展的重点，高新技术产品产值增长迅猛。（5）劳动力充足。三大城市群享受人口红利，对劳动力有巨大吸引力。根据《价值线》统计结果，2013年中国财政收入最高的50个城市的人口净流入排名中，三大城市群占席最多。大规模且日益迅速增长的农村劳动力进入三大城市群，迅速促进其第二、三产业发展[5]。三大城市群中，珠三角在人口和规模方面已超越东京成为世界最大城市带，京津冀和长三角也是东亚地区城市化发展主力[6]。（6）消费市场潜力巨大。三大城市群核心城市已成为中国重要的消费中心。2013年，北京、上海、广州的社会消费品零售总额分别为8375.1亿、8019.1亿和6882.85亿元，合计占全国当年社会消费品零售总额的9.93%。三地2013年社会消费品零售总额同比增长率分别为8.7%、8.6%和15.2%。其中，由于广州2013年末的常住人口为1292.68万人，少于北京的2114.8万人和上海的2425.68万人，广州的人均社会消费品消费额实际高于北京和上海。（7）政策优势突出。国家“十二五”规划、《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》将三大城市群定位为建设世界级城市群。该建设目标也已被列入《京津冀协同发展规划》、《长江中游城市群发展规划》、《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》、《粤港合作框架协议》和《粤澳合作框架协议》。其中，珠三角去年已成为我国首个进行全域规划编制的区域[7]。随着上海自贸区的试验成功，广东自贸区和天津自贸区2015年挂牌建设，对成功建设世界级城市群是另一个重大利好。

三大城市群作为中国最具代表性的城市群，总体优势明显。但三大城市群的短板也应予以重视。诸如区域内部差距正逐步扩大[8]，企业创新能力有待增强[9]，空间发展有待整合[10]，综合交通有待协调，高等教育素质有待提高[11]，生态承载力接近极限[12]等。而当我们对每一个城市群进行个性化比较时，其各自的优劣势将更加明显。

长三角作为目前我国第一大城市群，优势明显，包括：（1）经济整体发展水平高，上海与其他非中心城市的产业关联度强[13]，促进了产业结构互补和转型。比如，上海金融业的优良发展很好地带动了长三角的产业结构升级[14]；（2）副中心作用明显。南京、杭州、合肥三大次中心，有助于其他中小城市的崛起，有利于承接上海的市场、资金和技术；（3）已达到一定协同程度。建立在以省市主要领导间、常务副省（市）长间、主要城市市长间、部门间及行业间这四级的区域合作与协调机制，相对而言层次较为分明、 分工较为合理。近期，上海、浙江、江苏、安徽三省一市就区域内开展互联网金融跨区域合作达成共识就是协同程度的最好例子。而长三角的劣势是：（1）产业趋同现象明显，产业同构导致大量重复建设[15]。深层次原因是政府间利益协调机制尚待进一步健全，分工体系不清晰，导致“看得见的手”与“看不见的手”产生矛盾[16]；（2）廉价劳动力的人口红利正逐渐消失，人力成本逐渐提高，过去依靠劳动力成本低的发展路径已经不可行。

珠三角特色鲜明，布局独特：（1）一体化趋势显著。珠三角城市群空间形态呈扁平的网络状，不存在绝对占优的核心边缘，基本已经迈入协同发展的初级阶段[17]。这离不开珠三角在同一个行政单位下，较便利地实施政策；（2）市场化程度高。毗邻港澳提供的国际市场，市场经济发育更充分，加上广府文化、岭南文化的务实重商，造就了珠三角的自由市场和开放经济。同时，珠三角的劣势十分明显：（1）政策助力缺乏省际区域优势；（2）高素质人才不足。珠三角的高等院校数量、在校研究生人数，与京津冀、长三角存在较大差距，这导致整体人才缺口较大，关键是缺乏引领型、创新型人才；（3）区域分工不明显。珠三角8个主要城市的两两对比中，有9对城市存在产业同构化现象[18]。这种由政府间相互博弈导致的潜在恶性竞争在长三角城市群中同样明显。

长三角与珠三角相比于京津冀，已然走在了发展的前列。但京津冀具有巨大的发展潜力，同时，问题也最为错综复杂。最大的困难在于，京津冀名义上是两市一省，实际上包含了中央政府在内，这往往使决策制定更为复杂化。尤其是京津冀内关于谁是经济中心的问题，一直争论不下，正如《京津冀协同发展规划纲要》中对其的模糊处理一样，这个问题可能和珠三角内谁是经济中心的问题一样，没有定论。

