区域发展战略与城镇空间结构规划关系剖析——兼议山东省城镇空间结构

于兰军

(山东省城乡规划设计研究院，济南250013)

2008年全球金融危机以来，中国陆续出台了数十项区域发展战略或规划。这些宏观战略和规划的实施对缩小区域差距、促进区域一体化发展起到了显著作用，同时，也对区域城镇体系发育产生了重要影响，加速了区域原有城镇网络的解构和重构。此过程中，区域发展战略同样具有空间属性，在研究和应用时，往往与城镇空间结构规划相混淆，甚至部分地区用宏观战略分区代替城镇空间结构。山东省正在编制省域城镇体系规划，城镇空间结构应如何表述及与山东省内区域发展战略布局之关系，是需要回答的焦点问题之一。从区域发展战略与城镇空间结构规划的基本概念和内涵分析入手，剖析两者关系和主要差异，并在对当前山东省区域发展战略与省域城镇空间结构进行具体分析的基础上，对山东省城镇空间结构进一步发育提出了建议。

1 基本概念与理论支撑

1.1 区域发展战略

区域发展战略指对区域经济社会发展过程中全局性、长远性、关键性问题所做的筹划和决策［1-3］。高层级政府作为区域发展战略的制定者，主要通过政策手段实现对区域发展进程的干预。当前，提升区域发展质量和效率、缩小区域差距、促进区域公平是区域发展战略提出的主要出发点和立足点，其理论基础可以归结为均衡发展理论和非均衡发展理论两类:均衡发展理论强调各部门或产业间、各区域间或区域内部的均衡发展，认为随着生产要素的区际流动，各区域的经济发展水平将趋于收敛(均衡)，主张通过在区域内均衡布局生产力、空间上均衡投资，实现区域的协调发展［4-5］;非均衡发展理论则主要从现有资源的稀缺性角度指出均衡增长的不可操作性，强调优先发展重点地区和重点部门以带动整个区域经济的发展［6］。城镇空间布局结构的相关理论基础更多来源于非均衡发展理论。

由于主要探讨区域发展战略与省域城镇空间结构之关系，因此，区域发展战略特指省域范围内省级及以上层面的区域发展战略组合。

1.2 城镇空间结构规划

城镇空间结构指在一定地域范围内，不同等级、不同规模、不同类型城镇的空间分布及其组合关系［7-9］，通常也被认为是经济结构、社会结构、文化结构与区域自然结构相互交织在地域空间上的投影［10-11］。城镇空间结构规划是城镇体系规划的核心内容之一［12-14］，一般通过点(城镇或城镇组群、都市区)、线(城镇发展轴带)、网络等结构化语言来表达［15-17］，其理论基础可追溯至早期经典的区位选择理论，实际应用中则更多地基于增长极理论、“点-轴”开发理论、“核心-边缘”理论以及大都市区、城市群(都市圈、城市带)、全球城市区域理论等。

2 两者关系及主要差异

2.1 作用机制及作用方式

区域发展战略反映了高层级政府作为决策者在缩小区域差距、实现区域公平发展过程中自上而下的制度尝试，很大程度上是一种政策区概念，作用范围一般具有均质性和相对一致的政策需求，其核心是高层级政府所赋予的各种倾向性政策;而城镇空间结构规划，虽然也是区域公共政策的一个方面，但其作用对象更多地集中于某个城市或城市区域、某种类型的城镇群体，强调城镇作为区域发展的增长核在市场作用下形成的空间组合关系，其核心是极化区域内某些城市率先发展，通过其与区域内其他城镇等级、功能、规模上的差异，形成资金流、信息流、交通流等，辐射带动区域城镇网络整体均衡发展，是一种自下而上的自组织发展过程，市场在其中起决定作用。

2.2 制定目的与空间形式

一般在考虑区域发展战略时，更多关注发达区域或者欠发达区域本身如何从政策层面来推动其优化或快速发展，从而缩小区域差距;在考虑区域城镇空间布局结构时，则更多关注发达城市与欠发达城镇间的空间联系，并有意识地引导强化正向联系，从而实现区域公平发展。宏观发展战略具有明确的作用域和边界，空间上以“面域”为基本单元，将区域切块作为对象;城镇空间布局结构规划则以区域整体城镇网络为研究对象，空间上以“点(既包括单个城市，也包括城镇群体组合)—线(轴带)—网络”为基本单元，具有开放性特征，不仅强调区域内部城镇间的各种联系和流，也关注与更高层次城镇网络(全球城市网络)间的关联和接入，一定程度上可以缝合相对封闭的区域发展战略分区。

