以问题为导向推进法治政府建设

辛军

（中共苏州市委党校，江苏 苏州 215011）

以问题为导向推进法治政府建设

辛军

（中共苏州市委党校，江苏 苏州 215011）

当前法治政府建设中存在形式主义问题，行政执法中存在趋利执法、选择执法、随意执法甚至钓鱼执法等问题，从而导致公民行政参与度较低，信访维稳压力较大。因此，必须坚持以问题为导向全面推进依法行政，运用法治思维引导公民依法维权，推动国家治理体系和治理能力现代化。

问题；导向；法治政府；依法行政

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》［1］，从立法、执法、司法、守法和反腐肃纪等法治建设的各个方面坚持问题导向，现实针对性非常强。改革进入深水区后，各种矛盾和挑战越来越多，人民群众的期待越来越高，要求政府解决的问题也层出不穷。问题是旧体制的突破口，也是新体制的生长点。贯彻落实党中央十八届四中全会精神，就是要树立“问题意识”，突出“问题导向”，按照中央关于法治国家、法治社会、法治政府一体建设的要求，选准突破口，抓住关键点，着眼长远，稳步推进。

一、当前法治政府建设中存在的主要问题

（一）在行政执法领域存在大量趋利执法、选择执法、随意执法甚至钓鱼执法现象

行政部门执法必须以实现公共利益为目标，但目前“权力部门化、部门利益化、利益法制化”的问题仍然存在，利益驱动执法现象屡见不鲜。一些地方政府和部门在制定行政规章或者规范性文件时，想方设法扩大自身的许可权、处罚权、收费权等行政权力，加重公民、法人或其他组织的义务和责任，为地方或者部门的权力和利益“跑马圈地”。有的行政执法部门将执法权视为谋利或者创收的工具，执法就是罚款，管理就是收费。此外，有些地方的行政机关不是一视同仁地处理违法行为，而是考虑一些非法律因素或者非正当理由，有选择性地执行法律。例如在执法依据、执法对象上进行选择，选择有利于自己的法规执行，对领导干部和老百姓、对不同企业实行区别对待。这种与立法精神背道而驰的“选择性执法”，大大动摇了人们的公平观念和法治意识。

还有些行政机关为了完成执法指标和任务，对本没有违法意图的人采用欺骗、利诱等手段诱使他们违法，实施钓鱼式执法。这种执法方式从本质上讲违背了立法的初衷和目的，不仅直接侵害了被钓者的合法权益，更是违背了行政道德。在今天的行政执法队伍中普遍存在着重实体、轻程序的随意执法倾向，一些执法人员将程序视为权力行使的障碍和束缚，不习惯也不愿意接受法定程序的制约。有的执法该公开的信息没有公开，该收集的证据没有合法收集，该说明理由的没有说明，该告知权利的没有告知，该听证的不举行听证，该登记的没有及时和详细的记载。

（二）法治政府建设中存在突出的形式主义问题

一些地方政府对依法行政的组织推进工作呈现模式化、套路化，缺乏实质举措；部分推进法治政府建设的制度过于简略、粗糙，多宏观和原则性规定，停留于口头承诺，少可操作举措。如在行政决策方面，很多城市不重视行政决策程序规范，未出台相应规定；一些地方即便出台了规定，但形式大于实质，不少是照抄国务院文件；对决策的合法性审查流于形式，对决策刚性约束不足；专家论证因缺乏独立性很容易被操纵；行政问责等制度，有规定无落实，实际中运用非常有限；部分制度如行政审批网上办理、投诉举报处理，实际效果低于其形式规定。一些地方的行政审批权异化现象十分突出，政府把部分审批权转由一些事业单位和社会组织承接，有些组织反而变成了狐假虎威的“二政府”：“戴市场的帽子，拿政府的鞭子，坐行业的轿子，收企业的票子，供官员兼职的位子。”

