加强和改进党的领导是依法治国的根本保证

孙志明

（中共苏州市委党校，江苏 苏州 215011）

加强和改进党的领导是依法治国的根本保证

孙志明

（中共苏州市委党校，江苏 苏州 215011）

十八届四中全会作出了全面推进依法治国的重大战略决策，明确规定：党的领导是全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家最根本的保证，必须加强和改进党对法治工作的领导，把党的领导贯彻到全面推进依法治国的全过程。本文就如何加强和改进党的领导进行了探讨，从多个方面论证了党的领导是依法治国的根本保证这个重大的原则问题。

党的领导；依法治国；保证

十八届四中全会作出了全面推进依法治国的重大战略决策，明确规定：“党的领导是全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家最根本的保证，必须加强和改进党对法治工作的领导，把党的领导贯彻到全面推进依法治国的全过程。”［1］这段话明确了全面推进依法治国的中坚力量、领导核心和前进方向，为加快建设社会主义法治国家提供了思想先导、理论武器、政治灵魂和组织保证。它包含两个重要的概念：一个是加强党的领导，一个是改进党的领导。加强和改进是两个彼此关联、互相递进的概念：加强是就党的领导的广度和力度而言的，改进是就党的领导的深度和优化度而言的。其中，加强是前提，只有首先加强党的领导，才能更进一步改进党的领导；改进既是目的也是手段，因为只有改进党的领导才能更进一步加强党的领导。加强和改进互为因果，共同统一于党领导全面推进依法治国的全过程。

一、全面推进依法治国必须加强党的领导

依法治国是一项国家治理的重大系统工程，它是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求，事关国家治理体系和治理能力的现代化，事关我们党执政兴国、执政为民的立党宗旨，事关人民幸福安康，事关我们党和国家的长治久安；它对于全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦，对于全面深化改革、完善和发展中国特色社会主义制度体系，对于提高党的执政能力和执政水平，巩固党的执政地位等，都具有重大而深远的意义。此外，在我们党的历史上，专门用一次中央全会来讨论依法治国的问题，这还是第一次，是史无前例的。这充分说明全面推进依法治国的极端重要性，因此必须加强党对依法治国的领导。

（一）把依法治国提到前所未有的战略高度来认识是加强党对依法治国领导的重要思想前提

十八届四中全会决定指出：“我国正处于社会主义初级阶段，全面建成小康社会进入决定性阶段，改革进入攻坚期和深水区，国际形势复杂多变，我们党面对的改革发展稳定任务之重前所未有、矛盾风险挑战之多前所未有，依法治国在党和国家工作全局中的地位更加突出、作用更加重大。面对新形势新任务，我们党要更好统筹国内国际两个大局，更好维护和运用我国发展的重要战略机遇期，更好统筹社会力量、平衡社会利益、调节社会关系、规范社会行为，使我国社会在深刻变革中既生机勃勃又井然有序，实现经济发展、政治清明、文化昌盛、社会公正、生态良好，实现我国和平发展的战略目标，必须更好发挥法治的引领和规范作用。”［1］正是在这样一个历史和时代背景下，我们党及时作出了全面推进依法治国的重要战略决策。从十五大提出依法治国的基本方略，到十八届四中全会作出全面推进依法治国的战略部署，说明我们党对依法治国的重要性在认识上越来越清晰、越来越深化，对依法治国在中国特色社会主义事业中的地位和作用越来越重视。鉴于依法治国的这种极端重要性，我们没有理由不加强党对依法治国的领导。

（二）坚持依法执政是加强党对依法治国领导的关键所在

依法执政就是执政党按照宪法和法律的规定执掌政权，行使权力，它要求执政行为符合宪法和法律的规定，执政党的党员干部必须在宪法和法律的范围内活动。这里的法不仅指国家宪法和法律，同时也指党内的法律法规。依法执政的关键是依宪执政。十八届四中全会决定指出：“依法执政是依法治国的关键。各级党组织和领导干部要深刻认识到，维护宪法法律权威就是维护党和人民共同意志的权威，捍卫宪法法律尊严就是捍卫党和人民共同意志的尊严，保证宪法法律实施就是保证党和人民共同意志的实现。各级领导干部要对法律怀有敬畏之心，牢记法律红线不可逾越、法律底线不可触碰，带头遵守法律，带头依法办事，不得违法行使权力，更不能以言代法、以权压法、徇私枉法。党领导人民制定宪法和法律，同时自己也必须在宪法和法律的范围内活动。”［1］这段话可以从以下几个方面来理解：首先，必须树立宪法的绝对权威。宪法是一个国家的最高法律，任何政治组织和个人必须无条件地服从和遵守。党章是党内的宪法，同时也必须树立党章的绝对权威。其次，必须健全党领导依法治国的制度和工作机制，完善保证党实施依法治国方针政策和决策部署的工作机制和程序。最后，必须坚持党的领导、人民当家做主和依法治国的有机统一，加强对全面推进依法治国统一领导、统一部署、统筹协调。

