中国农村公共财政投入现状与需求

“城乡统筹发展研究”课题组

(华中师范大学 公共管理学院、湖北地方政府治理与地方发展研究中心, 湖北 武汉 430079)

中国农村公共财政投入现状与需求

“城乡统筹发展研究”课题组

(华中师范大学 公共管理学院、湖北地方政府治理与地方发展研究中心, 湖北 武汉 430079)

文章采用“横向”与“纵横向”拉开档次评价方法，开展了中国农村公共基础设施和基本公共服务绩效评估研究，同时运用课题组开展的10省区市问卷调研和实地考察结果，综合分析、评估了中国农村公共基础设施和基本公共服务财政投入机制、分摊情况及亟需改进之处。新世纪以来，虽然政府财政投入在农村公共基础设施和基本公共服务投入资金中稳占主导地位，但囿于中国农村庞大的人口基数与薄弱的发展基础，以及财政投入机制中诸如专项转移支付为主、财权事权不匹配等问题，财政投入的资金使用效率长期徘徊于较低水平。课题组遵循支出法定原则，分别采用渐进主义预算原则，对“十三五”规划期农村公共基础设施和基本公共服务的财政投入开展了总体预测与分类估测，主张政府必须保持并适度加大财政投入规模，做到应保则保，足额保障，及时保障。完善政府财政投入为主，社会资本参与为辅，一般公共预算保障为主，转移支付侧重于均等化保障为辅的财政投入机制。

农村公共基础设施； 农村基本公共服务； 绩效评估； 财政投入机制； 财政需求预测

引 言

进入新世纪以来，针对经济社会发展长期面临的城乡发展不均衡问题，中国政府先后提出了建设“社会主义新农村”、走新型城镇化发展道路以及连片特困地区财政扶贫等一系列发展战略，其中，解决农村公共基础设施和基本公共服务供给严重不足问题成为各大战略的核心任务。经过三个五年规划期的连续建设，以农田水利为重点的农业基础设施建设进展明显加快，农村水电路气房建设取得突破性进展。同时，基本公共教育、公共卫生基本医疗以及社会养老等主要农村基本公共服务体系从无到有、渐成体系。但总体而言农村地区公共产品提供仍然大大落后于城市，与农民生产和生活相关的公共基础设施和基本公共服务体系虽得以建立，但整体水平低，与农民需求相比还存在很大差距。自十八届三中全会以来，加大对农村公共基础设施建设和基本公共服务的财政投入、促进城乡均等化发展在国家层面已达成共识。十八届三中全会《决定》明确提出了要健全城乡发展一体化体制机制，统筹城乡基础设施建设和社区建设，推进城乡基本公共服务均等化目标的实现，2015年中央一号文件也明确具体提出了加大农村基础设施建设力度、提升农村公共服务水平、全面推进农村人居环境整治等任务要求。因此，在开展中国农村公共基础设施和基本公共服务财政投入及分摊现状评估研究基础上，提出“十三五”规划期财政投入预测方案及政策建议，具有重要的实践价值和意义。

目前国内对农村公共基础设施和基本公共服务的财政需求与投入机制研究的文献颇多。从研究范围来看，项继权、袁方成在实地调研基础上，研究了我国基本公共服务均等化的财政投入与需求问题，开展了2010-2020年我国逐步实现基本公共服务均等化的财政需求预测①，但主要侧重于农村基本公共服务，不包括农村公共基础设施；杨林、韩彦平等主要分析的是公共财政框架下农村基础设施的有效供给问题，认为由于农村基础设施具有潜在的高风险、农业自我积累能力弱、二元财政供给体制等原因，导致我国农村基础设施投入总量不足、结构不合理②。程又中、彭健讨论了基本公共服务的财政投入体制机制问题。程又中重点开展了国外农村基本公共服务的财政分摊机制比较分析③，彭健从均等化视角分析了基本公共服务的财政投入机制优化问题④，但分析并非针对农村基本公共服务的财政需求与投入机制。从研究方法上看，张开云采用的是农村居民农村基本公共服务满意度，以评价农村基本公共服务现状⑤；陈晶璞运用的是数据包络分析法(DEA)，目的在于评价基本公共服务财政支出绩效⑥。肖建华涉及规模测算。采用C-D函数模型，以1978～2008年的中央财政投入时间序列数据为基础，测算了农村基本公共服务投入与经济增长关系的最优规模⑦。上述方法都颇具参考价值，但相对单一的研究方法无法满足课题组全面评估当前农村公共基础设施和基本公共服务的发展现状及财政投入情况并开展预测分析的需要。课题组结合供求双方、主客观评价，从中国农村公共基础设施和基本公共服务绩效评估⑧、10省区市问卷(农民卷、村镇卷)调研和课题组在湖北等地的重点实地调研结果，综合分析和评估中国农村公共基础设施和基本公共服务财政投入机制、分摊情况及亟需改进之处，旨在综合考察和把握中国农村公共基础设施和基本公共服务财政需求与投入机制发展状况，预测“十三五”规划期农村公共基础设施建设和基本公共服务财政需求规模和趋势，提出新时期农村公共基础设施建设和基本公共服务财政投入规模和方式、财政投入管理体制和分摊机制调整的政策建议，以期为进一步促进城乡均衡发展的财政政策的制定、进而为保障2020年基本公共服务总体均等化目标的实现提供支撑和参考。

