论城市社区治理的专业化道路

陈伟东 吴恒同

(华中师范大学 政治学研究院， 湖北 武汉 430079)

论城市社区治理的专业化道路

陈伟东 吴恒同

(华中师范大学 政治学研究院， 湖北 武汉 430079)

较之乡村治理，中国城市当局很早就已经创造了一套以人身控制为主要内容的准军事化治理技术，并在历史演进中逐渐发展。建国以后，城市社区治理方法经历了经验方法到行政方法的过渡，目前仍然以行政方法为主。社会结构的变化和国家治理理念的转变，使得缺乏弹性的行政方法已经无法有效实现社区治理和居民自治使命。从居民需要结构和特点出发，当代城市社区治理需要走向精细化、理性化为特征的专业化道路。治理技术的普遍引入，不但可以推动城市社区治理水平的提高，而且可以改变国家与社会的互动方式和社会程度。

社区建设； 社会治理； 社会工作； 社会技术

一、问题的提出

社区治理现代化是社会治理现代化的重要内容，是一个理念、结构、制度、方法配套变革的系统工程。中国近百年来的现代化道路上，经历了两个方面的重要变化，其一是社会结构的变化，农业文明向工业文明转变，乡土社会向城市社会转变；其二是治理方法的变化，社会控制由军事方法转向行政方法。总的来说，中国近代以来的各种变革，是围绕国家和社会的现代化这个中心任务展开的。

居民自治是社区治理的中心内容，对于如何有效开展居民自治，学术界和实务工作者提出了很多思路。从研究视角看，主要有五：制度视角、权力视角、文化视角、公民社会视角、资源视角。进一步来看，这些思路的出发点可以简化为三个分析范式：国家中心主义、社会中心义、市场中心主义。制度、权力视角大致可以归结到国家中心义主义下，强调国家正式制度的作用；文化视角、公民社会则是社会中心主义，关注社会和居民的自主性；资源视角接近市场中心主义，推崇经济实力和市场机制的作用。国家中心主义、社会中心主义是目前主流视角，二者之间有一定对立。此外，还有人试图调和二者，形成统合主义或折衷主义。无论哪种分析范式，都忽略了一个基本事实和重要变量，那就是治理技术。忽略作为治理系统的技术变量，从而可能导致扭曲治理目标；对治理技术理解片面，只注意到科学技术或硬技术(technology)而没看到更重要的社会技术 (sociotechnics) 或软技术，会产生对治理技术的警惕，与技治主义、科学主义甚至权术诡计联系起来。在中国古代政治生活中，关于治理方法，历代统治者在政治实践中从来没有忽略过，驭民之术、牧民之术的研习以及先进科学技术的掌握历来是统治者的必修课。治术被当作帝王之术，而非平民之术。这就意味着，使用技术是治理的客观要求。

技术的运用会影响权力关系。技术是人类处理人与人、人与自然关系的方法体系、知识体系，是理性产物。技术不仅存在于物质资料生产中，也存在于社会政治活动中。近年来，政治技术、社会技术研究引起了国内外学者的关注。“技术绝不仅仅是用可重复的方式制造产品。它是一种体现目的-手段关系的理性秩序，是工作甚至是生活要素的理性化。”①社会治理要达到预期目标，同样需要理性化的技术操作，即自觉运用治理技术。社会治理技术的主要内容是社会技术。卡尔·曼海姆在整体上把塑造人类行为和社会关系为其最终目的的实践和动作看成是社会技术，认为社会技术与经济领域和其他领域的技术一样，是社会变迁的一个重要变量。“没有这些技术以及随之而来的机械发明，横扫我们时代的变迁便永远不会成为可能。”②作为中介的社会技术能够改变人与自然、国家与社会关系，推动社会变迁，与其能够加强政治权力、自由的作用相关。在工业革命影响下，人们高度关注自然科学技术在经济中的作用，社会技术变量被忽略了，自由民主受到损害。社会技术是走向大众民主时代的、实现真正自由的重要条件，对技术的控制日益成为自由的表现。在曼海姆看来，社会技术与科学技术一样，是中性的、工具性的，使用不当一样会给社会带来混乱。③在福柯看来，现代社会的建立就意味着权力对个体的规训。现代社会技术与自然科学技术一起被权力操纵，成为现代性的产物和扩展权力的装置。但他们都承认，社会技术是现代社会秩序的维持因素。适应18世纪流动人口的剧增和生产机构的扩大，规训技术发展起来。“‘规训’既不会等同于一种体制也不会等同于一种机构。它是一种权力类型，一种行使权力的轨道。它包括一系列手段、技术、程序、应用层次、目标。它是一种权力‘物理学’或权力‘解剖学’，一种技术学。”④规训技术的普遍扩散，形成了一个“规训社会”。吉登斯把现代国家与监控联系起来，把监控技术视为权力的中介，是实现国内秩序的安排。监控依靠现代技术，已经渗入人们的日常生活的细节和私密关系中。⑤国家政治生活和社会生活秩序的维护，无不依赖治理技术。

