民族地区自我发展能力与跨越式发展对策研究

宋 轶

（四川大学 公共管理学院，四川·成都 610064）

一、引言

改革开放以来，我国大力推进扶贫开发，特别是随着《国家八七扶贫攻坚计划（1994-2000年）》和《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》的实施，扶贫开发工作成绩斐然。特别是经过2001-2010年这十年间的不懈努力，全国农村贫困人口数量大幅减少，以1274元人民币农村扶贫标准（2010年）衡量，我国农村贫困人口从9422万人（2000年底）减少到2688万人（2010年底），减少近71.5%；农村贫困人口占农村人口的比重下降7.4%。农村收入水平稳步提高，十年间全国592个国家扶贫开发工作重点县人均地区生产总值增长8522元，农民年人均纯收入增长1997元，年均增速为17%和11%。而作为全国扶贫攻坚的主战场之一，2001-2010年，四川省贫困人口由1041万减少至145万，贫困发生率下降13%以上；贫困居民占农村居民总数下降9.74%；贫困地区农民年人均纯收入增长2947元，高于同期全国平均水平，极大的促进了全省经济发展、政治稳定、文化繁荣、民族团结、社会和谐。

但同时也应该清醒的认识到，时至今日全国扶贫工作任务依然艰巨，面临诸多困难亟待应对。以四川省为例：首先是，贫困面大、贫困程度深、范围广的情况尚未根本改变。以2011年国家新的扶贫标准衡量（年人均纯收入2300元），全省农村贫困人口仍高达1356万人，占到全国的十分之一。全省21个市（州）均存在贫困区域和贫困农户，181个市（县、区）中有160个有扶贫任务；其次，返贫问题依然突出。革命老区、民族地区、边疆地区等贫困区域自然环境恶劣，灾害频发，基础设施建设相对滞后，公共服务水平低下，抗灾能力弱，地方病问题严重，因灾、因病返贫几率高；此外，由于国家扶贫政策遵循先易后难的原则，未来的扶贫工作将进入攻坚阶段，特别是民族地区，经济发展水平落后，自然条件特别恶劣，区域发展无法依靠现有的发展能力带动，常规的扶贫手段难以奏效，加之多年来形成的区域差异发展格局，经济发展水平、城镇与农村居民收入等不仅与全国平均水平相比差距较大，而且特困地区内城镇与农村、山区与平原之间发展差异明显，是扶贫攻坚难啃的一块“硬骨头”，上述地区的扶贫开发仍将是一项长期的历史任务。

二、民族地区的发展现状——以乌蒙山四川省境内部分为例

（一）经济发展能力

乌蒙山片区四川省境内部分地处四川盆地南缘，地处川滇黔渝接合部，包括13个县（市、区），国土面积近3万平方公里，至2010年末，该区域总人口416.06万人，其中农村人口358.78万人。境内有9个彝族县和10个少数民族乡，是全国最大彝族聚居区的重要组成部分和四川省主要的民族聚居区之一。随着扶贫开发工作的不断深入，该地区经济社会发展已取得了长足进步，但由于起步晚、基数大、困难多，与全国水平相比，差距仍相当明显。乌蒙山四川省片区的人均生产总值宜宾市屏山县外，不到全国平均水平的50%，最高的屏山县也仅为全国水平的51.72%；除古蔺县、马边县和雷波县外，绝大多数县（市、区）人均财政收入都不到全国平均水平的10%；多数县（市、区）城镇居民人均可支配收入仅为全国平均水平的80%左右；区域内农民人均纯收入差异明显，最高的乐山市沐川县是全国平均水平的89.93%，而最低的凉山州美姑县仅为58.37%。

乐山市的马边县和凉山州的普格县、布拖县等县的基本经济指标在全部区县中均处在相对较低的水平，反映了这些民族地区的民族贫困县不仅处于绝对贫困，而且相对贫困问题突出。与同样属于民族地区的其他区县相比，区域经济发展能力也较低，因此位于民族地区的民族贫困县要实现改变社会、经济、文化落后状态的目标，面临着比一般贫困区县更加艰难的处境。

（二）要素聚集能力

通过对比凉山州各民族特困县要素聚集能力与全国平均水平，我们可以发现，凉山州各民族特困县人均等级公路里程的相对水平存在差异。普格县、金阳县、雷波县高于全国平均水平，其他县低于全国平均水平。而凉山州各民族特困县人均公路货运周转量、客运周转量、人均移动电话保有量、人均邮电主营业务收入等均显著低于全国平均水平。说明凉山州各民族特困县要素聚集能力不强，区域基础设施建设滞后。与乌蒙山片区四川省境内贫困区县的平均水平相比，凉山州各民族贫困县的要素聚集能力也相对偏低。

