高校学生工作法律风险控制路径探究

张全喜，张 敏

(1.安徽中医药大学，安徽 合肥 230012；2.安徽合肥幼儿师范高等专科学校，安徽 合肥 230011)

高校学生工作法律风险控制路径探究

张全喜1，张 敏2

(1.安徽中医药大学，安徽 合肥 230012；2.安徽合肥幼儿师范高等专科学校，安徽 合肥 230011)

当前，高校与学生之间的诉争不断增多，高校学生工作的法律风险在不断增大，高校学生工作在“积极作为”与“消极不为”之间纠结。高校“去行政化”改革的探索与实践为高校学生工作法律风险控制机制的构建明确了方向和路径。基于学生工作的特点，高校学生工作不能完全去除行政化，但必须在严格控制行政管理权适用边界的基础上转变工作观念和工作方式，以平等代替专制，以服务代替管理，以和谐消除对立。

法律风险；方向与路径；观念与方法

大学生的发展水平和素质高低关乎千千万万家庭的幸福以及国家、民族的未来，高校与青年学生之间和谐融洽的关系是培养高素质大学生和完善高校各项工作的基础和前提。当前的高校学生管理工作出现了一些新特点、新挑战、新矛盾。在信息传播渠道多样化与同步化、依法治国不断深化的时代背景下，学生与学校在教育教学、学生管理、后勤服务等方面的矛盾引发的群体性罢课、罢餐、对簿公堂的事件数量呈上升态势，甚至出现了学生自杀和群体性伤亡等极端恶性事件，高校学生工作的法律风险空前增大。

一、高校学生工作法律风险的本质与内涵

(一)高校学生工作法律风险的本质与特征

控制法律风险，首先要科学地理解和把握法律风险的内涵和特质。对于法律风险的概念界定以及法律风险防范的途径，目前并没有一个普遍的、科学的、可操作性强的理论阐述和运行机制。

一些国际组织和国外学者对法律风险的研究起步较早。国际律师协会认为，法律风险是指因经营活动不符合法律规定或者外部法律事件导致风险损失的可能性。[1]《巴塞尔新资本协议》规定，法律风险是一种特殊类型的操作风险，它包括但不限于因监管措施和解决民商事争议而支付的罚款、罚金或者惩罚性赔偿所导致的风险敞口。在国内，吴江水先生认为法律风险是指在特定的法律风险体系管辖范围内，法律规范对人们的各种行为有着具体的禁止、允许和授权自行约定等规定，当人们的作为或者不作为与这些规定或基于这些规定的约定存在差异时，行为主体就存在因违反法律禁止性规定或者基于法律规范相关规定的约定，或者由于未能充分利用法律所赋予的权利，从而承担不利后果的可能性。[2]祝宁波认为法律风险是指在特定的法律风险环境下，风险主体由于直接或者间接法律原因为或者不为某种行为而产生的各种法律后果的可能性。[3]

上述理论的阐述和分析虽然存在差别，但对高校学生工作实践仍具有重要的指导和借鉴意义。高校学生工作的法律风险在于学生工作的主体在人治思想的错误指引下，严重脱离当代大学生成长成才的时代特征和客观规律，工作方式粗暴武断，表现为学生工作主体实施的行为没有法律授权或未履行法律赋予的作为职责，甚至逾越权力边界，在客观上侵犯了广大青年学生的合法权益，造成了背离高等教育目标的后果。

高校学生工作法律风险的诱发因素多种多样，其表现形式也各有差别。但由于法律的稳定性和强制性，各种损害性后果的可能性也是可以预见的。因此，高校学生工作的各种法律风险是可控制的。控制法律风险必须建立法律风险的监测、识别、处置、修正等机制，并建立一套有明确法律授权的、科学规范的法律风险管理体制。这种体制越完善、机制运行越高效，高校学生工作的法律风险就越小。

(二)高校学生工作的行政化与“去行政化”

高校行政化一直以来饱受诟病却生命力顽强，集中表现为高校的一切运作都以行政权力为主导。高等教育行政化倾向表现在两个方面：一是政府对学校管理的行政化倾向；一是学校内部管理的行政化倾向，即对外表现为行政机关对高校的管理过强、干预太多，高校没有办学自主权；对内表现为崇尚权力和官本位，内部管理行政化。[4]

“去行政化”是指淡化某个行业、职业或某项工作的行政色彩，尽可能地突破行政的束缚，从而突出行业或者职业的主导地位。有专家曾指出，高校“去行政化”的本质就是要按高等教育的规律办高等教育。原南开大学校长饶子和认为高校“去行政化”就是要强化学生和教授的话语权。上述关于高校“去行政化”的理解和阐述各有区别和侧重点，也有共性，即高校“去行政化”就是要在高校推进政校分开、管办分离，逐步取消实际存在的行政级别和行政化管理模式，坚持教授治校、学术至上，承认教学、科研第一线的教师、教授代表着学校学术发展方向，在高校形成崇尚知识和作为而不是崇尚权力和地位的氛围。