区域发展战略目的性更为明确，主观性更强，如山东省西部经济隆起带的提出，就是为了加快山东省西部地区发展，促进区域均衡;城镇空间结构规划则更多表现为实现区域均衡发展目标的一种空间手段，更为客观。当宏观发展战略以圈域经济为对象时，两者在一定程度上可以相通，如省会城市群经济圈与济南都市圈，其城镇空间网络相对较为完整，表现为空间上完整的“中心—外围”结构;而西部经济隆起带这种以经济发展水平和简单的地理区位为基础划分的均质区域，由于缺少中心，缺乏内生动力，区域内部各城市间联系较弱，其城镇网络不具有完整性，因此，很难作为一个整体纳入省域城镇空间结构中，或者说在省域城镇空间结构规划中不具备独立表述的条件。

不同类型的宏观发展战略作为政策区，不具有排他性，空间上可以重叠，重叠区域可以同时享受多种政策，一般是现状区域发展中的洼地;城镇空间结构规划则更强调系统性和整体性，同一层次结构化要素中除轴带等线状要素交点的节点城市外，一般不宜重叠，而线状要素重叠的城市一般是城镇网络中的关键节点或高地。

3 研究区概况

山东省位于中国东部沿海，黄河下游，环渤海经济区南翼。总体地势中部泰沂山脉突起，西南、西北平原为主，东部半岛地区缓丘起伏。全省现辖济南、青岛、淄博、枣庄、东营、烟台、潍坊、济宁、泰安、威海、日照、莱芜、临沂、德州、聊城、滨州、菏泽17个设区城市、88个县(市)，总人口9 733万。现状城镇布局呈现明显的“双核多极”特征，济南、青岛城市规模在300万人以上，其余15个设区城市除莱芜外，规模均在50万～200万人之间(图1)。

国务院分别于2009年12月2日和2011年1月1日正式批复实施《黄河三角洲高效生态经济区发展规划》和《山东半岛蓝色经济区发展规划》，山东省人民政府于2013年8月28日批复实施《省会城市群经济圈发展规划》和《西部经济隆起带发展规划》，由此形成了山东省“两区一圈一带”省域发展战略框架(图2)。

图2 山东省区域发展战略Fig.2 The regional development strategy of Shandong Province

4 研究区城镇空间发展格局

4.1 省域发展战略分析

山东省“两区一圈一带”发展框架作为不同时期省级及以上层面区域发展战略组合，各自具有明显的空间作用边界和均质性特征［18-21］。其中，半岛蓝色经济区的均质性主要表现为沿海空间区位，是山东省发展的龙头，强调转型与创新发展，海洋经济是其基本着力点，但由于该战略区资源要素相对单一，缺少纵深，更多需要腹地城镇网络的支撑;黄河三角洲作为高效生态经济区，其均质性一方面表现为黄河历史冲积平原的空间区位;另一方面表现为生态特色，该战略区更强调“生态高效”的创新增长模式，其中2个核心城市东营和滨州，前者处于半岛蓝色经济区，后者被纳入省会城市群经济圈范围，使得该区与半岛蓝色经济区以及省会城市群经济圈不可避免地发生联系;省会城市群经济圈空间上相对完整，构成了“中心—外围”结构，主要强调济南的中心作用，通过济南的极化发展，辐射带动周边六个地市的发展;西部经济隆起带的均质性则更多体现为发展的整体滞后以及空间的临近，具有加快发展的共同政策需求，但区内各城市间联系较弱，发展缺乏内生动力，除政府层面的政策支持外，还需要更多外部城镇的支撑和驱动。

从总体上看，“两区一圈一带”4个区域发展战略在空间上是完整的，其实施对于缩小山东省东中西部的整体差距、促进区域协调发展具有重要作用。

4.2 现状省域城镇空间结构评述

《山东省委山东省人民政府关于大力推进新型城镇化的意见》中将省域城镇空间结构表述为“一群一圈一区一带”，“一群”即山东半岛城市群，“一圈”为济南省会城市群经济圈，“一区”是依托黄河三角洲高效生态经济区培植环渤海经济圈新的经济增长极和城镇发展区，“一带”是依托鲁南经济带构筑欧亚大陆桥东部新的经济增长极和城镇带［22］，并在2013年初出台的《山东省城镇化发展纲要(2012—2020年)》中再次予以明确［23］。