一、中国农村公共基础设施和基本公共服务财政投入及分摊现状

(一)农村公共基础设施和基本公共服务财政投入情况

1.中国农村公共基础设施财政投入情况

从1998年实施积极财政政策以来，国家稳步加大了对于农林公共基础设施建设的投入力度，并在其中占据了绝对的主导地位。而缘于农村基础设施投资的周期长、风险高、回报低的特点，虽然有一定规模的社会资本参与农村公共基础设施建设，但比重过小，并不具有普遍性。从1999年至2012年，国家财政农业支出⑨从1085.8亿元增加到12387.6亿元，平均增长率达到21.02%，占全部财政支出的比重从8.2%上升到9.8%。但由于政府未能建立起规范的预算支出计划来保障与规范农村公共基础设施的长远发展，而多以专项转移支付形式来推进农村公共基础设施建设。这些专项资金来自农业、水利等多个部门，分属县级财政多个科室管理，名目繁多，资金总量难以宏观把握；并且大多数的专项资金需要基层地方政府主动申报，由于信息不对称，“跑部钱进”、各地苦乐不均情况不可避免；专项拨款周期长、存在时滞，导致国家整体经济社会发展规划在县乡基层实施的严重滞后。也正因为这些原因，国家财政农村公共基础设施投入的资金使用效率一直在较低水平徘徊，甚至呈现出微弱的下滑趋势，如表1所示从2003年的0.444下降到2012年的0.391。同时，这些问题也反映在农村公共基础设施建设绩效的缓慢增长之上，在2003-2012年的十年之间绩效值平均增幅仅为1.33%。其中，农田水利与沼气设施的建设绩效增长缓慢，财政投入的规模效益较低；农村公路与安全饮水设施虽然建设绩效明显，但却面临着调整投资结构的迫切需要；农村电力设施与教育医疗设施的建设绩效长期处于低位波动，亟需从数量增长转向质量提升的途径上来。

(1)投入不足，需加大投入力度：农田水利、沼气设施

“十一五”时期全国共完成水利建设投资超过7000亿元，其中中央投资2934亿元。“十二五”时期国家计划完成70%以上的大型灌区和50%以上的重点中型灌区骨干工程续建配套与节水改造任务，并主要通过大型商品粮基地项目、大中型灌区改造工程等专项工程来配置资金。这些财政投入给予了农田水利建设极大支持，但参照于严峻的客观现实来说，农田水利设施的财政投入尚处于相对不足的状态，特别是广大的非粮食主产区更是极度缺少建设资金。所以，国家应该加大对于农田水利设施的投入力度，扩大小型农田水利建设的资金覆盖范围。

从2003年开始，中央财政连续三年每年安排10亿资金补助农村户用沼气建设，2006年之后这一支持规模提高到每年25亿元。从2009年起，我国提高了对农村户用沼气建设的中央补助标准：西北、东北地区每户补助1500元，西南地区每户补助1200元，其它地区每户补助1000元。由于沼气设施能够切实降低生活成本、提高生活质量，在财政补贴的激励之下，农民具有较强的建设积极性；但是，在没有财政补贴的激励作用下，由于需要一次性投入较大成本，中西部地区极少有农民主动自费建设沼气设施。这种状况反映出财政补贴在沼气设施发展中的关键作用，又有鉴于沼气设施在中国农村极低覆盖率的严峻现实，政府应该加大对于农村沼气设施的财政投入力度。

表1 中国农村公共基础设施、基本公共服务及财政投入绩效值与财政投入效率

(2)投入绩效明显，需调整投资结构：农村公路、安全饮水设施

“十一五”时期，中央对于农村公路的投资总规模为1978亿元，其中中央预算内投资355亿元，车购税资金1623亿元。中央投资极大地带动了地方政府与农民群众对于农村公路的建设热情，五年间全社会共计完成投资9500亿元。“十二五”期间，政府继续支持农村公路建设，着力改善中西部地区和老少边穷地区农村交通运输设施条件，新增和改造农村公路100万公里。其中，乡(镇)公路与乡(镇)际公路的建设由财政全部无偿支出；通村公路与村际公路则由村级组织承建，政府给予一定的财政补贴，但由于山区农村修路成本高，而地方政府又无力配套，目前的“村村通”工程已经诱发了新的地方债务。根据课题组在中部地区某县的调查，对于通往建制村的乡村公路硬化工程，政府给予每公里15万元的财政补贴，但实际工程的造价在每公里30万元左右，其余的建设成本转变为大量的农村集体债务，仅该县的农村集体债务总量便达到六千余万元之多。最后，对于属于“村内户外”的村内公路，则主要依靠村民自己的力量来修建，政府只是通过“一事一议”的途径来进行相应的财政奖补。当前，“村村通”工程即将实现预期目标，原来的这种侧重于乡级公路的投资策略面临调整需要，政府应该加大对于村级公路与村内公路的支持力度，同时逐步建立完善的农村公路养护机制，避免发生“通返不通”的现象。