在现代高度分化和复杂结构的社会里，要取得良好的治理，即使是基层治理，离开技术也无法达到目标。治理技术是现代社会和现代国家治理的基本工具。笔者认为，治理技术是在社会实践中，人类为有效解决社会问题，实现一定的治理价值和治理目标而发明、设计和采用的方法、手段、技巧、工艺、程序、规则等的总称。其内容主要是社会技术，也包括一定的自然科学技术。相对于刚性的统治和管理手段，现代治理技术以柔性的参与为特征。⑥

目前我国社会治理最缺少的就是技术。⑦对于城市社区来说，实现居民有效自治是社会治理的重要内容，也是中国社区建设的重要目标之一。由于缺乏治理技术，现阶段的我国城市社区居民自治，仍然徒具形式而缺乏实质性内容，社区干部还处于“有想法没办法，有胆识没知识”的困境中。忙于行政事务，忽视治理技术的学习和运用，是社区工作者存在的一个普遍问题。“当前在我国，如果说自然技术落后的话，社会技术——主要是调整人际关系的组织管理技术——更落后。”⑧基于这样的认识，本文试图从治理方法和技术的视角，结合历史，探讨社区治理的趋势。

二、历史遗产：准军事化方法与监控型街坊

认识现实离不开历史逻辑，现代性变革往往能够在历史中找到支撑力量。著名学者孔飞力认为，中国现代化国家的形成虽然借助了外部条件，但“从本质上看，中国现代国家的特性却是由其内部的历史演变所决定的。”⑨中国城市社区工作方法也是古代遗产和近现代创新的结合，简单地考察历史也许能为我们提供更清楚的路线图。

城乡基层治理离不开国家建设大背景。从国家建设与基层治理的关系看，中国城市治理明显不同于乡村治理。乡村地域广泛，被当作国家汲取资源的场所；城市行政机构集中，是行政中心，在农业社会里是“生产权威性资源的主要权力集装器”。⑩前者关系到农业立国的中国政府财政资源保障问题，后者关系到处于统治中心的国家机器日常运转的安全保障问题。在乡村，由于乡绅、掮客经常利用自己的精英身份瓦解和阻断国家权力的下渗以截留治理资源，因而乡村治理的重点是如何既利用又限制乡绅。根据学者研究，无论东方还是西方，农民在现代国家形成中是一个关键变量。乡绅的作用凸显于乡村而止于城市。在城市，政府与社会的直接接触，以及行政系统和军事力量的集中存在，使掮客和士绅扭曲国家权力的空间消失。大量的平民和游民，因游离于政治和社会控制之外，对城市社会秩序和政治统治秩序构成直接威胁。城市治理的重点目标是控制平民和游民流动以降低失秩风险、保障政府机构安全。

