中小学生校外托管机构治理的对策思考

余晓艳

(西安市社会科学院，西安 710054)

近年来，校外托管班在西安市发展迅速，队伍越来越壮大。托管班，俗称“小饭桌”，它是校外儿童教育看护的一种新形式、新事物，托管班以幼儿园孩子、小学生、初中生等为服务对象，主要服务内容包括接送孩子上下学、提供孩子午晚饭、辅导作业、安全监护等，部分托管班还可以提供晚间住宿。托管班在配置校外教育资源、照料未成年学生、解决家长后顾之忧等方面发挥了重要的作用。

一、“校外托管热”现象出现的原因分析

目前，托管班发展速度之快，有其现实的合理性。首先，托管班的出现与当今中小学校教育资源配置不均衡有着密切的关系。教育的城乡之间、区域之间、校际之间差距没有得到根本性的消除，家长们为了给子女寻求更优质的教育资源，千方百计地给孩子寻找名师名校。“择校热”使大批的孩子涌向了所谓的名校，跨地区、学区就读，学生放学后回家路途远，这是催生校外托管班的一个因素;其次，父母由于忙于工作，无暇照顾孩子，只好把孩子放在托管班，这种情况在西安市和各区县都有，其中不乏公务员和事业单位人员;第三，中小学生减负后，孩子放学的时间和父母下班的时间不同步，孩子放学后和家长下班前孩子处于“三不管”空档，即学校无力量管、家长无时间管、社会不重视孩子校外管理、教育。校外托管班所提供的服务暂代了父母的部分教育及管理职能，弥补了学校及家庭教育的不足，同时担负起了社会照料和教育的职责;第四，有些家长考虑到无力无暇照看孩子，认为孩子在托管班既省事，又放心，所以愿意把孩子放到托管班;第五，随着城镇一体化的发展，越来越多的农民工流入城市，随之而来的就是流动儿童的增多，流动儿童的管理是农民工很头痛的事情，托管班所提供作业辅导和食宿，给农民工子女的教育和管理提供了方便;第六，学校出于安全和教师工作量的考虑以及收费问题不愿意开展学生托餐服务。家长在找不到更合适的托餐场所时，校外托管班恰好解决了父母所担心校外安全和食品安全的问题，在一定程度上也减少了孩子意外伤害事故的发生，赢得了家长认可;第七，托管班应市场需求而出现，它既满足了孩子和家长的特定需求，又安排了相当一部分人员的就业和再就业(包括自己创业)，解决了民生问题;最后，托管班是校外儿童教育管理的新的活动机构，丰富了校外教育机构的形式和内容，家长自主购买托管所提供的服务，托管班集学习、活动、休息、饮食为一体，得到了家长的普遍认可。

西安市托管班已经存在了十年左右，有调查推算西安市托管班有将近2万家，西安市托管班真实数据很难摸清的主要原因是没有严格的登记注册制度，很多托管班自生自灭，存活周期很短。

二、西安市校外托管班发展中存在的问题分析

关于西安市中小学生校外托管机构存在的问题可以分两个层面进行分析和探讨。

(一)政府管理层面的问题

政府对举办托管班的准入门槛没有设定严格的标准，对托管班的性质没有明确的规定，而西安市政府在规范与管理托管班方面出台的政策文件已不适应托管班发展的形势。职能部门在监管托管班过程当中由于机构的职能改变，令托管机构登记困难，目前托管班现有的监督管理部门人手有限，任务繁重，压力很大，很难专门抽出时间来对辖区内所有的托管班进行监管。各区县校外托管机构对其有管理关系的职能部门尽责程度不一，管理力度不够大。托管班是家长的唯一选择，但是在经济发达地区和名校附近的托管班费用很高，加重了部分家长的经济负担。

(二)托管班在发展过程中存在的问题

西安市托管班的收费标准没有统一规定，随意定价。绝大部分托管班是无照经营，托管班在做宣传的过程中夸大宣传、虚假宣传现象普遍存在。从业人员缺乏专业的培训，托管质量参差不齐。不少托管班从业人员没有办理健康证，食品安全管理以及消防设施不到位。一些家庭托管班空间狭小，不利于孩子的活动，且打扰附近居民的正常生活。另外专业人员不足、人员流动速度快也是托管班发展中凸显的问题。一些经营者为了谋取利润，对举办托管班的安全风险和投资风险的认识还不到位。例如西安市一托管班内9岁男童被老师暴打的事件，反映托管班亟需管理和规范。

三、创新西安市校外托管机构治理的对策建议

(一)政府和社会应对托管班采取宽容理性的态度，要积极扶植并引导其发展

校外托管班的积极作用大于它的消极作用，它满足了家长和孩子的特殊需求，也给政府分忧解难，解决了一项民生问题，承担了社会职责。对于托管班，政府不应一味地限制或者打压。假如没有托管班，我市中小学生的校外管理将会产生更大的麻烦。目前，当务之急是从实际出发，对托管班进行扶植、规范，建章立制，促进其健康有序的发展。