自2005年国家启动农村安全饮水工程建设以来，全国累计投入建设资金超过2400亿元，其中中央财政投入超过1500亿元，解决了4.6亿农村人口的饮水安全问题。从2003年到2012年，农村安全饮水工程的建设绩效一直保持在较好的发展态势之中；但是各个地区却呈现明显差异，省际差异系数虽然有微弱下降，但还是处于0.7以上的较高水平。这种差异既有区域经济发展水平失衡的原因，也与建设成本的地域差异有较大关系。根据课题组的调研，中西部地区农村安全饮水工程的建设成本要高于中东部地区，“十一五”时期的全国安全饮水工程的人均建设成本为496.51元，而西部地区达到了528.08元，特别是西部山区的建设成本更是高达800-1000元之间。因此，农村安全饮水工程财政投入应该更加偏向于西部地区，在继续完善水网建设的同时，加大对于自来水厂运营的财政支持力度，以吸引更多的社会资本参与到农村安全饮水工程的建设之中。

(3)亟需质量提升，需建立长效投入机制：农村电力设施、教育医疗设施

在2003到2012年的十年之间，农村电网建设绩效在十年之间从0.0167增长到0.0426，但相对而言仍然处于较低水平。“十一五”期间，在已实施“送电到乡”工程基础上，国家共投入1325亿元，相继实施了中西部农网完善工程、无电地区电力建设等工程。“十二五”期间中国两大电网公司总投资将超过5000亿元，计划对未改造的农村电网进行全面改造，对电力需求快速增长而出现供电能力不足的农村电网实施升级改造。考虑到农村电力设施是一种国有企业垄断经营的公共产品，为了避免企业在利益刺激下做出有违公共福利的“短视行为”，政府应该建立起一个长期的电网建设发展规划，特别是要建立起对于经济效益为负的、且处于偏远山区的农村电网建设的监督机制。

“十一五”时期国家相继实施了中西部农村初中校舍改造工程等建设工程，持续加大了对于农村公共基础教育设施建设的投入力度。2009年开始在全国范围内实施中小学校舍安全工程，根据财政部统计数据，从2009年至2011年，中央财政累计安排校舍安全工程专项资金140亿元。2014年，国家开始启动“全面改薄”(全面改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件项目)，不同于以往的专项计划，“全面改薄”遵循“缺什么补什么”的方针，力求保证农村中小学的基本教学条件。

2009年，国家启动实施新一轮《健全农村医疗卫生服务体系建设方案》，至2010年共投入中央预算内资金358.5亿元，支持了1877所县级医院、5169所中心乡镇卫生院和11250所村卫生室建设。“十二五”时期，按照“大病不出县”、“小病不出社区”的要求，政府加强了以县级医院为龙头、乡镇卫生院和村卫生室为基础的农村三级医疗卫生服务网络建设。根据课题组在中部某县的调查，从2011-2014年，国家财政对于该县农村公共基本医疗设施建设的总投入为1114万元，共改造了12个乡镇卫生院与44个村卫生室，其中对于每个村卫生室的建设标准为5万元。

总体而言，国家对于农村电力设施、公共教育设施与基础医疗设施的投资建设已经满足了规模扩张的需求，“十三五”时期的发展目标应该着眼于提升基础设施的质量与档次。为此，国家应该调整对于这三项农村公共基础设施的发展思路，整合临时性的专项投资计划，建立起长效投入机制。同时，由于这些设施的基本架构已经建设完成，形成了较强的投资吸引力，政府可以尝试以灵活多样的方式吸引社会资本加入建设序列。

2.中国农村基本公共服务财政投入情况

在中国农村基本公共服务投入中，政府财政投入占主导地位。2003-2013年间，国家对农村基本公共服务的财政投入规模稳步加大。绩效评估结果(表1)显示，地方政府对中国农村基本公共服务财政投入效率整体上稳步上升，但效率值总体偏小。

表2 中国农村基本公共服务地方财政投入效率

(1)农村基本公共教育财政投入情况

现阶段，农村基本公共教育主要由政府财政投入⑩。国家对农村基本公共教育服务的财政投入呈大幅增长态势，农村义务教育经费总量由2003年的1266.03万亿增长到2012年的6085.5万亿，增长3.83倍。十年间，各级政府教育财政拨款年均增长率为17.4%，高于财政经常性收入年均增长率16.8%；义务教育一般公共预算教育经费增长5.4倍。在“十二五”期间，农村义务教育一般公共预算义务教育经费总额超过46000亿元，超出“十一五”期间总额的2倍。据课题组测算，农村义务教育地方财政投入变异系数由2003年的0.776下降到2012年的0.476，表明农村义务教育的地方财政投入存在着显著的省际差异，但省际间差异逐年缩小。

基于各省绩效评估结果，计算得出2003-2012年中国农村基本公共教育地方财政投入纯技术效率、规模效率和综合效率(表2)。可见，十年间中国农村基本公共教育地方财政投入纯技术效率整体上逐步增长，但效率值偏低，十年均值为0.351，表明地方财政投入未得到充分利用。中国农村基本公共教育地方财政投入规模效率整体上处于较高的水平，稍有起伏，十年均值为0.803，表明地方财政投入规模较为合理。中国农村基本公共教育地方财政投入综合效率整体上稳步上升，但效率值偏小，十年均值为0.278，表明地方财政投入总体效率不高，主要源于地方财政投入较低的纯技术效率。

