东北边疆民族地区安全稳定的影响因素及对策①

杨兴猛

(内蒙古党校民族理论教研部，呼和浩特 010070;中央民族大学中国民族理论与民族政策研究院，北京 100081)

我国东北边疆民族地区，是指位于黑龙江、吉林、辽宁三省境内，与俄罗斯、朝鲜、蒙古三国接壤，与韩国、日本隔海相望，处于国家陆地边境线上的24个少数民族县和少数民族人口较多的边境县(市)。

一、东北边疆民族地区经济社会发展概况

东北边疆民族地区，资源丰富、物产多样、边境线长、民族成分多，具有举足轻重的战略地位。其边境线绵延4 546.1公里，总面积达17.9万平方公里，在这里生活着汉、满、朝鲜、蒙古、回、壮、锡伯、达斡尔、白、苗、瑶、羌、土家、侗、俄罗斯等40多个少数民族，其中朝鲜、蒙古、俄罗斯、赫哲、鄂伦春等民族跨界而居。据2011年统计，东北边疆24个边境县(市)总人口约560.5万人，其中少数民族人口有115.1万人，约占人口总数的20.5%。

新中国成立以来，东北边疆各族人民依靠自己的聪明才智，依靠勤劳勇敢、团结奋发的民族精神，开发边疆，保卫边疆，建设边疆，把东北边疆建设成了富饶殷实的美好家园。尤其是改革开放30多年来，东北边疆民族地区经济社会建设得到了较快发展，各族人民生活水平有了大幅提高，出现了边兴民富、欣欣向荣的好局面。2010年，仅兴边富民行动对24个边境县(市)的财政总投入超过1.16亿元，有效促进了地区经济社会事业的较快发展。24个边境县(市)实现地区生产总值(GDP)1 636.42亿元，其中第一产业实现增加值358.26亿元，第二产业实现增加值701.28亿元，第三产业实现增加值576.88亿元;三大产业比重为21.89∶42.85∶35.26;农民人均年纯收入达万元以上的县(市)有漠河县10 100元、虎林市10 178元、绥芬河市10 200元、东宁县11 741元等。客观地讲，东北边疆民族地区经济社会发展取得了可喜成就。

二、东北边疆民族地区安全稳定面临的新问题和新挑战

我们在看到成绩的同时，更不应该回避问题和矛盾。随着大国角力的不断加剧和朝鲜政局变动，东北亚局势的不稳定因素明显增高。我国东北民族地区在经济社会发展中，不可避免受地缘政治、民族、宗教等诸多因素影响，因此，在新形势下也呈现出一些新问题和新挑战。

(一)民族宗教工作方面

民族、宗教工作对东北边疆民族地区的持久安全稳定又具有极端重要性。为了保障少数民族的平等权利，促进边疆民族地区快速发展，党和政府制定和实施了一系列民族政策。但是，因种种原因这些政策未能完全落实到位，民族、宗教工作呈现出某些弱化的趋势。

在民族干部政策落实方面，主要是表现为少数民族及宗教干部配备不足，工作积极性不高的问题。据统计，辽宁省丹东市共有少数民族干部19 288人，占全市干部总数的27.9%，而2010年丹东市少数民族人口占全市总人口的比重为36.84%，少数民族干部比例比人口比例约少8.9个百分点。其中，有70名少数民族干部步入县处级后备干部行列，但仅占同级后备干部总数的12%。这说明，少数民族在职干部、后备干部均表现出配备不足的问题。我们在与黑龙江省某市民宗局干部座谈中也了解到:该市有10多万信教群众，266个宗教点，而专职宗教干部只有4～5人。宗教干部编制少，流动慢(有的宗教干部20、30年不流动)，加上县级市宗教业务没有相应的办公经费，影响基层干部的工作积极性。