从控制平民大众反叛的目标出发，中国早在春秋战国时期就已经创造出一套军事化城市管理方法。由于城市是政治统治的中心，城市社会人口结构复杂，尤以游民对社会和统治秩序的威胁最大。“城市游民阶层也就是游动在城镇之中，基本上没有财富，而且生活极不安定，有着反社会倾向的社会群体。”掌握民众信息和有效动员进行社会控制历来是城市当局管理的重点，城市政府对居民一直实行较为严格的管制，创造了一套“编户齐民”的技术方法，实行半军事化、封闭式强制性管理。到唐宋之际，这套制度趋于成熟，形成“里坊”制度。这套半军事化方法的主要内容有三：一是设计层层封闭的城市建筑格局，形成“百千家似围棋局”的居住形制，即所谓“坊”，定时启闭；二是实施“军-官-民”结合的治安防控体系，各坊设置坊主、坊佐、里司、坊正、更夫、卫士、扩骑、禁军等职位，维护社会秩序；三是建立保障国家机器运转的规则，包括规定各类居民房舍等级以区分社会身份，街道和坊间实行交通管制，兵勇分区巡查禁卫等制度。通过这套功能分区、居住区隔、兵民联防、政府规制的方法，古代城市形成了监控型街坊。

这种治理方法的特点是准军事化、刚性化，体现了国家控制社会的强烈意图。治理所需要的人员和资金来自政府投入，受政府控制；通过编户、告奸、连坐、宵禁、封城、闭坊等方法对居民实行直接的人身监控。当然，政府在实施刚性手段外还采取了一些伦理规训，如市民教化、民事调解、居民互助等。在实际操作中，技术执行者受到的监督有限，谋利的诱惑使其行为常常游走于合法与非法之间，勒索、欺诈、体罚、威胁、借机摊派等问题难以避免，造成官民冲突。“区丁保差恐吓威逼，衙役之欺诈勒索，构成当地之一大害。”

在宋代，因商业繁荣和城市的扩展，里坊制逐渐瓦解成厢坊制，封闭性控制有所放松。至清代、民国，政府更多地采用改造后的保甲制。里坊、厢坊到保甲制，实行的都是人身控制、户口管制的半军事化管制方法。通过这一套方法和制度，国家实现了对统治中心的城市社会的有效控制。准军事方法主要采用军事管制，具有效率、统一和强制性特点，对于快速维护秩序来说是最优选择，成为城市基层治理历史最悠久的方法。军事方法强力塑造了城市秩序，保证了政府在城市社会中的绝对优势。在历史和现实中，当紧急事态发生时，总是首先恢复暴力管制和宵禁。准军事化的强制控制方法，虽然创造了稳定的城市秩序，提高了城市管理效率，符合了专制统治机器对城市居民规训的需要，但准军事方法的缺陷也是明显的：一是成本高，耗费大量的资源、人力物力、时间；二是风险大，治标不治本，大众反叛风险始终难以根除；三是败坏民风，人人自危使得社会安全感、人际信任度低，不符合德治精神。

总之，准军事方法是一种难以持续的方法，在城市规模小、社会功能少、交通通讯不发达、社会分工简单的前现代社会，尚能实行。这种方法强化了形式上国家的存在，却在根本上削蚀了国家的合法性和国家权力渗透的效率。近现代以来，在民主、人权观念冲击下，以及城市规模的扩大军事化控制技术的效能越来越低，以至于无法维持。当市民权利意识觉醒时，这种治理方法注定要被历史淘汰。中国民主革命先行者孙中山在反思中国古代兴衰过程时认为，治世的原因在于政府能够对人民“教养兼施”。而元朝以降，政府则逐渐走向消极无为，放弃了保民理民之责任，任由百姓“自教自养”，遂致政府衰败，直到国亡政息。要振兴中国，就要发起民众实行自治，打造地方“高尚进化之自治团体”，以为立国之基。清末民初，国力衰弱，随着地方自治观念和运动的兴起，城市治理的军事化色彩开始淡去。

三、现实范型：行政方法与行政化社区

新中国建立以后，在改造、废除旧的保甲制基础上，逐步建立了居民委员会。新居委会被定位于民间自治组织，社区工作废除了以往那些剥夺人身自由的方法，代之以民间化、社会化管理，由此增加了居民自治元素。在特定时期，基层组织一度承担了政治化功能。随着城市建设的推进，这些基层自治组织承担了越来越多的行政性事务，逐渐带有行政化色彩。单位制建立起来以后，居民委员会成为单位管理的补阙拾遗，其行政职能有所减少，社会性有所增强，居民委员会进入“老群干”时期，其工作方式则是民间经验方法与行政方法的混合。