(2)新型农村养老保险财政投入情况

“新农保”采取个人缴费、集体补助和政府补贴相结合的方式筹资，个人实行固定缴费制。中央补贴的最低标准养老金由2009年55元/人·月提高到2014年70元/人·月。地方政府对缴费者补贴标准不低于30元/人·年。国家财政对“新农保”的财政补贴规模由2009年的183.84亿元增加到2013年的1021.5亿元，提高了5.6倍，占国家财政支出的比重也由0.24%提高到0.73%。

但调研得知，当前“新农保”财政投入存在以下问题。一方面，各地政府对于“新农保”的补贴标准存在较大差异，导致了“一地一策”的碎片化补贴机制。例如，湖北省保康县与监利县为66元/人·年，山东省临沂县为78元/人·年，福建省泉州市为100元/人·年。另一方面，中央财政负担的基础养老金实行统一额度补贴方式，导致基础养老金在各地的收入替代率不均衡。如甘肃收入替代率最高，达到12.92%，上海收入替代率最低，仅为3.36%，前者约为后者的4倍，这导致生活成本较高的东部农村地区面临着较大的养老压力。

由于“新农保”自2007年开始试点实行，基于各省绩效评估结果计算得到2007-2012年中国新型农村养老保险地方财政投入效率(表2)。可以看到六年间：中国新型农村养老保险地方财政投入纯技术效率整体上缓慢下降，效率值偏低，年均值为0.319，表明地方财政投入资金利用率逐年下降，暗示可能财政投入方式不合理；中国新型农村养老保险地方财政投入规模效率整体上慢速上升，并处于规模收益递增，年均值为0.692，表明财政投入规模不足，导致效率偏低；中国新型农村养老保险地方财政投入综合效率整体上缓速上升，从2007年的0.208到2012年的0.232，仅增加了0.024，效率值总体偏低，年均值仅为0.225，表明地方财政投入总体效率偏低，是由较低的地方财政投入纯技术效率和规模效率共同造成的。

(3)新型农村合作医疗保险财政投入情况

新型农村合作医疗保险采取个人缴费、集体扶持和政府资助的方式筹集资金。财政补助资金占新农合筹资总额的比重从2004年的55%增长到2013年的80%左右，政府投入在“新农合”筹资中占主导地位。人均财政补助标准从2003年的20元提高到2014年的320元。各级政府大幅增加了对“新农合”参合农民的补助，财政补助“新农合”参合农民的资金总规模在2013年已达9000多亿元。但调研发现，当前财政补助标准与农民实际医疗需求仍存在较大差距。由于“新农合”执行中要求农民个人先行支付，农民大病看不起的问题依然十分严重。

考察2003-2012年中国新型农村合作医疗地方财政投入效率(表2)，可以看到十年间：中国新型农村合作医疗地方财政投入综合效率、纯技术效率和规模效率整体上都处于较高的水平，十年均值依次为0.835、0.873和0.947，表明地方财政投入总体效率较高，财政资金管理和投入方式较为合理。

(二)农村公共基础设施和基本公共服务财政投入分摊现状

根据目前政府间支出责任划分的规定以及课题组调研的情况，各级政府对农村公共基础设施和基本公共服务的财政投入分摊现状如下。

1.农村公共基础设施财政投入分摊现状

根据课题组在武陵山区某县的实地调研，各级政府对农村公共基础设施建设支出责任的分摊情况详见表3。

表3 农村公共基础设施建设投入分摊现状

资料来源：根据课题组实地调研的资料整理得到。

除大型水利、跨区域流域治理等具有较大区域外溢特征的农村公共基础设施属中央政府事权外，大部分农村公共基础设施建设均属县乡两级政府事权范围。但根据课题组在湖北等地的调研发现，县级财政基本处于“吃饭财政”境地，县级政府对农村公共基础设施的投入多是通过争取“小型农田水利重点县项目”、“农村安全饮水工程项目”、“农村贫困地区义务教育校舍全面改薄项目”等中央专项转移支付完成的，县本级财政安排到农村公共基础设施的财力仅限于配套要求。因此，目前农村公共基础设施财政分摊存在的突出问题是县级政府在农村公共基础设施领域的事权、支出责任与其财力严重不匹配，“十三五”规划期亟待理顺、解决。

2.农村基本公共服务财政投入分摊现状

在“省直管县”和“乡财县管”财政管理体制改革背景下，农村基本公共服务财政投入涉及的主体主要是中央、省级和县级政府。我国所有农村基本公共服务中，除基本公共教育中的课本费由中央政府完全承担(且仅限于中西部地区)之外，其他农村基本公共服务财政投入分摊情况主要可以分为由地方政府承担及由中央和地方政府共同承担两种情况。

表4 农村基本公共服务财政投入分摊现状

资料来源：根据《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》、《关于农村卫生事业补助政策的若干意见》、《全国基本公共服务“十二五”规划》和课题组实地调研资料整理得到。

(1)地方政府及其内部财政责任分摊情况。我国地方政府对农村基本公共服务财政投入有省级政府负责、县级政府负责及省、县两级政府共担三种形式，且主要事权和财政责任仍在县级政府。