作为高校整体工作的一部份，高校学生工作的“去行政化”必须在尊重高等教育客观规律的基础上，以构建和谐的高校与学生新型关系为目标，坚持以学生为本，坚持依法治校，强化民主管理，严格控制行政管理的领域和边界，淡化行政命令的管理模式。但学生工作自身兼具的管理属性和特点决定了高校学生工作无法也不应该完全去除其自身的行政管理属性；而且高校依据我国相关立法，具有法律授予的对在校学生的行政管理权。因此，“去行政化”的更准确说法应该是“淡行政化”或“弱行政化”，即在严格控制行政管理权的适用范围和权力边界的基础上，逐步削弱和淡化学生工作的行政管理属性，进一步突出民主对话、民主管理的特色。

二、高校学生工作行政化诱发法律风险

(一)高校学生工作的行政化严重忽视了当代大学生的个性特点

不管我们是否认识到或者是否愿意接受，我们当今所处的时代正在从“权力社会”走向“权利社会”，高校学生工作的对象已经发生了颠覆性的变化，集中表现为：当代大学生思想独立，某些时候甚至显得有些叛逆。他们的法治观念强，权利意识空前高涨，主人翁意识浓厚，不甘心置身事外，特别是在涉及自身权益的事情上表现得非常敏感和敏锐，参政议政的愿望强烈，渴望被认可，崇尚平等、公平、民主和法治。遗憾的是，高校的学生工作和学生工作者有意无意地对上述种种变化视而不见，仍然热衷于传统的行政管理模式，由此引发高校师生矛盾的增多甚至激化。

(二)高校行政管理权适用的事实基础与法律基础正在弱化

目前我国高校学生工作行政管理权适用的法律依据是《民法通则》《高等教育法》等法律法规，但这些法律法规在赋予高等学校享有特定的行政职权、具有特定行政主体地位的同时，也明确界定了双方还具有民事法律关系的属性，进一步说是一种合同关系。另外，《中华人民共和国合同法》《消费者权益保护法》等其他民事法律法规对调整学生与高校各项具体的后勤社会化服务项目也适用，而且更符合实际。

伴随着我国市场经济的进一步发展以及高校后勤社会化的进一步实施，高校与学生之间的法律关系更多地表现为一种合同关系，而且这种合同关系性质的法律关系适用的领域和范围在不断地拓展和深化，从学生缴纳住宿费、餐饮费购买对价的住宿和饮食服务扩展到购买教材、实习实训乃至教育教学，合同关系的属性不断加强，行政关系的属性却在不断减弱和淡化。高校学生工作行政管理的事实基础已经发生重大改变，高校学生工作“去行政化”正是适应这一重大改变的必然选择。

(三)高校学生工作的行政化背离了高校“去行政化”改革的方向

扩大高校办学自主权始终是高校教育改革的核心议题，而扩大高校办学自主权的根本在于理顺政府与高校之间的关系，以学术管理代替行政管理，以学术规律代替政治规律，倡导以学术为中心而不是以权力为中心。郑兰荪院士指出，我国与世界一流大学的差距，不在于规模大小或院所系科设置，而在于大学独立、教授治学、学生自治等现代办学基本理念和管理体制等方面[5]。2010年6月6日颁布的我国第一个中长期《人才规划纲要》，再次提到备受关注的“去行政化”问题，即要克服人才管理中存在的行政化、“官本位”倾向，取消科研院所、学校、医院等事业单位实际存在的行政级别和行政化管理模式[6]。

随着高校“去行政化”改革理论研究的不断深入，其实践探索也初具成果。中国人民大学、东南大学、东华大学、上海外国语大学、武汉理工大学和华中师范大学等六所高校依据《高等学校章程制定暂行办法》，在公开征求意见、修订后，制定了本校学校章程并获得教育部核准，“去行政化”改革已取得实实在在的进展。面对轰轰烈烈的高校“去行政化”改革的浪潮，学生工作也必然面临如何适应“去行政化”变革的问题，也需要努力实践和尝试“去行政化”改革，为我国高等教育的发展做出应有的贡献。