“一群一圈一区一带”是介于区域发展战略与城镇空间结构两者之间的一种空间表述，并不是严格意义上的城镇空间结构。其中“一群一圈”为典型的结构化表述方式，但在空间上存在明显重叠，济南、淄博两市以及滨州市的邹平县既属“一圈”，又是“一群”的组成部分。一般而言，城市群、圈作为同层次的结构化要素具有排他性，同一城市在同一城镇空间网络中不应同时属于2个或以上城市群体，除非这些城市群体在尺度上本身存在从属关系而不是并列关系［24］。“一区一带”更大程度上属于区域发展战略范畴，“一区”以“黄河三角洲高效生态经济区”国家战略为依托，涉及东营和滨州两市，两者又分属“一群一圈”，同样存在大范围重叠;“一带”以原省级战略鲁南经济带为依托，日照市作为“一带”出海口，同时又隶属于“一群”(图3)。

山东省现状城镇空间结构表述过于依赖于区域发展战略，对于区域城镇发展自组织规律缺乏应有重视。这种将区域发展战略简单冠以结构化语言，以各种经济区、政策区为基础组织城镇群体空间，造成省域城镇空间结构层次单一，并且同层次结构化要素(城镇群体)在空间上大范围重叠，导致城镇空间发展逻辑混乱，使得城镇在区域竞合过程中无所适从。

4.3 省域城镇空间结构规划思考

基于对城镇空间结构规划的理解和对山东省城镇发展现状的认识，山东省城镇空间结构规划应以“两区一圈一带”区域发展战略框架为基础，重点考虑以下几个方面内容。

图3 现状省域城镇空间结构重叠示意Fig.3 The overlapping of provincial urban spatial structures of Shandong Province

(1)山东半岛城市群扩容。山东半岛城市群最早于2000年前后提出，范围包括青岛、济南、淄博、潍坊、东营、烟台、威海、日照辖区及邹平县①根据《山东半岛城市群总体规划(2006—2020年)》，山东省建设厅和北京大学联合编制，经山东省人民政府批准，于2007年7月4日正式公布。，时至今日，已经成长为紧随长三角、珠三角以及京津冀三大城市群之后的重要城市群体之一［25-30］。然而，由于其范围界定并不完全基于城镇联系角度，即使在提出之初，各界也未能形成共识［31-34］。经过近十多年来的发展，原先界定的山东半岛城市群内外部城镇间联系更为紧密，省域城镇群体化发育很大程度上已经突破了原有范畴。考虑到山东省城镇网络在全国城镇体系中相对独立，可将山东半岛城市群扩大到全省城镇范围，省域城镇空间结构规划可在扩容后的山东半岛城市群基础上进行研究和探讨。

(2)“双心”结构。与国内很多省份类似，山东省城镇布局表现为明显的“双心”特征，济南、青岛2个省域中心城市发展对于全省城镇体系发育具有全局意义。济南作为山东省会，地处京沪通廊，更接近中西部地区，腹地广阔，交通便捷，在当前内需主导的转型背景下，将迎来新的发展契机，其辐射带动作用将会进一步增强;青岛是山东省内经济中心，对外开放的窗口，在改革开放以来外向型经济主导时期对省域发展和城镇网络发育起到了引领作用，其功能已经出现向周边地区溢出迹象，港口、机场等重大设施在更广域范围内布局即为明证。本研究不建议引入“都市圈”概念。一方面，“双心”本身就隐含了“中心—外围”的空间关系;另一方面，如果要提“都市圈”，则需要界定明确的空间范围，就目前来看，在现代快速交通体系的支撑下，城镇网络化和扁平化趋势更为明显［35-36］，都市圈的边界更趋模糊，难以提供充分且绝对的理由来进行界定。以“济南都市圈”为例，习惯上是“1+6”的框架，也就是济南和周边淄博、泰安、莱芜、德州、聊城、滨州六市范围［37］，但是从空间联系的角度分析，滨州与东营联系更强，该组群具有一定的独立性和完整性，如果人为地将两者分开，滨州纳入济南都市圈而东营排斥在外，显然并不合理。

(3)次级城镇群体发育。城镇群体化发展与当前国家以城市群为主体形态的新型城镇化思路相吻合。由于山东半岛城市群扩容至全省范围后尺度较大，在其内部可以进一步识别出次级城镇群体，从而为“两区一圈一带”区域发展战略提供支撑。根据城镇网络联系强度(图4)，目前青岛—潍坊—日照、济南—淄博—泰安—莱芜、烟台—威海、济宁—枣庄、东营—滨州等已经呈现群体化发育雏形［24］，应予重视并加强引导。此外，除纳入次级城镇群体的城市，尚有临沂、德州、聊城、菏泽4个城市在区域联系中相对独立，建议极化发展，加快提升其综合承载能力和辐射带动能力，形成各自区域的增长中心。