与长三角和珠三角相比，京津冀在政策、资源、人才、科研方面具有明显优势，城市发展平台优越。但在经济总量、工业效率、开放程度、市场化进程、交通物流一体化和区域合作一体化等方面存在显著差距[19]。比如，反映区域经济发展水平的人均地区生产总值远低于长三角和珠三角；北京、天津两个核心城市并存，北京市的城市功能、技术和产业已开始向周边地区扩散；天津在一定时期内极化作用正在增强；河北8市等次中心城市与京津两市的发展水平差距显著，低等级城镇数量过多，接受中心城市核心经济辐射能力有限。在交通物流方面，长三角是呈三角形网状的，上海的轨道交通已延伸至昆山，未来要延伸至嘉兴，而珠三角也拥有了以城轨、铁路、高速公路为主的较为成熟的城际交通网络，这两个城市群的交通物流高度一体化。相比之下，京津冀的交通物流还存在着严重的行政边界。北京的交通网络呈中心辐射状，河北就这么被一个个圈给圈在了外面。据统计，河北通往京津两地尚未接通的路共计2300公里。有不少学者指出，京津对河北存在虹吸效应，导致河北无法发展；而长三角和珠三角，即便城市间存在同质化竞争，城市间也很难出现虹吸现象，因此长三角和珠三角发展更为均衡。的确，京津冀中河北处于相对弱势地位，但京津过去无法对河北起辐射带动作用，一定程度上和京津的产业结构有关。深层次说，廉价劳动力发展了长三角、珠三角的一批城市[20]。长三角和珠三角的优越地理位置，帮助其树立物流枢纽的地位，加上加工贸易所带出的大量工厂、人口和资金的聚集，继而繁荣了长三角和珠三角。而加工贸易不是京津的产业重点，京津冀的地理位置相对长三角和珠三角也没有明显优势，因此无法成为物流枢纽，难以带动河北的发展。

京津冀的问题是个历史性难题。为更细致看清问题的复杂度，本文将各自分析京津冀三地的优劣势，这样可以有的放矢。京津冀中的最大城市北京，作为全国政治中心，是全国交通枢纽，经济以高端服务业为主，尤其在科技和信息产业具有明显优势。2014年，北京第三产业占GDP比重达到77.9%。但北京存在以下劣势：第一、第二产业劣势明显，第三产业增速放缓，未来发展潜力需进一步挖掘。同时，处在霍尔城市变动模型第四阶段的北京急需治理“大城市病”，在严控增量的前提上有序疏散存量。存量是指北京的非首都核心功能，包括高消耗产业、区域性物流基地、区域性专业市场、部分教育医疗、部分行政性和事业性服务单位等。促进公共服务均衡化是疏散北京非首都核心功能的关键。过去，北京曾经尝试疏解内城，但反复失败。有学者认为，失败的原因是北京在迁人的同时没有迁产。但京津冀内公共服务的失衡很可能才是失败的根本原因。公共服务的差异直接造成了区位价值的差异，更大程度上影响了人们对工作和生活地点的选择。公共服务均衡化，可形成人口疏散的磁力，从而实现其他要素多向流动。因此，须促进公共服务均衡化。

京津冀中的第二大城市天津，东临渤海，是京津冀的海上门户，海陆空交通便利，拥有国内排名第三、世界排名第四的天津港，龙头产业是先进制造业，战略性新兴产业发展迅速，产业基础雄厚，政策环境优越，而包括天津自贸区在内的滨海新区更拥有制造业、融资租赁、国际航运等比较优势。但天津产业结构偏重、产业链不长、产品竞争力不强。同时，京津冀尤其是天津和河北省的民营经济发展较为缓慢，大型民营企业，其相对弱小的市场力量无法打破区域之间利益分割的限制，资金、信息、技术等生产要素难以形成自由流动的区域市场，使京津冀协同发展无法自下而上地快速发展[21]。

公认的京津冀中相对弱势的河北省，拥有资源和重工业优势，钢材、平板玻璃、焦炭等产品产量在全国名列前茅。河北积极抓住京津冀协同发展的历史机遇，努力建设京津冀第三极核心，如石家庄正定新区，以准备承接京津产业转移，转化京津科技成果。但河北在社会发展、公共服务水平和质量层次上存在着非常明显和悬殊的差异，这需要从教育、医疗、安居、法治、公共福利、公共设施等方面全面提高。同时，人的因素很重要，除了外来人才，河北本地的人文特点对于倡导契约精神和建设行政能力而言同样值得重视。河北人具有大局意识和奉献精神。1996年的特大洪灾中，河北人为保京津，甘愿向自己泄洪。但由于长期的经济结构、政治制度和历史文化传统的影响，河北人有一定的保守性，不利于开拓进取精神的发挥[22]。

