云南藏区社会治理模式创新的实证研究

代山庆

（西南交通大学 政治学院，四川·成都 610031）

云南藏区系指云南省迪庆藏族自治州，是近年来社会治理工作卓有成效的边疆民族地区，其经济发展、民族团结、社会和谐的喜人局面受到社会各界高度评价和广泛关注。探究和总结云南藏区社会治理创新的成功经验，以期为其他藏区创新社会治理提供重要的智慧启迪与理论思考。

一、近年来云南藏区社会治理模式的积极探索及其成效

（一）积极探索藏区基层党建新方式

基层党组织是党全部工作和战斗力的基础，是加强和创新社会治理最基本的力量。迪庆州从藏区实际出发，在农村、机关、社区不同领域，以不同主题开展系列党建工程，积极探索藏区基层党建新方式，促进了和谐藏区建设。

在农村，开展以“强化党组织建设、强化党员队伍建设、强化党员活动阵地建设，充分发挥农村党员带头致富和带领群众致富、带头维护稳定和带领群众维护稳定、带头保护生态和带领群众保护生态的模范作用，创小康村、创平安村、创生态村”为主题的“三建三带三创”藏区农村基层党建工程。[1]扩大了全州党组织覆盖面，增强了党组织在藏区农村基层的号召力、凝聚力和战斗力，使农村广大党员成为带领致富、维护稳定、保护生态的先锋模范，使农村基层党组织真正成为了农村“反对分裂、维护稳定、促进发展”的坚强堡垒和领导核心。

在机关，开展以“想一想组织信任，比一比工作成绩，争当科学发展的推动者；想一想人民期盼，比一比工作奉献，争当服务人民的先行者；想一想岗位职责，比一比工作效率，争当民族团结的维护者；想一想发展要求，比一比工作创新，争当改革创新的领跑者”为主题的“四想四比四争当”藏区机关党建工程。[1]确保工程推进到哪里，党员的先锋模范作用就体现在哪里。

在社区，开展以“强化党组织建设、社区事务共同管理；强化党员队伍建设、社会稳定共同保障；强化活动阵地建设、驻区单位共同建设；强化服务居民群众意识、精神文明共同创建，着力创建迪庆藏区温馨社区、文明社区、平安社区、和谐社区”为主题的“四强化四共同四创建”藏区社区党建工程。[1]点燃了社区党员为民服务的激情，营造了社区和谐温馨的氛围。

通过藏区基层党建工程的实施，培育了藏区稳定的骨干力量，构筑了藏区稳定的战斗堡垒，营造了藏区稳定的和谐氛围，提高了党在藏区的社会治理能力。

（二）持续开展“千促”实践活动

重视和善于做群众工作是我们党的优良传统和政治优势。针对当前藏区群众工作新形势，迪庆州在全国率先连续开展“千名干部进村入户（寺）促发展”的实践活动即“千促”活动。“千促”活动实行州指导、县领导、乡协调、村落实的管理机制，按州级20%、县级40%、乡级40%的比例，抽调厅级、处级、乡科级和党员干部深入基层，面对面开展群众工作，为全州社会稳定打下了坚实的群众基础。

迪庆州通过开展“千名干部进村入户促小康”、“千名干部送法进村（寺）促和谐”、“千名干部进村入户促民族团结进步”、“千名干部进村入户（寺）促农村经济社会全面进步”、“千名干部进村入户促跨越”、“千名干部下基层推进美丽乡村建设”、“千名干部下基层推进幸福家园建设”等一系列“千促”活动，让党员干部深入社区农村基层一线，了解基层存在的问题和困难并及时解决，让群众感受到党的关怀和温暖，增强了党同人民群众的血肉联系，强化了党员干部的宗旨意识。尽管每次“千促”活动的主题不同，但都紧密结合迪庆州实际，紧扣“发展、稳定、民生”这三个中心任务来展开。九年来，“千促”活动始终以党建为基，以发展为要，以民生为本，以稳定为重，以素质为纲，强化了党在农村的执政基础，助推了农村经济的持续发展，密切了党同群众的血肉联系，保持了农村社会的和谐稳定，锤炼了干部。