市场化改革使单位制渐趋解体，大量单位人变成社会人，居民委员会再次承担了大量社会管理和行政性服务的任务。适应这一形势，从20世纪90年代中期开始，中国城市基层社会管理体制改革和探索拉开帷幕。上海模式、沈阳模式、江汉模式等社区管理模式先后出现。这些模式之间虽有差异，但都是以行政职能下沉为改革方向。政府以购买岗位等方式向社区派驻工作人员，与居民委员会结合，承担基层政权建设和公共服务职能，居民委员会进入“社区专干”时期。由于主要业务是行政事务，因而行政方法自然成为社区专干和居委会的主要方法。

随着单位制的衰落，城市社区治理方法经历了经验方法到行政方法的过渡，目前仍然以行政方法为主。行政方法在社区表现为一套类似行政机关日常运作流程，采用计划、执行、检查、监督、惩罚等手段，依靠一套类似行政化的制度运转。如，政府部门与社区自治组，实行等级-命令制、责任-包干制、科室对口制等；社区内部管理，实行人事档案管理、公文运转、行政会议、行政处罚等制度；社区组织与社团和居民关系，实行视察慰问、帮抚救助、包片联户、行政督查等制度。行政方法的广泛使用，形成了行政化社区，居民委员会和社区工作站，甚至一些社团，在组织架构、人事管理、工作制度、工作方式、资源来源、工作导向等方面呈现出行政化特征。

当前行政化方法通行，有其现实根据。首先，它源于社区建设初期无创新情境下的“路径依赖”和“近邻效应”。社区建设没有现成经验可循，社区建设实施中央主导、地方行动的策略，借鉴和采用行政方法，是一个自然的选择。其次，维稳话语上升和公共服务普及，是行政方法得以沿袭的重要原因。21世纪，改革向深水区推进，社会政治经济领域里的深层次矛盾突显，社会问题和突发性事件越来越多，维稳话语升温。社区作为基层治理的前沿，承担了大量维稳任务。对于基层来说，最有利于维护秩序的方法，莫过于行政方法了。它的垂直指挥、普遍划一、行政强制等特点，成为维稳的固有的选择。另一方面，政府职能转变，社会管理和公共服务通过社区进入社会，也强化了基层行政手段和行政资源的使用。再次，用行政方法应对行政考核成为基层政府与社区组织的合意。国家并不期望社区成为官方组织。然而，自上而下的政权建设逻辑、维稳逻辑、公共服务逻辑，使社区成为政府运作的‘一只腿’，使社区组织成为政府完成任务的‘一只手’，基层政府与社区组织对行政力量、行政资源、行政方法达成共识、形成合意。对于基层社区来说，行政力量、行政资源、行政方法，提高了社区的行动能力和社会影响力，社区组织乐于接受行政方法。最后，行政方法也是社区工作者个人理性选择的结果。寻求稳定、可靠的工作和收入，是社区工作者自然的倾向，与政府保持一致并迎合政府工作方法，甚至挤身公务员队伍是社区工作者优选的职业预期。

行政方法和行政社区不符合国家对基层治理的要求。国家对基层治理的预期，是要保持居民委员会扎根群众、动员群众的优势，成为群众路线的日常践行者。从居民委员会建立时起，国家一直在防止而不是鼓励其行政化和官方化。“在各个时期，不论政府工作机关如何将其当作为下属使用，就国家来说，一直刻意要保留居民委员会的自治性，并为此采取过多种措施试图减轻居民委员会干部的负担。”从1954年的居民委员会条例到1989年的居民委员会组织法、2000年中办23号文件、2010年中办27号文件，一直都在强调居民委员会的社会身份，以及政府组织与居民委员会之间的指导关系。以民间身份做官方的事，以社会化方法实现国家目标，是政府对自治组织的真正期待。居民委员会等组织的权限、职能上存在一定的模糊区域，是这种期待的必然结果。有研究者认为，国家与社区边界的模糊正是居委会的优点。“按照居民委员会的复合功能定位，它的边界条件恰恰是没有边界，复合功能的兼容性也正是这一组织区别于其他社会组织的重要特征。”问题就在于，居民委员会的复合性或统合性，通过什么样的技术和方法来实现，而不再重复“官-民”之间两边倒、矫枉过正？