在民族优惠政策落实方面，也存在着一些问题。通过对吉林省长白县的实地调查我们发现，长白具有边境县、自治县的双重地位，但享受不到“双重待遇”，部分群众反映民族优惠政策表现不明显，特别是省政府在政策制定上没有做特殊考虑。按照国家有关政策，上级政府在安排民族自治县基础设施建设项目时，应当免除或减少自治县承担的配套资金。但在具体执行过程中，这一优惠政策并没有得到实质性的落实，配套压力过大，资金难以拨付到位，直接影响了项目的实施。以2011年辽宁省宽甸县棚户区改造项目为例，项目总投资需20 900万元，按照上级确定的投资比例，中央、省财政投资各1 800万元，市财政投资900多万元，住户自筹1 800多万元，县财政配套多达14 600多万元，县配套资金占总投资的70%。宽甸县作为省级扶贫开发重点县，因配套资金压力过大，无力有效推进棚户区改造项目。这样，宽甸县实际上并没有享受到应有的优惠政策、扶持政策。

(二)兴边富民行动方面

近年来，兴边富民行动得到各级党委和政府的高度重视，也得到边疆地区各族干部群众的一致拥护，取得了巨大的成绩。但是，兴边富民行动在落实的过程中还存在着一些亟待解决的问题。

在项目的设计安排上，群众普遍反映民生投入不足。在黑龙江省鸡西市接受我们调查的61人中，有27人认为国家虽有边贸优惠政策，但贫困地区的老百姓真正得到的实惠少。据统计，2011年黑龙江省扶持的各种兴边富民行动项目，其中，种、养殖类项目包括东宁县的黑木耳标准化种植基地等7个，占扶持项目总数的12%;加工类项目有东宁县的水稻种植农民专业合作社股份制水稻生产及标准化加工项目等3项，占扶持项目总数的5%;民俗文化建设项目包括抚远县的抓吉民族风情文化村建设项目等5项，占扶持项目总数的8%;其他约75%的项目大多都是传统的基础设施建设和改造项目。这说明，惠民项目支持力度不够，外部“输血”意味明显，当地“造血”功能体现不明显，个别地区还存在着搞形象工程的一面。

在项目的实施过程中，缺乏有效监管和评估机制。在兴边富民行动项目的实施过程中，往往是“会哭的孩子有奶吃，哪里跑得勤快，哪里的投入就多些”。据黑龙江省某市民宗局领导介绍，某些县(市)“河这边一年的扶持资金达700至800万，河那边只有30至50万”，得到扶持资金较多的“三县(市)少数民族人口不到2万，而全市少数民族人口有24万，90%以上的少数民族群众得不到优惠政策的扶持”。有些县(市)扶持资金的使用上缺乏严密的监管，存在高投入、低产出、资金浪费等现象，正如群众所反映的那样:“有的县路面没钱修，有的县路面翻修了几遍”。可见，这种不均衡的扶持政策，如果缺乏有效的评估和监管机制，势必会造成边疆民族地区发展新的不平衡和不协调，进而引发一些地区干部和群众的报怨和不满。

(三)边疆文化安全方面

民族成分多样、文化异质化程度高，是东北边疆民族地区的显著特点。仅丹东地区就生活着汉、满、蒙古、回、朝鲜、锡伯、柯尔克孜、俄罗斯等40余个少数民族。

诚然，在长期的历史发展过程中，东北各边疆各民族形成了相互依存、交错杂居的分布格局。特别是改革开放以来，在市场经济的发展大潮中，各民族之间的交流、交往日益频繁，社会主义民族关系得到了进一步巩固和发展。但在发展过程中，各民族依然保持着独特的风俗习惯、文化心理，各民族精英对本民族生存、发展、权利、荣辱、得失、安危、利害等方面的关切也日渐明显。因此，必须看到，在现实生活中东北边疆各民族共同性增多的同时，民族意识也出现了增强的趋势。

宗教色彩深厚也是该地区少数民族群众文化生活中表现出来的显著特点。首先，一些少数民族群众保持着宗教信仰的传统，如佛教、伊斯兰教、基督教等几大宗教在该地区均有体现。其次，宗教传播的速度快，特别是基督教信徒明显增多。其三，宗教组织在群众中的影响力不断增强。通过调查我们了解到，该地区一些宗教活动开展频繁，一些宗教人士通过聚会、慰问、帮助困难群众等活动，使得其影响力、凝聚力不断增强，据个别干部反映“一些地区的宗教组织比基层党组织的影响力还要强”。其四，区别于正常宗教活动的非法传教、宗教渗透活动也活跃在该地区。如当地的门徒会，打着宗教的旗号从事非法活动，已被当地公安机关确定为邪教，并予以取缔。这些事实告诉我们，东北边疆少数民族地区宗教活动表现出的新问题和新特征，值得有关部门重视和研究。