在众多农村基本公共服务中，仅有孤儿养育保障由省级政府负责，东部省份还承担课本费和经济困难寄宿生生活补助的财政投入责任。县级政府主要承担校舍维修改造(东部地区)、教师工资和医疗救助方面的财政投入责任。农村公共卫生服务、农村医疗服务体系建设、农村居民最低生活保障及“五保户”供养的财政投入由省级、县级政府共同分摊。其中，农村公共卫生服务和农村医疗服务体系财政责任原则上要求由同级政府承担，但由于这些服务多位于县、乡、村，导致其财政责任实际上主要由县级政府承担。农村居民最低生活保障及“五保户”供养由省级、县级政府分别按照东部地区6∶4和西部地区5∶5的比例共担。因此，从以上分析可知，地方政府承担的农村基本公共服务事权和财政责任重心仍在县级政府。

从基础教育服务方面来看，人员经费(主要是教师工资)全部由县级政府承担。近年来，全国预算内教育经费中，人员经费占教育经费的比重虽然呈不断下降的趋势，但是到2011年这一比例仍高于70%，这给县级政府带来了巨大的财政压力。以课题组调研的湖北省某县为例，2014年全县本级的财政收入只有7.73亿元，其中县级政府对教育的总支出为3.3亿元，而这其中用于教师工资的支出就接近2亿元，占到了教育总支出的60%左右，县本级财政收入的20%。县级政府财政压力过大，农村优秀教师紧缺。

从农村基本医疗卫生服务方面来看，2009-2013年中央累计安排用于基本公共卫生服务的补助资金达800多亿元，支持基本医疗服务(包括加强医疗机构基础建设、设备购置、人才队伍建设)的补助资金达450亿元，共占总投入的30%左右。虽然中央投入较大，但由于主要支出责任仍由地方政府，特别是县级政府承担，因此，这些服务省际间发展不均衡、城乡差距扩大、农村居民满意度不高的情况突出。

从农村社会服务提供情况来看，农村居民最低生活保障及“五保户”供养补助标准过低，经常出现由于县级政府财政困难而导致资金无法及时到位的问题。以课题组调研的湖北省某县为例，2014年该县对农村“五保户”的供养标准为每人每年4310元，而2014年当地农民家庭人均总收入为8564元，也就是说对农村“五保户”的供养标准只有当地农村居民人均总收入的一半。但是，每年实际到位的资金却还不到一半，2014年该县全年“五保户”供养的资金应为481万元，而实际到位的资金只有200万元左右。

课题组认为，目前县级政府承担支出责任过重，缺乏与之相匹配的财权。因此，从农村公共服务的属性出发，上移一部分本该属于中央和省级的事权，使得各级政府事权与财权一致，将有利于农村基本公共服务的有效提供。尽管公共卫生服务与医疗服务都关乎国民健康素质，但两者存在公共产品“纯度”差异，公共卫生服务较之于医疗服务，具有更强的正外部性，是“纯度”更高的公共服务，更加适合由更高层级政府(中央和省级政府)来负责，而医疗服务则具有更强的个人受益性，而且涉及信息更为复杂，适合由低层级政府(县级政府)来负责。因此，应该具体界定中央政府和省级政府提供公共卫生服务和医疗服务的财政责任，避免将这些事权在实践过程中过度下移至县级政府。

(2)中央和地方政府财政责任分摊情况。农村基本公共服务的中央和地方政府共担情况主要分为中央和省级政府共担，中央和县级政府共担及中央、省级和县级政府共担三种情况。

基础教育服务中的学杂费、公用经费由中央和省级政府分别按照中部地区6∶4和西部地区8∶2的比例分摊，中西部地区经济困难寄宿生生活补助由中央和省级政府按照5∶5的比例分摊。虽然中央对学杂费和公用经费财政投入比例较高，但由于其在基础教育服务中所占比重偏低，到2011年基础教育中的公用经费占教育经费比重仅为28.75，而支出比重较高的人员经费支出责任却由县级政府单独承担，这势必造成农村基础教育服务中拖欠工资、优秀教师资源不足等问题。

中西部地区校舍维修改造由中央和县级政府按照5∶5的比例分摊。为维持学校运转，解决人员经费不足成为需要优先考虑的问题。在县级政府财政困难的情况下，校舍维修改造资金难以到位，寄宿条件差、校舍安全问题以及电子信息设备更新速度慢等问题突出，加剧了农村地区居民接受教育的不平等。

“新农合“和”新农保“由中央、省和县三级政府共同承担，其中，“新农合”中央财政补助约占三分之一(从2003年开始累计补助已达3000亿元)。但由于现阶段统筹层次普遍过低，县级政府实际上承担主要支出责任，导致其财政补助标准与农民实际医疗需求存在较大缺口。中央政府对“新农保”的财政补助基本维持在50%-75%之间。虽然中央对“新农保”财政补贴金额在不断上升，但由于地方缺乏统一的标准，“一地一策”导致了新的不平等。

综合调研情况可知，目前县级政府的财政支出责任较重，中央政府和省级政府通过临时性的专项转移支付等方式在一定程度上解决了县级政府的财力不足问题。但这种非制度性的解决方式具有不可持续性。因此，解决县级政府财权问题，使得事权与财权、事权与支出责任一致尤为重要。在基本教育服务中，人员经费由县级政府负责，而公用经费却由中央与省级政府共同负责，导致基本公共教育服务这一事权的支出责任在县级和省级按照人员经费和公用经费纵向分割，不符合事权和支出责任一致的财政分权一般原则，实践中的影响值得高度关注。将县级政府承担的农村义务教育教师工资支出责任上移到省级政府是当前的现实选择。