（三）政务信息公开严重不足导致公民行政参与度低

目前我国政府信息公开的程度离法定要求差距明显。受传统行政管理体制和“封闭式决策模式”的影响，少数地方政府对互动式、参与式、开放式决策模式还有着不同程度的排斥，在公众行政参与过程中，政府故意回避利益受损者，有针对性地筛选“特定公众”参与已预设结果的决策。政府信息主动公开工作没有做到常规化和长效化，公开信息碎片化、短期性和滞后性问题严重；政府部门财政预算、决算等关键领域信息公开严重不足；政府信息公开场所，包括实体场所及网络公开平台，均缺乏日常维护，更新不及时；一些重大决策民主程度低，人大监督与公众参与明显不足。另外，公民行政参与中的制度外和非理性行政参与普遍存在，制度外行政参与方式主要表现为行贿、抗议、请愿静坐、暴力威胁、越级上访等等，非理性行政参与主要表现为以破坏社会稳定为目的的暴力活动及散布谣言等参与方式。

（四）行政救济严重不足导致信访维稳压力较大

作为行政救济最主要途径的行政复议，目前存在诸多障碍。比如行政复议机构缺乏相对的独立性，作出具体行政行为的行政机关的上一级行政机关为行政复议机关，在行政复议机关内部负责法制工作的机构为行政复议机构。实践中行政复议机关主要采取一把手审批或分管领导审批的形式，即使成立了行政复议委员会很多也流于形式。上级行政机关一般都倾向维护下级机关的处理方案。行政救济机构缺乏独立性，势必导致其缺乏权威性，不断受到外界各种因素的干扰。另外行政复议范围仍然较小，内部行政行为没有纳入行政复议范围，一旦公务员合法权益受到侵犯不能得到及时、有效的救济。行政复议程序不严谨，对行政复议案件的受理、审理、作出决定等应当遵循的程序规定非常简略，难以操作。

二、提高领导干部法治思维，全面推进依法行政

法治政府建设的核心工作是依法行政，推进依法行政是建设社会主义法治国家的需要，是新时期转变党的执政方式、巩固党的执政地位的需要，也是各级领导干部适应新形势以法治思维和法治方式维护社会稳定的需要。

（一）推行政府权力清单制度和加大行政问责力度

四中全会指出：“依法执政，既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党。”“依法全面履行政府职能，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，推行政府权力清单制度。”这是给行政权力打造一个制度的笼子，要让广大公务员特别是领导干部认识到，政府权力的运行规则并非“法无禁止即可为”，而是“法无授权不可为”。当前社会矛盾突出，维稳压力重重，一部分原因就是一些地方政府维稳意识存在偏差，未能将是否有利于经济社会长远发展大局作为工作标准。如征地拆迁工作中基层政府往往扮演基层维稳主体和矛盾制造对象的双重角色，从而导致许多基层政府对社会矛盾在防、治、疏过程中举措不力，导致某些具体矛盾激化升级。一些基层政府领导片面追求“政绩”和“形象”，没有真正理解维稳的根本目的在于最大限度地减少不和谐因素，为经济社会发展创造良好环境。“搞定就是稳定，摆平就是水平”、“人民内部矛盾必须用人民币解决”，这种“治标不治本”追求静态稳定的维稳观念缺乏主动性和系统性，与强调法治、依法行政的制度化建设背道而驰。

“天下难治，人皆以为民难治也，不知难治者非民也，官也。”依法行政的本质是依法规范、约束行政权力。具体来说，依法行政是依法治权，不是依法治事；是依法治官，不是依法治民；是依法治自己，不是依法治别人。因为政府权力来源于人民的授权和委托，是有限权力；政府必须严格依照法定权限、法定程序行使行政权力，法无明文授权即为禁止。“法治权威是社会稳定的最后屏障”，政府的一切行政活动只能在法律的规范和制约下进行。