（三）坚持党管干部、建设一支高素质的法治工作者队伍是加强党对依法治国领导的组织保证

我们党是执政党，党执政靠的是干部，特别是一大批年富力强、奋发有为的高素质干部队伍。因此党管干部是我们党作为执政党的一条坚定不移的组织原则。建设一支高素质的法治工作者队伍是党管干部的题中应有之义。坚持党管干部并不是事无巨细，对干部的一切都管，而是着重培养干部，用党规党纪约束干部，考核干部，规范干部的言行；要善于向国家政权机关和政法机关推荐干部人选，要把我们党大量德才兼备的干部输送给国家政权机关和国家政法部门，以供它们选择录用，而不是具体而微地干涉干部的使用过程。在建设高素质的法治工作者队伍方面，要把思想政治建设摆在首位，加强理想信念教育，深入开展社会主义核心价值观和社会主义法治理念教育，坚持党的事业、人民利益、宪法法律至上，加强立法队伍、行政执法队伍、司法队伍建设；要推进法治专门队伍正规化、专业化、职业化，提高职业素养和专业水平；要加强法律服务队伍建设，构建社会律师、公职律师、公司律师等优势互补、结构合理的律师队伍；要创新法治人才培养机制，坚持用马克思主义法学思想和中国特色社会主义法治理论全方位占领高校、科研机构、法学教育和法学研究阵地，坚持立德树人、德育为先导向，培养造就熟悉和坚持中国特色社会主义法治体系的法治人才及后备力量，建设通晓国际法律规则、善于处理涉外法律事务的涉外法治人才队伍。

（四）加强党委政法部门建设是加强党对依法治国领导的有效途径

党委政法部门是党领导公检法的重要机构，是实现国家长治久安的重要组织保证，在全面推进依法治国中担负着重要责任。十八届四中全会决定指出：“政法委员会是党委领导政法工作的组织形式，必须长期坚持。各级党委政法委员会要把工作着力点放在把握政治方向、协调各方职能、统筹政法工作、建设政法队伍、督促依法履职、创造公正司法环境上，带头依法办事，保障宪法法律正确统一实施。政法机关党组织要建立健全重大事项向党委报告制度。加强政法机关党的建设，在法治建设中充分发挥党组织政治保障作用和党员先锋模范作用。”［1］这段话不仅阐明了政法委员会这种组织形式在依法治国中的重要地位和重要职责，也突出了它的工作重心和工作着力点；并且指明了政法委员会开展工作的方式以及发挥作用的途径，是我们党必须长期坚持的一种重要组织形式。

二、全面推进依法治国必须改进党的领导

全面推进依法治国不仅要加强党的领导，还要根据实践的发展不断改进党的领导，以确保依法治国能够顺利推进。

（一）改进党对依法治国的领导必须提高党的执政能力

十八届四中全会决定指出：“提高党的执政能力和执政水平，必须全面推进依法治国。”［1］这是从依法治国对党的执政能力和执政水平的作用而言的。反过来讲，只有党的执政能力和执政水平提高了，才能更加顺利推进依法治国。提高党的执政能力和执政水平，具体到依法治国的实践中，就是提高党员干部法治思维和依法执政、依法办事的能力。党员干部是全面推进依法治国的重要组织者、推动者、实践者，要自觉提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力，高级干部尤其要以身作则、以上率下；要把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩的重要内容，纳入政绩考核指标体系；要把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部的重要内容，在相同条件下，优先提拔使用法治素养好、依法办事能力强的干部；对特权思想严重、法治观念淡薄的干部要批评教育，不改正的要调离领导岗位。

（二）改进党对依法治国的领导必须创新执政理念、改善党的执政方式

执政理念是直接指导执政实践的，而执政方式则是规约执政行为的，它们对执政效果具有决定性的影响。因此改进党对依法治国的领导必须创新执政理念、改善党的执政方式。这次四中全会决定有一些新的提法，新的亮点，它是对我们党在依法治国方面的执政理念的创新，比如：坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政；依法执政，既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党；坚持依法治国与坚持党的领导在本质上是一致的，党的领导离不开依法治国，依法治国必须坚持党的领导；坚持人民主体地位，法治建设要做到为了人民、依靠人民、造福人民和保护人民；平等是社会主义法律的基本属性，必须坚持法律面前人人平等；国家和社会治理需要法律和道德共同发挥作用，必须坚持依法治国和以德治国相结合；要坚持从中国实际和基本国情出发，把中国特色社会主义道路、理论体系、制度作为全面推进依法治国的根本遵循。再比如：法律是治国之重器，良法是善治之前提；法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施；公正是法治的生命线，司法公正对社会公正具有重要引领作用，司法不公对社会公正具有致命破坏作用，等等。在执政方式方面，四中全会决定也有一些新的提法，比如：必须坚持党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法，把依法治国基本方略同依法执政基本方式统一起来，把党总揽全局、协调各方同人大、政府、政协、审判机关、检察机关依法依章程履行职能、开展工作统一起来，把党领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法法律范围内活动统一起来，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员，善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导，善于运用民主集中制原则维护中央权威、维护全党全国团结统一；必须维护国家法制统一、尊严、权威，切实保证宪法法律有效实施，绝不允许任何人以任何借口任何形式以言代法、以权压法、徇私枉法；必须以规范和约束公权力为重点，加大监督力度，做到有权必有责、用权受监督、违法必追究，坚决纠正有法不依、执法不严、违法不究行为；必须坚持一手抓法治、一手抓德治，大力弘扬社会主义核心价值观，实现法律和道德相辅相成、法治和德治相得益彰，等等。以上这些新的执政理念和执政方式具有强烈的时代性和可操作性，必须在依法治国的实践中认真贯彻执行。只有这样，才能更好地改进党对依法治国的领导。