二、突破三大城市群发展“瓶颈”的建议

通过上述分析和讨论，对三大城市群的优劣势有了较明确的认识。为更好建设世界级城市群，三大城市群应从以下几个主要方面着手，突破发展“瓶颈”，加快建设步伐。

1.打破行政区划“壁垒”。在三大城市群建设中，以侧重辐射、合作共赢、优势互补为原则，以环保、人文和智慧为导向，完善制度供给，建立利益表达平台，进行区域协同发展的全域规划，明确各城镇角色定位、区域分工、产业布局、配套设施、交通体系、公共服务，并从财政政策、投资政策、就业政策、社保政策等方面形成具体措施给予支持, 促进政策和资本市场一体化。可以率先实现邻城同城化、一体化，在交通接驳、公共服务、市场准入方面为其他城市做出表率。同时，继续推进简政放权和强镇扩权。政府要克服可能存在的土地财政依赖症。比如京津冀，要促进协同发展，应着眼于制度和规划的顶层设计，以及如何解决京津冀三地无法独自解决的制度性障碍和政策性障碍。打破行政区划“壁垒”应该三线并进：以国家的视角，优化产业配置；以京津冀的视角，协调区域关系；以市及市以下层级的视角，实现功能疏散、落实产业政策。具体到河北在区域协调中，可根据资源禀赋、功能定位、产业链关联性选择承接产业，如承接北京的石油化工产业和天津的金属矿采选产业等。

2.促进公共服务均衡化。主要包括公共医疗、基础教育、劳动就业、社会保障等。一地的财政能力决定了该地的公共服务水平。因此，需加大财政转移支付力度，调整税收返还和财政补助政策。政府应在早期作为公共服务均衡化的主要推力，中后期后由市场接管主导力量。京津冀尤其须在这方面下功夫，通过公共服务均衡化等措施实现“同城化效应”，使得北京迁出人口同样感受到“首都归属感”，降低离京难度。

3.完善人力资源发展机制。人才是创新驱动的关键。长三角和珠三角应提高教育财政投入，拓宽校际合作，深化校企合作，吸引国际化人才等。比如可以学习北京建立首都国际人才港以吸引更多高层次人才。而对于京津冀而言，要实现北京非首都核心功能的疏解，须振兴京津冀。要振京津冀，须先振京津冀人。河北可以通过建设“人才家园”项目为人才提供住所，还可以进行人才柔性引进，在维持人才原单位人事关系的情况下，吸收京津的智力和科技成果。同时，河北人本身应树立开放创新的意识，挖掘自身人才价值，迎接京津冀协同发展的机遇与挑战。

4.实现市场一体化。向港澳、新加坡、东京、首尔、伦敦、纽约取经，进行市场机制和体制机制创新的合作和整合，形成一批可复制经验，让法制化、国际化、市场化的营商环境真正落地，保证优质人员、优质要素的自由流动和优化配置，以市场为动力推动产业转型升级。

5.推进产业转型升级。理顺各自产业链条，建立产业比较优势，形成区域间产业合理分布和上下游联动机制，对接产业规划，提高城市群内产业相关性。在分工协作的基础上，提高城市群一体化水平，完善城市群布局和形态。同时，在改善企业经营管理的基础上，实施名牌战略、标准化战略，打造属于自己的产业名片。京津冀尤其应推动经济结构高级化，以有利于城市分散化[23]。而长三角和珠三角也须通过明确功能定位，培育优势产业，加强分工协作，避免产业同构带来的恶性竞争。

6.加强交通设施互联互通。城镇内，构建市域多元化立体交通体系，以节能、低碳为目标，因地制宜，选择性发展地铁、城轨、轻轨、有轨电车、BRT、普通公交、私家车、自行车等大容量快速便捷公共交通系统和城市慢行系统。城镇间，建立海陆空综合交通网络，增强客运货运航线密度，推进高铁建设，加快港口码头建设，升级水道功能，提高机场吞吐能力。京津冀需要在交通物流方面下功夫，因为交通便利化有利于城市中心人口疏解化。近期开通的京蓟城际铁路是一大利好讯号，但道路仍很漫长。

7.提高智能化水平。建设智慧型城市群，加强城市的智能化管理，通过下一代通信网络、物联网、三网融合、云计算、大数据等新一代信息技术，协同与对接经济社会各领域的智慧应用。在推广信息网络一体化应用的同时，不可忽视不同城镇的比较优势，避免重复建设和资源浪费。

8.发挥中心城市龙头作用。三大城市群中心城市须统筹协调、带动引领产业分工与合作，通过自身辐射功能提升龙头地位，通过合理分工强化中心功能，努力迈向区域性世界城市和全球城市体系上第二层次城市。小城市明确功能定位，搞好基础设施建设。如北京，在疏解非首都核心功能和优化首都核心功能的同时，应集中力量建设京津冀小城镇，可带动区域繁荣[24]。

9.以可持续发展为第一原则。对水资源、农业资源、林业资源、开放空间进行保护和合理开发利用。在农村地区进行建立生态旅游圈和绿色产业带。与国际知名企业、人力资源建立合作伙伴关系，通过其提供的知识和技能，建设环境友好型社会[25]。同时，降低发展成本，节省建设空间，保障生活质量。近期的三大城市群开展战略环境评价项目就是可持续发展的很好体现。可持续发展方面，京津冀应着重解决交通承载力和淡水资源问题，长三角应着重解决环境承载力问题，珠三角则应着重解决土地资源问题[26]。

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