手段异化了目的，正是行政化的方法扭曲了社区本来的身份。这是一个悖论，是中国社区建设的难点。行政方法使得社区自治组织角色错位和方向迷失，悖离了社区建设的初衷。以民间身份做官方的事，以社会化方法实现国家目标，缓冲政府与民间的冲突，制度化地践行群众路线、激活社会活力，是基层自治组织的使命。行政方法的强制性色彩使社区干群关系紧张，居民参与公共事务冷漠，社区缺少活力。行政方法的常规化，使社区的社会身份隐没，官方色彩突显。而官方色彩使社区组织与居民之间的关系疏远。行政化方法和行政化社区使国家对社会的整合仍停留在表面上，国家权力对社会的影响止于少数利益既得者和传统精英。国家权力下沉和国家对社会的整合，因社区行政化、官方化和社区工作者干部化，呈现内卷化。国家与社会之间出现了更大的区隔。居民对社区官僚的抵制和不信任，也降低了行政方法的效能。行政方法引起的诸多问题，反映了现代人对官僚制中的工具理性的抗拒。国家与社会之间的失衡问题并没有得到很好的解决。需要找到一种更加符合社会诉求的方法，它能够融合工具理性、价值理性克服现代性的弊病，还原人的生活本色。

通过简单考察城市治理方法演变过程，我们发现，新中国城市社区治理的演变经历了两个阶段：一是建国初期到单位制解体以前的经验主义治理阶段，沿用的是中国古代和近代城市基层治理的方法，以及新政权政治化、运动化方法，治理的基础是民间社会资本。这一方法具有邻里社会资本治理的优势。二是单位制解体以后的社区建设时期的官僚主义治理阶段，借用的是政府行政管理方法，治理的基础是国家权威和政府资源，具有效率优势。经历了建国初期政治化阶段后，社区就在行政化、社会化之间摇摆，目前社区总体特征是行政化。换句话说，社区治理并没有找到与社区的社会性身份相适应的方法。

四、未来走向：专业主义与居民自治

目前，我国城市社区建设正在发生方向性转变。一方面，城市社区建设由硬件建设转向功能建设。从2000年以来，我国城市社区已基本解决了‘三无问题’(无场地、无人员、无经费的问题)。功能建设成为城市社区建设的重点。良好的社区治理结构至少应该具有以下四个功能：一是能有效解决有可能出现的社会离散、社会疏远、社会失序、社会失控等方面的问题；二是能够充分发挥社区居民自治组织的社会服务能力和培育其他社会组织并使其充分发挥公益作用；三是能够积极引导社区精英参与社区治理；四是能够给社区普通居民提供充分参与社区治理的平台。

另一方面，城市社区建设由精英治理转向大众治理。政府垄断和社区自治组织包办，往往因权力和资源集中而造就基层治理精英，形成强人治理。在农村或单位型社区里，强人有一定的生存空间。改革开放以来，一个多元社会正在快速发育，多元利益和多元冲突日益增多，基层社会组织或组织化的集体行动越来越多。社会与国家之间关系正处于新的磨合期，政府的不出事逻辑与社会的闹事逻辑仍然在激烈上演，群体性事件处于频发时期，已经没有任何强人能够依靠个人权威和经验控制大众。特别是在非单位型社区里，强人存在的条件消失，强人的市场已经大大缩小。“旧时的革命家可以利用他们的个人魅力和意识形态来鼓动群众运动，但是新的领导人并没有这样有力的资源，他们不得不转向更世俗和更实际的政治权威形式。”城市大众治理时代到来。大众依靠什么治理？只能是制度化的、利益的力量、组织的力量和专业技能的力量。