“千促”活动的连续开展，是迪庆州开展群众工作的创造性举措，探索出了一条符合藏区实际的维护和谐稳定的新路子。

（三）建立维护民族团结稳定的长效机制

没有民族团结，社会和谐就无从谈起。迪庆州始终把“加强民族团结，确保迪庆稳定”作为迪庆的头等大事来抓，并明确要求各级各部门、每一个领导都要重视和研究民族工作，党政“一把手”亲自抓民族工作。迪庆州在创新实践中，一套维护民族团结稳定的长效机制逐步建立起来。

全面贯彻落实民族区域自治法。迪庆州除认真抓好《中华人民共和国民族区域自治法》以及配套法规《云南省实施<中华人民共和国民族区域自治法>办法》、《迪庆藏族自治州自治条例》等的学习和贯彻落实外，还制定了具体实施办法，把原则规定进一步细化、具体化，使其更具操作性。2010年，迪庆州制定出台了《云南省迪庆藏族自治州民族团结进步条例》。这是全国第一部民族团结进步地方性法规，对发展民族教育事业、加强民族干部队伍建设、发展城乡社会事业等分别作出规定，加快了民族团结进步事业从政策实施向法治化转变的进程，切实把民族团结工作推向法制化。

大力宣传党的民族政策。增强各族群众的团结意识，对维护藏区和谐稳定至关重要。增强团结意识，宣传教育是基础性工作。迪庆州民族团结宣传教育工作区分了层次，突出了重点。第一，树立民族团结的榜样，举办民族团结事迹报告会，表彰民族团结先进典型，充分发挥榜样的模范行为和高尚人格感召群众的作用。第二，从娃娃抓起，从学校抓起，将党的民族政策、党的民族理论、国家的民族法律法规及民族知识纳入学校教育教学之中，体现在学校管理之中，做到进教材、进课堂、进头脑，使民族团结的种子在儿童心中生根发芽。第三，紧紧围绕贯彻落实民族团结进步条例，大力开展民族知识竞赛、民族团结文艺汇演、民族知识讲座等系列活动，使民族政策进机关、进社区、进村寨、进厂矿、进校园、进寺院、进教堂、进工地，唱响了各民族共同团结繁荣进步的主旋律。

坚定不渝贯彻党的民族政策。党的民族政策是做好民族工作的根本保证。迪庆州贯彻党的民族政策是全面的，其中有3个方面最为突出。其一，实施重点扶贫攻坚工程和惠民工程。2002年以来，对全州各少数民族实施“四通五有一消除”工程，即：村村通公路、通电、通水、通广播电视，基本做到所有农户有饭吃、有衣穿、有房住、有钱用、有书读。尤其是经过多年的不懈努力，全省最边远、最贫困的德钦县羊拉乡已告别了不通公路、不通电的历史。[2]迪庆州全面推进“农牧民定居工程”、“全民健康工程”、“特困农民、城镇困难家庭和困难僧侣最低生活保障工程”、“农村民居抗震安居工程”和边疆解“五难”等一系列惠民、安民、富民、便民工程，一大批好政策倾注到民生领域。其二，实施“教育优先发展战略”，巩固“普九”成果，全面落实“两免一补”政策和“高原农牧民子女学生生活补助”工程，为少数民族人才的成长创造了有利条件。其三，大力培养少数民族干部，为民族团结进步事业提供保障。少数民族干部是维护民族团结社会和谐的主力军。迪庆州把大力培养少数民族干部作为管长远的大事，把少数民族干部的培养、选拔、使用作为做好民族团结工作来抓，确保了民族工作的持续健康发展，出台了千人以上的少数民族就要有一名处级以上领导干部的政策。2012年，全州现有的公务员、专业技术人员和工勤人员中少数民族占总数的81%以上，厅级干部中少数民族干部占81%还多，县处级干部少数民族干部占到了83%。[3]