“宗教文化与民族心理紧密相连，极易唤起人们的社会群体感、认同感和归属感，进而形成跨文化的认同感”［1］。这种民族的、宗教的文化认同感，一旦被国际敌对势力所操纵和利用，就可能成为攻击和破坏社会主义的文化载体。因此，后冷战时期，在国际敌对势力和宗教组织不断加紧对我国进行文化颠覆和渗透的背景下，加强边疆少数民族地区文化安全建设显得尤为重要。

(四)社会事业发展方面

多年来，东北三省各级党委和政府，把边疆民族地区社会事业发展列入重要议事日程，投入了大量的精力和资金，取得了一定成效。但社会事业发展的相对滞后，仍是该地区普遍存在的社会问题。

以辽宁省丹东市为例，截止2009年底，全市小学音乐器材配备达标学校为229所，低于全省平均水平27.4个百分点;体育器材配备达标小学为357所，比全省平均水平低7.8个百分点。全市初中音乐器材配备、美术器材配备、体育器材配备达标的学校分别占总数的 80%、72.6%、85.7%，比全省平均水平低10.5、12.8、7.2个百分点。特别是普通高中校园网覆盖率，比全省平均水平低42.4个百分点。全市还有16个农村乡镇未建九年一贯制学校。已建成的农村九年一贯制学校中，还有32所未达到省政府规定的建设标准。全市现有的主要文化场馆建设年代久远、设备陈旧、使用面积严重不足，设施配备情况在全省排名靠后。全市高级图书馆面积仅为3826平方米，在全省14个城市中排名第13位。全市各级医疗疾控用房面积缺口约1万平方米，实验室设施数量和装备水平明显不足。市本级疾控机构实验室装备的数量，仅接近国家标准的60%。全市城镇、农村居民贫困人数多，社会保障压力大，社会救济人数多。目前，边疆少数民族地区还有近5万农村家庭没有通上有线电视，涉及到109个行政村。因此，东北边疆民族地区公共社会服务能力还有待于提高。

三、促进东北边疆民族地区安全稳定的对策和建议

在东北边疆民族地区经济社会发展中表现出的新矛盾和新问题，如果不加以重视和解决，防患未然，势必会影响到该地区的持久和谐与稳定。为此，我们提出以下对策和建议:

(一)全面提升民族、宗教干部的素质和能力，筑牢东北边疆民族地区安全稳定的政治保障

习近平总书记在中央民族工作会议的讲话上指出“做好民族工作关键在党、关键在人。”［2］东北边疆民族地区经济社会发展涉及民族、宗教、地缘政治、利益调整等诸多复杂问题，而这些问题的破解关键还在我们的党，依赖于广大民族宗教干部的无私奉献和扎实工作。江泽民同志也强调民族宗教无小事，边疆地区民族宗教工作只能加强，不能削弱。各级党委和政府要把民族宗教工作摆上重要议事日程，坚持从政治的高度把握民族工作、看待宗教问题;要按照“好干部”标准，下大力气培养和任用少数民族和宗教干部，把优秀的少数民族和宗教干部要放到重要领导岗位上来，彻底解决民族干部队伍弱化、宗教干部短缺的棘手问题。无论是少数民族干部还是汉族干部，都要以党和国家的事业为重、以造福各族人民为念，齐心协力做好安全稳定工作。各民族宗教干部更要按照“明辨大是大非的立场特别清醒、维护民族团结的行动特别坚定、热爱各族群众的感情特别真诚”［3］的标准努力提升政治思想素质和科学文化水平，不断提升应对现实工作中复杂敏感问题的能力和水平，做到“守望相助”，守好少数民族的精神家园，守好祖国边疆安全稳定的东北大门。