二、“十三五”期间中国农村公共基础设施和基本公共服务财政投入预测及政策建议

(一)总体思路与原则

课题组本着以下总体思路与原则，开展中国农村公共基础设施和基本公共服务财政投入规模预测，并提出政策建议。

第一，立足于“十三五”规划期需要。从现阶段中国农村公共基础设施和基本公共服务发展状况、财政投入和分摊状况实际出发，聚焦“十三五”规划期中国农村公共基础设施建设和基本公共服务提供的财政投入现实需求，服务于“十三五”规划期的相关建设财政支出政策需要。

第二，瞄准2020年总体均等化目标。十八大和十八届三中全会提出了加快健全基本公共服务体系，在2020年总体实现基本公共服务均等化的目标；2015年中央一号文件提出了加快农村基础设施和公共服务水平提升，推进城乡基本公共服务均等化的具体任务。课题组以促进2020年国家基本公共服务均等化的总体实现、缩小城乡公共基础设施和基本公共服务差距为政策目标，尝试通过渐进主义预算原则和基于人均标准的结构方案测算“十三五”规划期中国农村公共基础设施和基本公共服务的财政投入规模。

第三，遵循支出法定原则。根据《预算法》修正案要求与现代财政制度建设精神，“十三五”规划期的农村公共基础设施和基本公共服务财政投入必须调整财政投入方式，纳入规范预算管理。坚持公开、透明的预算制度，细化预算编制、强化预算执行、完善预算执行监督。根据《深化财税体制改革总体方案》要求，明确中央和地方的事权和支出责任，建立事权和支出责任相适应的制度，完善转移支付制度。课题组遵循《预算法》修订精神、建立现代财政制度及深化财税体制改革总体方案要求，提出“十三五”规划期中国农村公共基础设施和基本公共服务财政投入、分摊机制建议。

(二)“十三五”规划期中国农村公共基础设施和基本公共服务财政投入规模预测

“十三五”规划期，中国农村公共基础设施和基本公共服务的政府财政投入规模和态势取决于多方面因素的叠加：

首先，从事权和支出责任来看，政府确立的2020年基本公共服务总体均等化目标和所制定的具体均等化标准，作为事权范围和标准从根本上决定了新时期政府的支出责任和财政投入的总体规模。而农村公共基础设施和基本公共服务绩效评估和调研结果所反映的现阶段发展情况、对社会公众特别是农村居民农村公共基础设施和基本公共服务需求程度的判断和评估，是新时期农村公共基础设施和基本公共服务财政投入增量规模调整和结构优化的重要依据。新时期处于建设攻坚期的设施、关系农民生活质量、农民需求愿望强烈却又建设不理想的设施的建设需求，基本公共服务整体偏低的供给水平都构成决定新时期财政投入的重要考量因素。

其次，从政府财力和预算原则来看，政府在新时期可动用总体财力从供给角度构成政府财政投入的根本制约，经济发展的宏观态势直接影响到新时期政府财政投入的整体规模。从影响财政支出适度规模的基础因素和渐进主义预算原则要求来看，随着经济发展水平的逐步提高，要求相应扩大对包括农村公共基础设施和基本公共服务在内的各项财政支出的投入规模。因此，根据一定时期的经济发展平均水平、人口增长速率和财政支出平均增长率估算“十三五”规划期农村公共基础设施和基本公共服务的财政投入大体规模，是可靠的。同时，对于近期出现的经济“新常态”及其所带来的预算硬约束，课题组在实际规模预测时也给予了充分考虑。另一方面，从城市反哺农村、促进城乡均衡发展、缩小城乡差距的战略要求来看，政府财政投入又必须在渐进增长基础上保持向农村基础设施建设和农村基本公共服务的重点倾斜，这就要求对农村公共基础设施和基本公共服务的财政投入增速必须高于城市投入增长速率。

因此，新时期政府财政须在明确事权和支出责任清单基础上，保持并适度加大对农村公共基础设施建设和基本公共服务的财政投入规模，做到应保则保，足额保障，及时保障。

1.“十三五”期间农村公共基础设施的财政投入预测

尽管传统渐进主义原则饱受诟病，多地开展了零基预算实践，近期的预算改革也提出了清理、减少某些预算支出增长与GDP、财政收支增长率直接挂钩的刚性要求。但必须承认，减少刚性挂钩与渐进主义预算规模预测并不矛盾，是两个层面的问题。在预算实践中，传统渐进主义预算编制原则仍然十分有用，它对于我们预测未来一定时期财政支出的整体和具体项目支出规模都具有重要参考价值。在渐进主义预算理论看来，“预算并不复杂，它是渐进的。……是基于去年的预算并对少量的增加或减少给予关注”。根据渐进主义预算编制原则，基于纵向比较，国家财政农业支出过去十年的平均增长速度为21.02%，以此增速进行估计，2020年国家财政农业支出将达到56996亿元；另基于与相关数据的横向比较，“十三五”规划期国家财政农业支出的平均增长速度应该位于18.99%-23.53%之间，据此进行推测，2020年国家财政农业支出的宏观阈值应该在49781.83-67168.66亿元之间。若依据经济“新常态”背景下7%的增长率来计算，2020年则将达到21284.2亿元。

