加强新疆流动人口服务与管理的思考

邓正霖，连睿智

邓正霖/中共吐鲁番地区委员会党校讲师，硕士（新疆吐鲁番 838000）；连睿智/汝州市实验高级中学讲师（河南汝州467500）

一、新疆流动人口的特点分析

随着中央新疆工作座谈会的召开，新疆各行各业得到了快速发展，这在很大程度上吸引了来自于中东部地区和相邻省份的流动人口。在中央大力推进新型城镇化以及倡导构建“丝绸之路经济带”核心区的形势下，新疆的流动人口具有以下特点。

1.来源呈现多样性。新疆地处西部边陲，基础设施相对落后，工业基础相对薄弱。近年来，我国为了缩小东西部地区差距，实施了“西部大开发”战略，制定了发展规划和鼓励向西部投资建设的各项优惠政策，加大了对西部各省区的投资。尤其是近年来，中央决定将新疆建设成为“丝绸之路经济带核心区”，大量优厚的政策待遇、物资、资金向新疆倾斜，这种强劲的发展势头吸引了大量的外来人口流入新疆。从流动地区看，这部分流动人口主要来自经济发展水平较高的中东部地区；从籍贯的分布来看，新疆的流动人口几乎包括了全国所有的省、自治区、直辖市，例如乌鲁木齐的流动人口来自于28个省区。

2.代际性流动较为明显。随着国家对户籍限制的逐步放开，新疆的流动人口模式从原来的单身、候鸟式流动向“家庭式”“家族式”“迁徙式”流动转变。这种转变以中、东部地区进疆的农民工体现最为明显，这些“新产业工人”在新疆从事各行各业的工作，尤其是建筑业、制造业和服务行业，他们中的大部分人通过自身的努力，在获得了相对稳定的工作和收入以后，便有了长期居住于此的想法，所以会将子女甚至是亲朋好友一起带到新疆工作、生活，与当地居民相处和谐融洽，他们已成为事实的新疆人，其后代也在新疆接受教育，逐渐融入新疆生活。

3.流动人口中受过高等教育的人越来越多。随着国家对高等教育的普及，流动人口中接受高等教育的人口越来越多，由于内地竞争激烈，大部分毕业生产生了毕业后到新疆找工作、安家的想法，于是，大量的接受过高等教育的年轻人开始踏入新疆。除此之外，流动人口中有大量的内地生源进疆求学，他们中的部分人毕业之后留在新疆、成为新疆人。从整体上讲，流入新疆的人口受教育程度在整体上略高于新疆当地居民。我国经济发展水平的不平衡导致了地区教育发展的不平衡，新疆各地分布着众多的少数民族，他们的受教育程度普遍比较低。流动人口与当地居民受教育程度的差异较为明显。

4.流动人口的收入水平不高，生活状况较差。流动人口之所以选择到新疆工作和生活，主要是为了争取更好的就业机会和更高的经济收入。新疆目前的流动人口主要的就业领域是服务行业，比如餐饮、酒店、旅馆等，或者从事搬运工人、建筑工人等工作。从从事行业上看，流动人口所从事的仍然是不需要特殊劳动技能、只需要体力流动的合同制、临时性工作，这些工作收入虽然稍高于本地固定的职业，但往往不具有完全的保障性，教育、医疗等是他们在新疆生活面临的主要问题，其中住房问题是流动人口在城市生活遇到的最基本的问题。由于工作的不稳定性和缺乏一定的社会保障，收入水平也比较低，大多数尚无能力购买住房，多数选择租住民房或者合租，他们所处的就业和生活环境设施简陋，卫生条件差，生活条件较当地居民有很大的差距。

二、当前流动人口服务与管理存在的问题

新疆的流动人口呈现日益增长的趋势，但对流动人口的服务与管理却严重滞后于流动人口流动速度，在管理观念、管理制度、管理措施上都存在着诸多问题。

1.传统的户籍制度带来的社会政策歧视。长期以来，我们国家一直推行“城乡分治、一国两策”，当地政府对本地户籍人口管理服务的观念意识比较强，对流动人口管理服务意识弱，他们基本不能公平、公正地对待流动人口。在制定各项政策的时候又往往倾向于保护本地户籍人口的利益，对流动人口却采取一些带有歧视性的政策措施和管理手段，甚至对流动人口采取多方面的行政干预和控制措施。近几年来，为实现建成小康社会的基本目标，国家大力建设新型城镇化，逐步放开落户限制成为消除二元社会结构的决定措施，但在实际操作中，这种城乡二元社会结构仍将流动人口和当地户籍人口隔离开来，流动人口始终觉得自己是寄居在流入地，缺少对新疆的认同感和归属感。