(二)继续坚持对东北边疆民族地区实施差别化的支持政策，筑牢东北边疆民族地区持久稳定的物质基础

习近平总书记在中央民族工作会议上指出“支持民族地区加快经济社会发展，是中央的一项基本方针”，“要发挥好中央、发达地区、民族地区三个积极性，对边疆地区、贫困地区、生态保护区实行差别化的区域政策，优化转移支付和对口支援体制机制，把政策动力和内生潜力有机结合起来。”［4］党的十八大也强调“牢牢把握各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展的主题”［5］。因此，各级党委和政府应把加快推进东北边疆民族地区经济社会发展摆在更加突出的位置，切实把党的边疆民族政策落到实处，在项目审批、资金支持、税收免减、信贷优惠等方面，对东北边疆民族地区给予特殊照顾和支持。坚持实事求是的原则，不搞一刀切，把区域政策与统筹谋划西部大开发战略、东北振兴战略、兴边富民行动、扶贫开发工作、扶持人口较少民族工作等国家战略和行动结合起来，在发挥政策驱动地区发展的同时，激活本地区经济社会发展的内生潜力，为东北边疆持久稳定奠定扎实的物质基础。

(三)加快推进文化认同建设，筑牢东北边疆民族地区文化安全屏障

“解决好民族问题，物质方面的问题要解决好，精神方面的问题也要解决好。”［6］前者如果说是加强“硬件”建设，增强“硬实力”的话;那么，后者主要是要解决精神层面的问题，增强的是“软实力”。解决好精神方面的问题:首先，要旗帜鲜明地反对各种错误思想观念。西方敌对势力往往以价值输出、扶困帮贫等手段，通过宗教、非政府组织等开展文化交流等方式，对我国东北边疆少数民族地区进行渗透和颠覆。针对敌对势力展开的文化攻势，各族干部群众首先要增强识别大是大非、抵御境外敌对势力思想渗透的意识和能力。其次，对宗教事务要树立服务与管理并重的理念。党的各级宗教干部在贯彻宗教信仰自由政策的同时，应依法加强对宗教事务的有效管理。针对新形势下宗教领域出现的新情况新问题，要进一步完善管理法规和制度，积极探索和创新的管理模式，建立更加科学的管控制度。其三，要抓好文化认同建设。加强中华民族大团结，长远和根本的是增强文化认同，建设各民族共有的精神家园，积极培养中华民族共同体意识，增强各民族对伟大祖国、对中华民族、对中华文化、对中国特色社会主义道路的认同，引导各族群众牢固树立正确的祖国观、历史观、民族观，夯实中华民族大团结的思想基础。

(四)以改善民生为重点推进基本公共服务均等化，筑牢东北边疆民族地区安全稳定的社会保障

党的“十七大”和“十八大”把保障和改善民生放在更加突出的位置，破解民生难题不仅是我们党执政水平的重要标志;也是落实科学发展观，坚持以人为本，发展依靠人民，发展为了人民的具体体现;更是国家长治久安的根本保障。胡锦涛同志曾强调“加强社会建设，是社会和谐稳定的重要保证”。［7］P34各级党委政府必须提高认识，加强和创新社会治理模式，加大社会事业建设力度，将各种财政转移支付资金和补助资金向边疆民族地区、经济发展滞后地区倾斜，解决好边疆各族人民群众最关心最直接最现实的困难和问题。既要坚持不懈抓发展，不断扩大经济总量，为民生改善提供坚实基础;也要大力推进基本公共服务均等化，促进社会公平正义。特别是在教育、医疗、养老、住房、就业基本公共服务等方面，既要增加投入，又要量力而行，兼顾均衡，让东北边疆各族群众都能享受到改革开放、社会主义现代化建设所带来的福利和成果，这将是保障我国东北边疆民族地区和谐发展和安全稳定的长久之计。

［1］王霞.民族地区中华文化认同与边疆文化安全［J］. 黑龙江民族丛刊(双月刊)，2012，(5).

［2］［3］人民日报评论员.做好民族工作关键在党关键在人［N］.人民日报，2014-10-12(1).

［4］中央民族工作会议暨国务院第六次全国民族团结进步表彰大会在京举行［J］.民族论坛，2014，(10).

［5］深入学习贯彻党的十八大精神不断开创湖北民族宗教工作新局面［J］.民族大家庭，2013，(1).

［6］中央民族工作会议暨国务院第六次全国民族团结进步表彰大会在京举行［N］.人民日报，2014-09-30，(1).

［7］胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为夺取全面建成小康社会而奋斗［M］.北京:人民出版社，2012.