(二)完善修订现行的《西安市学生校外托管就餐休息场所食品安全和住宿卫生管理办法(暂行)》

1.界定托管班的性质，给托管班管理确定牵头单位，形成管理合力

校外托管机构是为未成年人提供综合服务的带有公益性和适度盈利性的组织，由于托管班性质的复杂性，任何一个单一的主管机关无法在职权范围内对托管班实行全面的监管，这容易造成政府对托管机构管理的缺位。为此，建议政府可以从托管班提供的主要服务着手，依据主要服务的性质来确定主管单位，主管单位承担审批并颁发许可证，制定行业准入标准，对于符合行业准入要求的托管机构颁发许可证，进行备案登记，鉴于其公益性和微利性，可以考虑免除其税收;同时还要明确其他职能部门的具体责任，实现对托管班的综合监管，当然其他职能部门也要根据职责范围的要求办理相应的证件，尽快让西安市托管班身份合法化、经营规范化、监管正规化。

2.对全西安市所有托管班进行分级分类规范管理

对托管班实行分级分类管理，不同类别的托管班可以分为三个等级，确定等级之间的收费标准，每年进行检查并重新评定等级，并在社区和学校进行公示。常规检查可以分为一年两次或者三次，确保各部门的工作人员能到位并且完成职责范围所要求的内容，确保检查的有效性，对于保教、饮食质量符合标准的托管班，政府应该予以资金鼓励。例如2011年12月，河南省济源市正式下发文件，由主管教育的副市长牵头，建立了由教育、工商、公安、卫生等9个部门以及各办事处负责人参加的校外托管机构管理联席会议制度。部门各负其责，镇(街道)实行属地管理，建立政府主导、教育牵头、部门协调的校外托管机构管理工作机制，解决了“谁来管”的问题。

(三)加强对从业者的职业技能培训

托管班经营者的行业综合素质决定着托管服务的质量和水平。建议由审批单位组织人力对托管机构经营者和保教人员进行岗前培训和定期的业务培训，培训内容主要为消防、卫生、安全管理、教育等方面的专业知识和技能，可以鼓励退休的教师和刚毕业的热爱教育事业的大学生经营托管班，在调研中也发现一些退休教师和教育专业的大学生开办的托管班，得到了学生家长的好评。

(四)通过政府购买服务的方式，积极鼓励社会力量开办托管班

十八届四中全会提出“要建立健全社会组织参与社会事务，健全政府补贴、政府购买服务、助学贷款、基金奖励、捐资激励等制度，鼓励社会力量兴办教育”。西安市政府相关管理部门要紧紧围绕这一主旨，具体从以下几个方面着手:

1.鼓励社会力量举办托管班

在一些条件成熟的社区，可以利用人群集聚、人与人之间熟悉和信任度高的优势，政府相关部门要联合起来组织力量，将社区内的退休教师以及热爱教育事业的人员整合起来，开办社区内部规范化和专业化的托管班，但是政府在这方面必须要给社区足够的运转经费。西安市碑林区朱北社区就专门针对社区内的特殊家庭开办了托管班，为这些家庭排忧解难，但是在谈到提供饮食服务时，社区工作人员就谈到以前考虑过提供饮食，但是由于资金和人力有限，只能在有限的条件内提供有限的服务。

2.建议政府把托管事业作为儿童的一项福利纳入基本的公共服务领域

托管机构在一定程度上承担了政府、学校和家长应当承担的责任，尤其是承担了政府应尽的校外社会教育管理的职责。从国外的情况来看，美国对于课后托管班有明确的法律界定，把它界定为儿童的一项福利，因此政府有责任向青少年提供托管班服务，美国政府已经将儿童托管纳入国家公共服务体系，政府、社会和机构均为服务的提供者，共同承担托管的责任，因此政府可以从上到下在经费上对托管班进行一定的投入。我们也可以借鉴美国以政府主导、社会参与的模式，例如政府和社会作为公共服务的投入者，这些费用可用于托管班的设施建设或者是学生的托管费上面，一方面可以减轻家长的负担，另一方面还可以促进托管班条件的改善。

3.不断拓展托管教育的内容，满足学生多元化的发展

目前西安市托管班由于考虑到成本和空间的限制，对学生提供的服务非常有限，基本上都是学校教育的延伸，课外社会道德实践等教育活动内容很少或者没有。有的托管班负责人在谈及开展课外教育活动时，都表示没法做或者不想做，但也有托管班负责人提到丰富课外内容需要家长掏费用，会加重一般家庭的负担。西安市主要以家庭托管班为主，建议政府出资将这些规模小、分布分散的托管班进行有效地整合，成立大型的学生校外活动中心，提升校外教育活动质量，促进儿童全面发展。例如法国的课外活动中心诞生于20世纪60年代，每年有450万未成年人受惠于集体接待形式的托管，全法国课外活动中心共计33000个，这些已经成为法国儿童生活中除去家庭和学校的第三个中心，中心的活动安排丰富，包括体育活动、科技活动、环境教育、卫生教育、建筑、边框设计等等，这些活动不但促进了儿童的创造力和想象力，而且锻炼了他们的自主能力，有利于儿童的社会化，法国的做法值得我们借鉴。

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