同时，根据农村公共基础设施发展现状与农民实际需求作出以下预测。首先，对于建设绩效增长缓慢，资金规模效益低的农田水利与沼气设施，政府需要在“十二五”时期投入增速的基础上再有所提速。具体以沼气设施来说，若要实现2020年8000万户的中长期建设目标，“十三五”时期内将要新增2300万户，年均新增460万户，若以每户补贴2000元的标准进行计算，政府则每年需要投入92亿元。其次，对于面临投资结构调整需要的农村公路与安全饮水设施来说，政府在农村公路投入上应该改变原来侧重于乡级公路的投资策略，转而加大对于村级公路与村内公路的建设支持力度；同时，把更大比重的农村安全饮水工程投入转移到建设成本较高的西部地区，确保人均财政补贴达到800-1000元。最后，农村电力设施与教育医疗设施亟需提升质量，尤其是农民群众特别关注的教育医疗设施，政府应该有效整合现有资源，并积极完善设施结构与提升设施档次。以农村基本医疗设施为例，“十三五”时期全面改造与提升64万多个村卫生室与37000多个乡镇卫生院，若以每个村卫生室10万元、每个乡镇卫生院500万的标准来进行估算，则需要财政投入2500亿元左右。

2.“十三五”期间农村基本公共服务的财政投入预测

根据渐进主义预算原则，假定“十三五”时期中国基本公共教育、“新农保”、“新农合”分别按照过去十年16.85%、40.2%和24.5%的平均增长率增长，“十三五”时期财政投入总体规模分别达到85056.19、39376.72、38815.11亿元；在经济“新常态”背景下，假定“十三五”时期中国基本公共教育、“新农保”、“新农合”以7%的GDP增长速度增长，“十三五”时期财政投入总体规模分别达到45029.91、6992.43、14984.13亿元。因此，“十三五”时期农村义务教育财政投入宏观阈值应在45029.91-85056.19亿元之间，“新农保”的财政投入宏观阈值应在6992.43-39376.72亿元之间，“新农合”的财政投入宏观阈值应在14984.13-38815.11亿元之间。

同时，参照零基预算编制思路，从人均标准出发，根据农村基本公共教育、“新农保”、“新农合”财政支出结构预测出“十三五”期间国家财政对农村基本公共教育、“新农保”和“新农合”的投入分别为63875.63亿元、14228.54亿元和17396.7亿元，都在前述的农村基本公共教育、“新农保”、“新农合”财政投入的宏观阈值内。

因此，课题组建议引入中期财政框架，借鉴欧盟中期预算经验，参考渐进主义预算设计和零基预算思想，确定“十三五”规划期财政投入总体规模及各年度预算支出规模。根据预测结果，建议截止到2020年农村公共基础设施财政投入的宏观阈值应在49781.83-67168.66亿元之间，农村基本公共服务财政投入总体规模约为：农村基本公共教育财政投入的宏观阈值应在45029.91-85056.19亿元之间，“新农保”的财政补助的宏观阈值应在6992.43-39376.72亿元之间，“新农合”的财政补助的宏观阈值应在14984.13-38815.11亿元之间。

(三)中国农村公共基础设施和基本公共服务财政投入政策建议

课题组建议，在“十三五”规划期，政府应致力于进一步打造、完善政府财政投入为主，社会资本参与为辅，一般公共预算保障为主，转移支付侧重于均等化保障的财政投入机制。

1.大幅上移农村公共基础设施和基本公共服务事权和支出责任，增加省级政府事权、支出责任，尽快明确政府间农村公共基础设施和基本公共服务事权和支出责任划分清单。建议考虑将农村道路建设确立为省级政府和县级政府共同事权，由省级与县级政府按照一定比例来共同承担；农村安全饮水工程按照《预算法》修正方案取消县级政府配套要求后，由中央和省级政府共同负责；考虑在时机成熟时将县级政府承担的农村义务教育教师工资支出责任上移到省级政府，实现事权与支出责任的统一；考虑将农村公共卫生服务事权上移到中央和省级，由中央与省级政府来共同承担，县级政府以管理为主。建议重新调研、测算、调整确定各类农村公共基础设施建设和基本公共服务供给的单位成本，建立规范的农村公共基础设施和基本公共服务事权和支出责任相适应的制度。

2.坚持政府财政投入为主，依法调整和改进财政投入方式，建立规范的预算保障制度。建议继续坚持政府主导、财政投入为主不动摇，在此基础上，调整和改进财政投入方式。严格遵循《政府收支分类科目》分类体系，重新设计农村公共基础设施建设相关预算支出科目，按照功能和经济性质严格区分，并细化到“类、款、项”三级科目；调整和完善基本公共服务预算支出设计；加大非经济性公共基础设施和基本公共服务财政投入；强化各类农村公共基础设施和基本公共服务转移支付在地方政府预算编制中的反映和监督。此外，还建议以预算科目为标准，统一农村公共基础设施和基本公共服务统计标准，为农村公共基础设施和基本公共服务预算的规范化和透明监督提供技术基础。