三、控制高校学生工作法律风险的基本路径

(一)强化法律风险意识，增强法律风险管理能力

基于法律风险的可预见性，法律风险是可以控制的，这需要我们增强法律风险管理能力。法律风险管理就是对风险主体生产经营或者管理的各个环节及各类行为，结合其行业特点、法律环境和自身状况等因素进行系统性归纳和层次性分析，围绕风险主体的总体战略目标和经营管理目标，采取综合、系统的手段，在企业的各个领域全面、全程地预防法律风险或抑制法律风险不利后果或负面影响的一整套管理体系。法律风险管理的本质是将法律风险的预防控制工作与企业的日常经营管理进行有机结合，主动、事先发现问题并预先对该问题提出解决方案后再去实施具体的经营行为。[3]因此，学生工作的主管部门和在一线从事学生工作的教师要紧绷风险防范这根弦，加强法律和风险管理方面知识的学习和储备，做好风险管理预案，积累、锻炼应对突发事件的经验和能力。

(二)以服务意识代替管理意识，切实转变工作观念

伴随着我国高校后勤社会化改革的全面铺开和拓展，高校与学生之间在后勤服务、社会实践、教育教学等领域内契约关系的特点愈加鲜明和广泛。在这一合同关系中，大学生不仅是普通公民，还是一群特殊消费者——教育消费者。学生缴纳了住宿费、教材费等费用，学校理所应当地提供相应的合格服务或产品。高校已不再是传统意义上的管理者，而是《合同法》《消费者权益保护法》上产品和服务的提供者，即服务者，因此必须转变观念、转换角色，秉承“顾客就是上帝”的服务理念，以平等热情的态度、优质对价的产品和服务来构建合同关系属性的各种关系。

(三)以民主管理代替行政专制，切实转变工作方式

首先，建立类似于行政立法程序的高校学生工作听证制度，这是确保学校内部各项规章制度内容合法性和程序正当性的最重要、最有效的一种方式。听证的范围应该涵盖高校管理中所有与学生重大权益相关的重大举措。其次，要建立一个平等协商、互动有序的学生工作事前告知机制，在处理每一个涉及学生关切和权益的事项前，学校均应依法、依规进行事前告知，引导学生通过班委会、学生社团等学生自治组织对该事项进行广泛的讨论和酝酿，在最大限度征求学生意见和建议的基础上根据依法治校和民主集中制原则作出该事项的最终决定和决策。再次，要在执行该项决策过程中建立高效便捷的互动救济路径。为了及时回应学生的关切和诉求，更好地调整和完善相关决策，高校可以通过建立学生信箱、校领导接待日等多种方式开放式地收集学生诉求，并及时高效地进行意见反馈和方案修正，让学生对学校的服务更满意。该机制能够最大化地体现高校学生民主自治、民主管理的意志，充分体现契约精神平等、法治、诚信的本质。

(四)严格界定行政管理权的边界，严格限制行政管理权的适用

“去行政化”不是不要管理，高校学生工作的特点和现行的法律法规决定了行政管理权依然有其适用的社会基础和法律基础，但我们需要严格界定行政管理权适用的边界和范围，防止行政管理权的滥用。界定行政管理权的法律依据是现行的《教育法》《高等教育法》等法律法规，权利适用的范围应当是高校与学生合同关系之外的其他领域。准确地说，属于合同关系范畴的，依据《合同法》《消费者权益保护法》《侵权责任法》等民事法律调整；构成违法犯罪的，应由《治安管理处罚法》《刑法》等法律进行规范；学生违纪、违规等具有行政管理关系属性的事项应依法适用高校行政管理权。

高校与学生之间的法律关系既具有行政管理关系的特点，也具有更加突出的合同关系属性。因此，在高校的学生工作实践中，我们必须转变观念和转换角色，树立平等、服务意识，克服官僚思想和权力至上的传统认识，依法治校、民主治校，才能有效建立高校学生工作的运行机制，有效预防高校学生工作的法律风险，构建和谐、民主、法治的高校校园关系。

[1]Donald C. Langevoort, Robert K. Rasmussen. Skewing the result: the role of lawers in transmitting legal rules[J].5S. Cal. Interdis. L. J. 375.

[2]吴江水.完美的防范—法律风险管理中的识别评估与解决方案[M].北京：北京大学出版社，2010．

[3]祝宁波.黄雷.论法律风险的识别方法[J].西部法学评论，2013(3).

[4]袁贵仁.现代学校制度—逐步取消行政级别和行政化管理模式[N].中国教育报，2010-03-01.

[5]张光慧.高校去行政化问题研究[J].人民论坛学术前沿，2010(7).

[6]国家中长期人才发展规划纲要(2010～2020)[S].2010.

2015-03-02

安徽省教育厅人文社会科学研究项目(SK2013B264)。

张全喜(1972- )，男，安徽宿州人，安徽中医药大学讲师，从事思想政治教育研究。

G647

A

2095-7602(2015)05-0121-03