（三）改进党对依法治国的领导必须完善党内法律法规

党内法律法规是党的组织和党员言论行为的规范、准则和基本遵循，它在维护党的纪律、督促党员履行义务、纯洁党的组织、提升党的形象、提高党的战斗力方面发挥着不可替代的作用。依法治国首先要依法治党，依法治党必须进一步建立健全和完善党内法律法规，因为我们的党规党法和规章制度确实还存在一些不尽完善和不尽如人意的地方。只有党内法律法规完善了，才谈得上依法治党，才谈得上改进党对依法治国的领导。十八届四中全会决定指出：“依法治国，必须完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施。”［1］这个法律体系就包括党内法律法规。在如何完善党内法律法规方面，四中全会决定也作了一些详细规定：第一，加快推进反腐败国家立法，完善惩治和预防腐败体系，形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制，坚决遏制和预防腐败现象。完善惩治贪污贿赂犯罪法律制度，把贿赂犯罪对象由财物扩大为财物和其他财产性利益。第二，建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，对决策严重失误或者依法应该及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的，严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任。第三，建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度。这些规定是我们党在依法治国的大背景下对党内法律法规进一步完善作出的最新规定，目的是为了改进党对依法治国的领导，因此全体党员干部必须切实坚决遵循。

（四）改进党对依法治国的领导必须处理好党的领导与依法治国的关系

全面推进依法治国必须处理好党的领导与依法治国的关系，只有这样，才能更好地改进党对依法治国的领导。现在社会上有一些模糊认识，认为坚持党对依法治国的领导就是党比法大，就是把党凌驾于法律之上，其目的就是为了否定党的领导。我们说，党的领导与依法治国并不存在谁主谁从、谁主谁次的问题，而应该是一种彼此兼容、辩证统一的关系。党的领导离不开依法治国，因为只有依法治国才能更进一步巩固党的领导地位和执政基础，才能更进一步提高党的执政能力尤其是依法执政的能力，从而更好地实现党的领导；反过来讲，只有坚持党的领导，才能更有力地推进依法治国，依法治国才能不偏离航向，才能始终沿着正确的方向前进。“坚持党的领导，是社会主义法治的根本要求，是党和国家的根本所在、命脉所在，是全国各族人民的利益所系、幸福所系，是全面推进依法治国的题中应有之义。党的领导和社会主义法治是一致的，社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治。只有在党的领导下依法治国、厉行法治，人民当家作主才能充分实现，国家和社会生活法治化才能有序推进。”［1］这段话明确阐明了党的领导与依法治国的内在关系。此外，四中全会决定还把依法治国与人民当家作主联系起来加以阐述，认为依法治国除了离不开党的领导，还必须保证人民当家作主，要“坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一”。这些论述为我们正确处理党的领导与依法治国的关系提供了理论武器，为加强和改进党对依法治国的领导指明了前进的方向。

［1］中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定［N］.人民日报，2014-10-29（001版）.

Strengthening and Improving the Leadership of the Party is a Fundamental Guarantee of Governing the Country by Law

SUN Zhi-ming
（Party School of CPC Suzhou Municipal Committee，Suzhou 215011，China）

The Fourth Plenary Session of the 18th Central Committee of the Communist Party of China made a major strategic decision to promote the rule of law in China，clearly specifying that the leadership of the Party is the most fundamental guarantee of both governing the country by law，and speeding up the construction of the socialist country ruled by law，that the Party’s leadership must be strengthened and improved over the rule of law，and that the leadership must be implemented in the whole process of comprehensively promoting the governance of the country by law.This paper elaborates on how to strengthen and improve the Party’leadership，and substantiates an important matter of principle that the leadership is a fundamental guarantee of governing the country by law.

the leadership of the Party；governing the country by law；guarantee

D261.5

A

1008-2794（2015）01-0007-04

2014-12-12

孙志明（1963— ），男，湖北荆州人，副教授，博士，主要研究方向为政治学和党史党建。