深入开展民族团结进步活动。迪庆州通过在农村开展“幸福思源、脱贫感恩”为主题的感恩教育，在机关开展“命运靠忠诚、前程看民心”为主题的忠诚教育，在寺院开展“出家守法戒、修行利国民”为主题的守法教育，在中小学开展“继承革命传统、热爱美好家园”为主题的传统教育等一系列的主题实践活动[1]，积极引导各族群众正确认识民族和国家的关系，进一步提高各族群众维护民族团结的思想觉悟，增强了各族群众对中华文化和推进中国特色社会主义的认同感，增强了党对各族群众的向心力，有力地促进了全州各民族的大团结。在全国率先举办以民族团结进步为主题的民族团结节，确定活动主题，集中开展民族团结进步宣传活动。把每年9月确定为“民族团结进步月”，把9月12日确定为“民族团结进步日”，以民族团结进步月（日）为载体，通过活动不断增强团结、促进和谐。民族团结进步月活动的开展，激发了各族人民的爱党爱国热情，唱响了“共产党好、社会主义好、祖国大家庭好、改革开放好、民族团结好”的主旋律，开创了迪庆州和谐发展和长治久安的新局面。

实行民族团结目标管理责任制。自2004年以来，迪庆州在全州范围内实行民族团结目标管理责任制，制定了考核办法，对各县民族团结稳定工作实行量化考核。按照“党政动手、各尽其责、依靠群众、化解矛盾、维护稳定，做到小事不出村，不出厂矿，大事不出乡（镇），矛盾不上交”的原则，从州到县、乡逐级签订民族团结目标管理责任书，制定了考核办法，明确职责，分解任务，一级对一级负责，层层抓落实，及时排查各种纠纷，防止矛盾复杂化、国际化和叠加升级。[2]

通过构建维护民族团结稳定的长效机制，云南藏区民族团结、社会和谐的局面更加巩固。

（四）建立完善宗教事务管理长效机制

民族问题与宗教问题相互交织，民族工作与宗教工作不可分割。针对云南藏区宗教特殊情况，迪庆州委、州政府树立“民族宗教无小事”的理念，建立起一套宗教事务管理长效机制。

依法加强对宗教事务的管理。迪庆州在准确把握党的宗教信仰自由政策的基础上，加快藏传佛教寺院管理地方立法步伐，依法加强宗教事务管理，积极探索藏传佛教寺院管理的长效机制。2009年9月1日，在全国藏区第一家颁布实施了《云南省迪庆藏族自治州藏传佛教寺院管理条例》。迪庆州还研究出台了《迪庆州宗教活动管理暂行办法》、《迪庆州藏传佛教寺院民主管理办法》、《迪庆藏传佛教教职人员户籍管理办法》、《迪庆州藏传佛教寺院教职人员出国（境）审批办法》、《迪庆州藏传佛教活佛管理办法》、《迪庆州藏传佛教寺院管理局职能配置内设机构和人员编制办法》和《迪庆藏族自治州藏传佛教寺院管理条例实施细则》等配套文件，实现了藏传佛教寺院管理的法制化，有力地推动了对藏传佛教寺院的依法管理工作。

各级党委政府高度重视宗教管理工作。对全州包括藏传佛教重点寺院在内的宗教场所专门成立了工作组进驻寺院，开展爱国主义和法制宣传教育，帮助全州寺观教堂健全完善管理制度。建立“三联三包三住”制度，即：“州县乡三级党组织联系重点寺院、重点人物、重点村社，包村、包寺、包人，住寺、住村、住户”[4]，把各项责任和稳定工作落到实处。建立“三走三会三谈”制度，即：“各级党员领导干部主动与高僧大德交朋友，解困难，走进寺庙、走进僧人、走进信教群众，召开座谈会、情况通报会、政策宣讲会，谈党的惠民政策、谈民族宗教政策、谈达赖集团反动本质”[4]，通过近距离接触，摸清情况，发现问题，及时解决，把影响稳定的问题消灭在萌芽状态。

积极引导宗教与社会主义相适应。迪庆州特别重视宗教界人士培养教育工作，采取多种形式，通过各种渠道，培养宗教爱国人士，努力造就了一支学识上有造诣、管理上有能力、品德上能服众、政治上靠得住的宗教教职人员队伍。在全国藏区州（市）级率先成立了藏传佛教佛学院，新转世的小活佛和全州僧人全部统一在佛学院培养，开办了因明学经班，与中国藏传佛教高级佛学院联合举办了学衔班。州委还通过开展藏传佛教寺庙法制宣传、组织僧尼外出培训，使僧尼的法制意识、公民意识、爱国爱教意识、持戒守法意识得到加强。推荐宗教界代表人士参政议政，注重发挥他们在和谐社会建设中的特殊作用。