图4 山东省城镇联系强度分析Fig.4 The analysis on cities connection intensity in Shandong Province

(4)城镇发展轴带。目前，从省域层面看，具有一定培育潜力的城镇发展带有济青聊、沿海、京沪以及鲁南4条。其中较为成熟的为济青聊城镇发展带，串联济南和青岛省内两大核心城市以及“两区一圈一带”区域发展战略中山东半岛蓝色经济区、省会城市群经济圈和西部经济隆起带，轴带上城镇间联系密切，对辐射带动中西部地区发展、促进省内区域协调具有重要意义。沿海城镇发展带基本属于国家“两横三纵”城镇化格局中沿海发展纵轴的一个片段，串联了山东半岛蓝色经济区内主要空间，更大程度上是一个城镇分布带，带内城镇同质化较为普遍，彼此联系较弱，未来应进一步强化横向联系。京沪城镇发展带南连长三角、北接京津冀2个国家级城市群，从省内来看串联了省会城市群经济圈和西部经济隆起带2个省级战略的核心区域，是省内中西部地区重要的南北向发展轴带。鲁南城镇发展带依托新菏兖日铁路以及日菏高速公路等交通设施，串联山东南部主要城镇，贯穿东部山东半岛蓝色经济区和西部经济隆起带两大战略区域，虽然现状基础较弱，但随着国家“丝绸之路经济带”建设以及鲁南客专等区域重大设施的布局，势必将迎来新的发展机遇，该轴带的培育对缩小区域差距、促进区域公平具有重要作用，理应重点扶持。

根据前文分析，以扩容的山东半岛城市群为依托，山东省域城镇空间结构可以概括为“双心四带五群四极”。其中“双心”即济南和青岛;“四带”分别为济青聊、沿海、京沪以及鲁南四条城镇发展带;“五群”即青岛—潍坊—日照、济南—淄博—泰安—莱芜、烟台—威海、济宁—枣庄、东营—滨州5个重点培育的次级城镇组群;“四极”则为临沂、聊城、德州、菏泽4个极化发展的城市。

4.4 与“两区一圈一带”区域发展战略的耦合分析

与“两区一圈一带”区域发展战略相比，半岛蓝色经济区完整包括城镇空间结构规划中“一心(青岛)两群(青岛—潍坊—日照、烟台—威海)”，以及东营—滨州城镇组群的部分;黄河三角洲高效生态经济区集中建设“一群”，即东营—滨州城镇组群;省会城市群经济圈完整包括“一心(济南)一群(济南—淄博—泰安—莱芜)两极(聊城、德州)”;西部经济隆起带基本以“一群(济宁—枣庄)四极(临沂、聊城、德州、菏泽)”为主体。这些分布于“两区一圈一带”省域发展战略框架中的“心”和“群”通过“四带”相联系，可以有机缝合各相对封闭的发展战略分区，从而促进省域整体协调发展。

5 结论

(1)区域发展战略在空间上表现为政策区概念，面向封闭的均质区域，内部具有普适性，其实施是自上而下的政府主导过程，不同的发展战略在空间上不具有排他性;城镇空间结构规划则表现为开放性特征，以“点、线、网络”等结构化语言为基本要素，是一种自下而上的自组织过程，更多体现了发展的规律性。同一尺度的不同城镇群体在空间上一般不应交叉。城镇空间结构规划一定程度上可以缝合相对封闭的区域发展战略分区。

(2)山东省目前提出的“一群一圈一区一带”，并不是严格意义上的城镇空间结构，而是介于区域发展战略与城镇空间结构两者之间的一种空间表述，存在过于依赖区域发展战略和重叠过多问题，容易造成城镇空间逻辑上的混乱，使城镇在区域竞合过程中无所适从。

(3)研究以“两区一圈一带”区域发展战略框架为基础，重点考虑山东半岛城市群升级扩容、“双心”结构、次级城镇群体发育、城镇发展轴带等因素，将省域城镇空间结构概括为“双心四带五群四极”，通过分布于“两区一圈一带”省域发展战略框架中的各个“心”和“群”，以“四带”相联系，有机缝合相对封闭的发展战略分区，从而促进省域整体协调发展。