（二）树立法律权威，保证公民依法维权

四中全会指出：“法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰。人民权益要靠法律保障，法律权威要靠人民维护。”法律必须被信仰，否则它将形同虚设。政府如器，民众如水，有什么样的容器自然会有什么样的水。一些干部缺乏服务意识，加上传统的专权和特权思想导致行政体系和行政心理趋向于封闭，对“治权”还是“治民”的认识仍然模糊。“上有政策，下有对策”，地方政府很多行政行为不是以维护社会公正为目标，而是以利益取舍为标准，以权谋私、与民争利，把群众的利益诉求视为威胁社会稳定的因素进行治理打压，导致社会矛盾愈演愈烈。

“天公平而无私，故美恶莫不覆；地公平而无私，故大小莫不载”。当社会成员按照制度表达利益诉求却得不到回应和解决时，这种不公平、不公正必将导致民怨和民愤。如果社会宣泄机制不完善，宣泄渠道不畅通，社会成员就会以非制度化的方式来宣泄，良好的法治秩序自然难以保证。建构法治政府的实质就是利益的均衡配置、权利与权力的平衡以及公民与政府的和谐，实现最大范围的公正。只有通过依法行政，全面推进政务公开，坚持以公开为常态、不公开为例外原则，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开，大力弘扬公平正义精神，才能促使公民信赖政府和依法维权。

（三）积极提升公民的依法行政参与意识，推动国家治理体系和治理能力现代化

四中全会强调：“推进多层次多领域依法治理，坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，深化基层组织和部门、行业依法治理，支持各类社会主体自我约束、自我管理，发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用。”公众行政参与不仅是法治政府建设的“大规模建设性武器”，而且也是推动政府与社会良性互动的主要途径。必须把群众路线和法治思维更好地结合起来，推动群众路线的法治化和国家各项工作的法治化，大力提倡“只见公仆不见官”的清风正气。

各级政府可以加强督促和指导，通过签订责任书、诫勉谈话、巡视、网上信访和网络舆情等方式，提升各地的治理能力，杜绝公民行政参与的形式主义倾向，杜绝政府“自己搭台、自己唱戏、自己捧场”的方式。有许多“政府管不了、市场不想管”的问题可以通过社会组织的参与找到解决办法。政府可以通过规范引导，既要让民间组织成为其成员利益的表达者和维护者，也要通过监督来防止和疏导民间组织的小团体意识，着重培养公民的法治观念和公共意识，推进当地的法治政府建设。苏州地区已初步建立了公民行政参与的制度体系，逐步完善选举制度、听证制度、信息公开制度、公民参与立法制度以及公民批评建议制度等，但是在公民行政参与权受到侵犯后的调查、问责、补救、反馈等方面还缺乏具体措施。需要积极探索切实有效的制度，对公民行政参与进行引导和规范，保证公民行政参与能够在制度的轨道内有序地进行。在满足公众参与意愿的前提下，在行政成本和行政参与效益之间寻找一个最佳平衡点。

［1］中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定［N］.人民日报，2014-10-29（01版）.

［2］刘丹.建成法治政府须防范几种执法乱象［N］.学习时报，2013-09-16（005版）.

［3］马怀德，赵鹏.法治政府建设中存在的问题［N］.学习时报，2014-05-12（005版）.

Promoting the Construction of the Government Ruled by Law by Taking Problems as an Orientation

XIN Jun （
Party School of CPC Suzhou Municipal Committee，Suzhou 215011，China）

There exists formalism in the construction of the government ruled by law including the profit-driven law enforcement，the selective law enforcement，the arbitrary law enforcement and even the entrapment law enforcement，which leads to the low degree of the citizens’administrative participation，and the intense pressure on the maintenance of stability by dealing with letters and visits appropriately.The comprehensive promotion of administration ruled by law must be undertaken by taking problems as an orientation，and the citizens must be guided in standing up for their rights by means of legal thinking in order to modernize the system and ability of the state governance.

problems；orientation；government ruled by law；administration ruled by law

D920.1

A

1008-2794（2015）01-0011-03

2014-12-12

辛军（1972— ），男，湖北襄阳人，副教授，硕士，主要研究方向为法学理论。