3.清理、改革和完善农村公共基础设施和基本公共服务政府间转移支付制度。建议农村公共基础设施领域保留部分专项转移支付，如农村安全饮水工程、小型农田水利重点县工程，以确保向农村基础设施的投入倾斜。农村基本公共服务，全国均等化要求的中央补助则应纳入一般性转移支付范围。同时，还须加大中央转移支付对现有结构性短板公共基础设施和基本公共服务的支持力度。

4.依据国家基本公共服务体系全国标准，保障城乡均等化、标准化的农村公共基础设施建设和基本公共服务供给财政投入。建议制定、完善农村公共基础设施统一建设标准，在此基础上明确财政投入保障标准；根据全国统一标准、城乡差异测算的农村基本公共服务财力缺口，确定中央用于主要基本公共服务均等化的一般性转移支付规模和年度拨款规模；考虑在时机成熟时将农村学前教育和高中教育纳入到农村基本公共教育服务保障范围；制定、改进和提高对“农村五保户”和低保户补助标准；降低“新农合”重大疾病个人先行垫付门槛，完善大病救助制度；调整对“新农保”的固定金额补贴制，改行固定比例补贴制，并统一地方政府的财政补贴标准，消除“一省一策”的碎片化格局，促进“新农保”的区际均等化。

5.尝试在农村公共基础设施建设和农村基本公共服务领域引入PPP模式。对于农村道路建设、医疗服务以及农村社会化服务等具有一定竞争性和排他性的农村准公共基础设施和服务，如农村社会养老服务、饮用水水源地环境综合整治、农业面源污染治理、农村环境综合整治等领域，考虑在坚持政府投入为主的情况下，尝试推行PPP模式，开展政府购买农村基本公共服务，扩大农村公共基础设施建设和基本公共服务领域向社会资本开放程度。

注释

①项继权、袁方成：《我国基本公共服务均等化的财政投入与需求分析》，《公共行政管理》2008年第3期;基本公共服务均等化研究课题组：《让人人平等享受基本公共服务》，北京：中国社会科学出版社，2008年。

②杨林、韩彦平：《公共财政框架下农村基础设施的有效供给》，《宏观经济研究》2005年第10期。

③程又中：《国外农村基本公共服务范围及财政分摊机制》，《华中师范大学学报(人文社会科学版)》2008年第1期。

④彭健：《基本公共服务均等化视角下的财政体制优化》，《财经问题研究》2010年第2期。

⑤张开云：《农村基本公共服务：现状评价与路径选择》，《学术研究》2009年第11期。

⑥陈晶璞、闫丽莎：《基本公共服务财政支出绩效评价体系研究》，《燕山大学学报(哲学社会科学版)》2011年第3期。

⑦肖建华：《基本公共服务投入与经济增长关系的最优规模测算》，《统计与决策》2010年第19期。

⑧课题组建立了由农村公共基础设施建设、农村基本公共服务以及相应的财政投入3类二级指标、14个三级指标和51个四级指标组成的“中国农村公共基础设施和基本公共服务绩效评估指标体系”。采用“横向”和“纵横向”拉开档次评价法，分别对全国31个省级政府2003-2013年的农村公共基础设施和基本公共服务绩效进行了评估和分析，从而得到每年中国各省的农村公共基础设施和基本公共服务以财政投入绩效状况。限于篇幅，在此删除了“中国农村公共基础设施和基本公共服务发展情况”部分，含中国农村公共基础设施和基本公共服务绩效评估，感兴趣的读者可联系课题组。本文第一部分“中国农村公共基础设施和基本公共服务财政投入情况”直接采用了课题组的绩效评估结果。

⑨由于在现行财政收支统计中，无法直接获取农村公共基础设施财政支出数据，课题组以“国家财政支农支出”数据代替，它主要包括支持农业生产支出、农资农机等生产补贴、农村社会事业发展支出等，口径上略大于农村公共基础设施财政支出，但相对接近。

⑩殷宝明：《新型农村社会养老保险财政补贴机制优化研究》，《社会保障研究》2013年第4期。

责任编辑 王敬尧

Research on Mechanism of Public Fiscal Needs and Input in Rural Areas in China

Research Group

(College of Public Administration， Central China Normal University， Wuhan 430079 )

The paper adopts the horizontal and lateral evaluation methods to evaluate the basic public facilities and basic service performance in the countrysides of China. By conducting the questionnaire survey and paying visits to 10 provinces(districts), it comprehensively analyses and evaluates the basic public facilities and the fiscal input mechanism of the basic public services in rural China. It concludes that, although the fiscal input in the public basic facilities in rural areas and basic public services funds dominates in the governmental funds, the usage efficiency of the fiscal input funds is at a low level for a long time because of the big population base and laggard condition in the countrysides, and also because the special transfer payment methods contributes the major part in the fiscal input mechanism and the governmental fiscal power does not match its responsibilities. Based on the above, it suggests that, the government should build a fiscal input mechanism in which the governmental input plays the major part and the social capital plays the subsidiary role. The mechanism should also be outlined in which the general public budget plays the major role with the transfer payment focusing on the equalization guarantee.

public basic facilities in rural areas； basic public services in rural areas； performance evaluation； fiscal input mechanism； fiscal needs prediction

2015-06-15

亚洲开发银行技术政策与顾问技术援助项目：“中华人民共和国：财政政策改革与管理”(PATA47040-001)。主笔：张启春,主要成员：江朦朦、李向宇、李淑芳等