从治理的涵义来看，社区治理本质上指的是在社区场域，政府、企业、社团、居民等相关主体通过平等合作共同解决社区问题的过程。因此，这个过程也是各主体在一定结构下和机制下的民主参与过程。从这个意义上讲，好的治理依赖于充分参与，而参与程度又与民主制度、规则、技术等设置相关。“好的民主是一定能够生成治理的；但是没有民主规则的治理是生成不了治理的。”在笔者看来，“好的民主”是高效、真实、可操作的民主，是精细化的民主，是更能为居民和利益相关者够接受的民主。“一个政府如何实行‘管理’，可能不那么依赖于其政策之合法性的抽象接受，而更依赖于对它们的日常接受。”显然，以自上而下、命令-服从为特征的行政方法，是难以产生平等合作治理的。

再一方面，城市社区建设由‘老群干’转向职业社工。社区建设不仅仅体现为‘物的变化’更重要的是‘人的变化’。人的变化需要通过‘老群干’变为职业社工来促进居民由旁观者变为参与者。目前社区工作越来越凸显其专业性。社区工作是实现服务居民与组织居民相结合、居民自我赋权与自我增能相结合的一项专业性、职业性工作。社区工作、社区建设需要职业社工，需要加快社区工作者的专业化建设。社区工作者需要树立‘社区是居民的’新理念和助人自助的伦理观，社区工作者的历史使命是改变自身，实现居民的主体性和自治性，真正做到需求让居民表达、问题让居民讨论、活动让居民策划、服务让居民行动、效果让居民评价。

最后一方面，城市社区建设以控制为导向的行政方法转向以参与为导向的社会技术。人类真正的幸福并不单纯取决于自然科学技术的进步，也取决于社会科学技术的性质和水平。较之自然科学技术，社会技术是软技术。它除了具有科学技术的科学性、可重复性、理性的特征外，其特点是规范性、系统性、主体间性、可操作性、规律与价值的统一性。专业化的社会引入治理活动，给治理带来便利。它提升非权力主体行动能力，减少治理成本、提高效益，转化冲突、减少治理中的两极对抗风险，提高治理的民主化水平，治理的合法性。强调专业专业社会技术应用于治理，实质上是回应中国当代乃至相当长时期内，社会治理中的理性不足问题。由于技术尤其是自然科学技术包含更多的是工具理性，因而，对治理技术的运用需要进行社会政治干预。政府购买专业服务即是干预的形式。

我国城市社区治理，从方法上看，现在正处在向第三阶段转型的门槛上，即从官僚主义和行政方法向社会化的专业主义阶段转型。这个转型不仅是国家对基层治理的要求，也是当代中国社会发育的客观需要。社会建设、社会治理的专业主义，有着与官僚主义、行政化方法不同的目标、方法和基础。它立足于社会工作专业知识和专业技术方法，以社区场域的多种组织和社会资源为基础，采取以社会技术为主的治理机制，实现多方主体平等合作的直接目标。作为社会建设的单位，要适应多元化社会背景，社区工作就要改革政治主义官僚主义精神，走专业主义路线。

城市社区治理的专业主义路线有四个要素。一是确立专业理念，包括专业价值观、专业目标、专业伦理，要求放弃治理的粗放经营观念，挖掘居民的真实需要并经过细致的过程转换为决策，实现社区治理的精细化。二是培养专业人才，社区工作者应当是经过专业训练、具有从业资格和专业技能经验的而非普通民众，需要建立从业资格、职称评价、职业教育等制度。三是传播和创新专业知识。社区工作者需要向居民传授社区工作和社区治理的先进理念、科学知识，使之本土化，形成可复制的地方经验。四是研发和推广本土化的社区工作和社区治理技术，包括参与式的社区问题诊断技术、参与式的社区需求调查技术、参与式的居民会议技术、参与式的社区活动策划技术、参与式的社区资源开发技术、参与式的社区公益项目策划技术、参与式的项目督导技术、参与式的项目绩效评估技术、参与式的社区冲突管理技术等。综合而论，社区治理的专业主义路线或专业化道路，就是以专业理念和专业知识为基础，依靠专业人才队伍，运用专业技能，开展社区治理和服务的运行样式。专业主义是保证现代基层治理有效性的基础。“有效的治理需要具有专业化的人才，来促进地方的发展和提供公共服务。其实无论在哪个阶层和哪个领域，民主如果不能和专业主义相配合，那么只能仅仅是花样文章。”