建立寺院社区化管理体制。迪庆州将全州寺院、僧人纳入社区化管理，开展“亲情式”服务，实施寺院通路、通水、通电、通广播电视工程，实现了党报、党刊、广播、电视进村寺，投入资金维修寺院、保护寺院的文物。制定出台《迪庆州宗教教职人员纳入新型农村合作医疗实施办法》、《迪庆州宗教教职人员纳入城乡最低生活保障实施办法》，做到了所有僧人参加新型农村合作医疗，让他们病有所医、老有所养、住有所居，让广大僧尼感受到党和政府的温暖。迪庆州在深入贯彻落实党的民族宗教政策中，积极探索建立“属地管理、培养活佛、社会化服务”的藏区寺院社区化管理体制，维护了藏区稳定，促进了宗教关系和谐，努力开创了宗教工作新局面。

通过各级党委、政府和各族各界人士的努力，云南藏区各种宗教得到应有的尊重，宗教活动依法有序进行，宗教界人士安居乐业，真正实现了宗教与社会和谐。

二、对未来云南藏区社会治理模式改革创新的展望

社会在发展，时代在变化，社会治理创新没有止境。根据十八届三中全会关于创新社会治理的要求，云南藏区推动社会治理创新需要从下面几个方面着手。

首先，更加注重党的能力建设，不断提高党领导社会治理的能力。要搞好社会治理，离不开党的坚强领导。坚持党的领导，还必须加强和改善党的领导，不断提高党领导社会治理的能力。一要提高做群众工作的能力，夯实加强和创新社会治理的基础。二要提高维护社会稳定的能力，切实把维护稳定这个第一责任履行好。三要提高公共服务的能力和水平，让发展成果更多更公平惠及全体人民。四要提高有效应对复杂局面的能力，既做好常态管理，又处理好非常态之下的各类突发事件。

其次，更加注重保障民生、促进公平，着力从源头上预防和化解社会矛盾增进社会和谐。保障基本民生、促进社会公平，是社会治理之基，更是社会和谐稳定的根本。在加强和创新社会治理中坚持以人为本、公平正义原则，就是要牢记为人民服务的宗旨，建设服务型政府、优化公共资源配置，加大惠民力度，切实保障公民的基本权利，从根本上消除社会不稳定的因素，从源头上维护社会稳定。

最后，更加注重社会治理体制机制创新，不断提高社会治理水平。深化体制改革是加强和创新社会治理的关键。一要创新社会治理体制。加强党对社会治理的领导，发挥政府在社会治理的主导作用，明确市场主体社会责任，增强社会自我调节功能，深化城乡居民自治，充分发挥公众参与社会治理的基础作用，健全和完善法律法规，把社会治理纳入法治化轨道。二要完善社会治理机制。要建立健全党和政府主导的维护群众权益机制、群众利益保障机制、社会利益协调机制、群众诉求表达机制、社会矛盾纠纷排查预警机制、社会矛盾调解机制、政府重大决策的社会风险评估机制、突发事件监测预警机制、虚拟社会综合管理机制等等，保证社会善治常态化、长效化。

[1]农布扎西.迪庆州举“六强”措施夯实党在藏区的执政基础[EB/OL](2012-07-31)[2015-05-04]http://www.xgll.com.cn/xwzx/dqtt/2012-07/31/content_47221.htm.

[2]抓团结稳定促协调发展努力开创迪庆民族工作新局面[J].今日民族，2005，(10).

[3]迪庆：建设和谐稳定藏区[EB/OL](2012-07-11)[2015-05-04]http://diqing.yunnan.cn/html/2012-07/11/co tent_2297139.htm.

[4]王德强.云南藏区维护社会稳定经验述要[J].云南民族大学学报（哲学社会科学版），2009，(6).