2.流动人口权利保障制度的不健全。宪法对公民权利的保障作了比较详细的规定，2004年的宪法修正案里明确规定“国家尊重和保障人权”，这是保障流动人口合法权益的根本依据。另外，我国的立法机关还制定了《国家赔偿法》《继承法》《劳动法》《选举法》等一系列保护公民权利的法律。但是这些法律的规定多是宣示性权利，操作性比较差，要将这些法定权利变为现实权利还有一定难度。我国尚未出台主要针对流动人口权益保障方面的专门法律、法规，大多数流动人口不能进入流入城市的社会保障机制中，虽然为流入城市的经济发展做出了贡献，却享受不到与当地城市居民同等的社会保障，流动人口的子女也无法进入当地的公立学校上学。“贡献在城市，保障靠农村；年青在城市，养老回农村”是他们的真实写照。

3.管理队伍整体素质参差不齐。由于流动人口的流动比较频繁，所以对流动人口进行管理是一项具体繁琐的工作，需要在管理的过程中付出更多耐心和爱心。但部分管理人员缺乏责任感和积极性，导致日常的管理工作仅仅是一种形式，做不到从根本上对流动人口负责，更不用说主动为流动人口服务，保障流动人口的合法权益。由于受到行政单位编制的限制，有很多管理者是文化程度不高的协管人员，他们对管理的法律、法规和要求掌握得不透彻，对如何做好流动人口管理工作不理解，即使他们尽力去做也很难达到相应的目标；一些法制观念淡薄的专管员、协管员在管理中摆官架子、不依法行政的做法，不但影响了政府的形象，更容易使流动人口产生对立情绪，影响社会的稳定。

4.管理手段单一化和滞后性严重。当前，行政管理部门对流动人口的管理主要局限在计划生育和治安方面，管理的措施仍然停留在申报、收费、办证等以登记为主的计划经济时代的静态管理模式上，没有把管理与服务有机结合起来。在工作中，对流动人口的积极作用认识不够，重打击、重收费、轻管理，行政、法律手段较多，经济手段较少。

三、加强和完善新疆流动人口服务与管理的对策建议

1.消除歧视思想，确立人人平等的法治观念。作为管理者，必须从观念上认识到流动人口为新疆经济发展带来的生机和活力，流动人口与新疆各族人民是平等的，对其不能有歧视思想，尤其不能有民族歧视思想。要充分认识到流动人口和当地城市居民一样，既是生产要素，也是生活主体、消费主体，他们既有生理、物质方面的需要，也有精神、文化方面的需要，还有政治上当家做主的需要。不能把他们看作 “外乡人”，应把外来人口视同户籍人口一样给予相同的管理和服务，主动关心、服务和帮助流动群体。

2.制定保障流动人口合法权益的法律、法规。我国的流动人口正以每年几百万的数量增加，但是这个日益庞大群体的社会保障制度却非常匮乏，我国还没有一项专门关于流动人口的法律，各省虽然制定了地方性法规，但也大多是对流动人口加以管理和限制方面的内容，保障合法权益的规定则少之又少。地方政府应加快制定地方性政策，把流动人口纳入本地区的社会保障系统内，赋予流动人口以居民化待遇；而作为国家的立法机关，更应该加快制定相应的法律、法规，改善流动人口的生存条件、保障他们的政治权力、养老、医疗、教育以及最低生活保障等基本社会权利。

3.逐步取消户籍制度，为流动人口的自由流动保驾护航。我国现行的户籍制度，将我国公民人为地划分城市人口和农村户口，新疆的流动人口由于不具有本地户籍，所以享受不到国家给予的相关优惠政策，也享受不到城市发展带来的福利政策。只有改革户籍制度，消除附加在户籍上的劳动用工、住房、教育等不合理的制度，建立城乡一体的户籍管理模式，才能消除歧视，真正实现自由迁徙流动。

4.加大对流动人口的民族宗教政策的宣传教育，促进民族融合。流动人口的数量、时间、流动的形态、流动人口的职业结构、流动人口的普遍收入跟当地居民的差异等等决定着民族关系的友好程度和发展趋势。在新疆这样独特的民族背景下，为了维护社会的稳定和谐，使流动人口与当地的少数民族能够相互融合，必须要对流动人口加强宣传教育，使他们了解和尊重少数民族的宗教信仰、风俗习惯，防患于未然。

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