当代社会科学发展和社会技术创新为城市社区。是走向专业化道路提供了有利条件。社会科学的发展提供了丰富的理论资源，如治理理论、公民社会理论、公共管理理论、社区理论、社会工作与社会政策理论等。新的社会技术为城市社区治理提供了技术资源：(1)社会工作、心理咨询、沟通公关信息传播、远程教育、冲突管理等构成的等社会交往技术群；(2)协商民主技术、开放空间会议技术、头脑风暴技术、体验式学习技术等构成的社会参与技术群。(3)社会调查技术、社会统计技术、社会风险评估技术、社会问题诊断技术等构成的社会调查研究技术群。(4)除此之外，移动通讯、互联网、信息技术平台等构成的自然科学技术群，它能使社会技术作用发挥更充分。这些社会治理技术不仅具有科学技术的逻辑性、条理性、准确性、经验等特征特点，而且还渗透着价值、情感、伦理，克服了自然科学技术所存在的人文关怀的不足，使社会治理充满人本主义色彩和柔性特质，因而更加符合现代人生活追求，大大地增强了社会治理的可接受性、可达性和可行性,减少了社会治理的不确定性，提高了社会治理的可预期性。以社会工作为例，这种从慈善发展出来的职业是一种基于人权的职业(as a human rights-based profession)，其方法不仅包含了深厚的人道主义、人权理念，更在操作上还把这些理念化为对人权的尊重、建构和获得，从而使“社会工作者关涉社会公平、平等、正义，并因此关涉到聚集于这些重要价值的人权领域。”。社会工作方法是一种专业服务型治理方法。宏观上，社会工作者以第三方身份通过多方沟通来协调政府、企业、社会部门与民众的关系，可以促进问题的良好解决。微观上，社会工作提供的专业方法技巧，使社区问题诊断、社区发展规划、社会资源开发、社区社会组织培育、社区协商民主与自治等主要的社区工作的社会性、专业性明显增强，截然不同于行政化社区下的工作模式。“社会工作以自己的专业理念、社会良知、正义感，和由具体服务、深入接触底层群体而获得的真实资料为基础，倡导社会政策的完善和改变。”

这样，社会理论、社会技术与自然科学技术一起，形成了专业化治理的技术结构。专业化治理方法，是一种柔性治理方法，它使国家权力借助技术深入到社会内部，把对社会的控制由利用硬技术、外部控制，变为利用软技术、内部控制。治理技术提升了国家权力向社会渗透的效率和合法性。当然，社会在与国家深度互动过程中，通过技术反馈和运用，也增强了对国家的影响力。治理技术的运用，为国家和社会之间创造了一个新的交互作用的基础结构。

在城市社区治理中，实行专业化有三个着力点，即专业管理、专业服务、专业自治，即在社区的行政性事务、自治性事务和社区服务中普遍使用专业方法。通过三个方面的专业介入，实现社区管理的规范化，社区服务的高效化，居民自治的常态化。如何实现社区治理的专业路线转型？需要在政府制度改革、社会工作机制创建和专业组织培育等方面有所作为，为社区的社会化、专业化提供组织的、制度的、资源的、能力的支撑。社区治理的专业化道路，需要在政府主导下创造四个关键条件。一是改革政府体制，建立整体性政府，防止社区政策的非连贯性和碎片化。二是加强社会建设，创建一套与各级城市政府组织对接合作的社会工作指导、自律体系，使社区治理纳入到专业体系之中。三是创新政府-社会关系模式，建立公益创投、购买服务等机制，使二者从命令-服从关转变为平等契约关系。四是，借助社会工作体系，实现政府向社区进行社区赋权增能，把社区事务的决定权和行动权交给居民，提高居民自治意识，增强居民自治能力。

我国传统社会缺少专业精神，这是城市社区治理迈向专业化道路的障碍。一方面，中国工业化不足，使专业分工、职业理想没有形成传统。专业精神是现代化、工业化、社会分工的产物。尤其是政治领域，很少有人把从政当作社会分工中的一项普通职业并坚守职业精神，因而出现大量官员缺少职业操守的现象。其他领域亦如此。另一方面，推崇德治的传统影响。在古代，德治往往与人治相关联，德治在具体实践中难以确立明确的操作标准和裁判标准，更多依靠伦理或权威人物的个人判断。这种德治传统难以产生出标准明晰、操作精确、非人格化的专业准则。再一方面，经济理性膨胀的冲击。改革开放以来，市场化水平的迅速提高，使整个社会的经济理性解放出来，金钱成了衡量社会价值的最重要标准。职业与金钱天然地捆绑在一起，金钱决定了职业高下，职业精神被职业带来的经济效益压倒。还有一方面，基层公共管理人员选拔导向。例如公务员招考，重视通才不重视专才，重视一般的表达能力、沟通能力、组织能力，忽视相关的专业能力，也不利于培养专业精神。

专业化的显著特点是技能的习得性、职业的不可替代性。基层治理的专业化，就意味着对从业者开展有计划的、系统的训练。通过专业化建设，把大量的社区干部由“社区管家”、“小巷总理”培养成“社区专家”、“社会活动家”，为开展社区治理和社区民主提供稳定的、结构化的技术支撑，这是实行专业化的核心环节。复杂社会是需要专家的社会。专家在社区治理中的角色是，结合治理实践，提炼经验、创新知识，从而不断推动治理创新。“我们需要是这样的专家，他们从基础知识开始进行系统学习，亲身实践，对新事物反复消化并不断积累经验；经过持续的训练，他们能够把自己所学到的知识提供给别人。”培养本土社区专家深远意义在于，把偶尔为之的策略性民主活动，变成常态化制度化、规范化的协商，持续地对居民进行民主训练和赋权增能，使民主协商、民主自治成为居民日常生活技能的一部分，使民主规则变成居民内心法则和外在生活习惯，从而使居民自治植根于社区居民心中。

注释

①丹尼尔·贝尔：《后工业社会的来临》，高銛等译，北京：新华出版社，1997年，第32页。

②③卡尔·曼海姆：《重建时代的人与社会》，张旅平译，北京：生活·读书·新知三联书店，2002年，第229页，第349页。

④米歇尔·福柯：《规训与惩罚》，刘北成、杨远婴译，北京：三联书店，2003年，第242页。

⑤⑩安东尼·吉登斯：《民族-国家与暴力》，胡宗泽等译，北京：生活·读书·新知三联书店，1998年，第359页，第46页。

⑥黄毅、文军：《从“总体-支配型”到“技术-治理型”：地方政府社会治理创新的逻辑》，《新疆师范大学学报》2014年第2期。

⑦谈火生、霍伟岸、何包钢：《协商民主的技术》，北京：社会科学文献出版社，2014年，序言。

⑧田鹏颖、陈凡：《社会技术哲学引论：从社会科学和社会技术》，北京：高等教育出版社，2003年，第32页。

⑨孔飞力：《中国现代国家的起源》，陈兼、陈之宏译，北京：生活·读书·新知三联书店，2013年，第1页。

责任编辑 王敬尧

On the Professional Approach of Community Governance

Chen Weidong Wu Hengtong

(School of Political Science, Central China Normal University， Wuhan 430079)

Compared with rural governance, the Chinese urban authorities have created a set of military technologies to manage communities with the main content of which is human body control. After the founding of the PRC, the urban community management method has experienced the transition from the experience method to the administrative method. With the change of social structure and the transformation of the concept of national governance, the administrative method cannot effectively realize community governance and the mission of residents’ autonomy for its lack of flexibility. The constraint of the administrative method of community governance is difficult to adapt to the development of the country and society. From the angle of residents’ needs, the contemporary urban community governance needs a professional approach which is more fine and rational. The general introduction of governance technology can not only promote the improvement of the level of community governance, but also change the mode and degree of the interaction between the state and society．

community building; social governance; social work; sociotechnics

2015-06-20

华中师范大学中央高校基本科研业务费项目资助“中国地方治理现代化及国际比较研究”(CCNU14Z02008)