（三）公共服务能力

从教育方面来看，乌蒙山片区四川省境内各民族贫困县与全国平均水平的差距主要表现在人均普通中学教师数上。全部民族贫困县的人均普通中学教师数量均低于全国平均水平，差距最小的县是乐山市的马边县，差距最大的是凉山州的布拖县。各民族贫困县人均小学教师与全国平均水平差别不大。

从医疗卫生水平来看，各民族贫困县的人均医院、卫生院技术人员数和人均病床数都显著低于全国平均水平，反映出这些民族贫困县医疗卫生事业发展在绝对数量上的滞后。与乌蒙山四川省境内贫困区县的平均水平相比，部分民族贫困县医疗卫生的发展高于四川省平均水平。凉山州普格县、金阳县、越西县、雷波县的医疗服务人员数量储备相对充足，乐山市马边县、凉山州金阳县、雷波县的基础医疗设施相对完善。

（四）生产生活条件

乌蒙山片区四川省境内各民族贫困县的耕地面积相对数量较少，耕地占行政区域土地面积的平均比例为7.81%，低于四川省平均水平，仅是全国平均水平的58.9%，反映出各民族贫困县耕地数量的绝对和相对匮乏。从有效灌溉面积占耕地比例来看，区域内各民族贫困县发展不平衡。尽管全部民族贫困县的有效灌溉面积占比均低于全国平均水平，但乐山市马边县、凉山州普格县、越西县、美姑县等高于乌蒙山四川省境内贫困区县的平均水平，说明各民族区县农业基础设施建设的绝对水平较低，相对水平发展不一。单位耕地面积农业机械总动力和单位面积化肥施用量在一定程度上反映了地区农业现代化程度，从各民族贫困县的数据与全国平均水平的对比来看，各民族贫困县农业现代化程度与全国平均水平的差距主要体现在现代化机械的使用比例上。同时，农村用电量与乡村从业人员数据的对比反映出各民族贫困县生活条件的不便，相对农村用电量远低于全国平均水平。

三、民族地区发展现状的原因解析

要有效推进上述区域的扶贫攻坚，首先便是科学地进行内部地域划分和判断落后地区的瓶颈制约因素。

（一）经济因素的制约

民族地区大多地处山区和偏远地区，恶劣的地理环境使得这些地区的产出水平先天较低。基础设施发展滞后，尤其是交通和通信的不便，制约了民族地区与其他区域宏观经济发展的衔接，相对独立的发展环境限制了外来先进技术和理念的传播，使得民族地区缺乏发展必需的先进技能。同时，长期以来，我国的扶贫政策以财政转移支付等“输血”型政策为主，促进区域发展能力的“造血”型政策较少，先天较差的经济发展环境以及缺乏后天对经济发展能力的培育共同造成民族地区的持续性贫困。

（二）社会因素的影响

由于先天发展环境和后天“输血”型政策的双重影响，民族地区的发展表现为对财政转移支付等手段的高度依赖。民族地区文化的差异弱化了外部先进文化浪潮对本地区文化的冲击与影响，相对封闭的地理位置进一步强化了民族地区的封闭性，构成“文化贫困”。此外受经济发展水平的制约，医疗卫生和社会福利保障事业发展缓慢，特困民族地区群众的健康状况相对较差，艾滋病等发病率相对较高，不利于地区的自我发展。

（三）环境因素的限制

地理区位偏僻、自然灾害高发是民族地区的普遍特征，偏僻和难于接近使得民族地区的贫困具有区域性的特征，这类由自然环境不适宜于人类居住造成的贫困治理难度较大，在我国经济社会发展水平相对较低的情况下，扶贫工作是遵循由易入难的顺序，民族地区的扶贫开发力度相对扶贫的难度不足。自然灾害高发还构成扶贫后返贫的原因。自然环境恶劣进一步影响着民族地区的生产和生活，在婚姻选择、教育条件、生产积累等方面束缚，形成持续的恶性循环。

（四）扶贫政策的错位

一是扶贫手段的错位。民族地区的扶贫政策首选“输血式”扶贫，政府多年来主要解决的是民族地区区域发展的先天不足，对自我发展能力的培育不足。二是扶贫时间的错位。民族地区与其他区域在先天和后天发展的差距，使得扶贫工作难以开展。民族地区的扶贫工作往往存在贫困程度深、地理位置偏远、贫困范围广等难题，在我国经济社会发展初期，扶贫能力有限，要实现国家经济的快速发展，只能遵循先易后难、逐个击破的路径，客观上造成民族地区等区域扶贫开发工作的滞后。

四、政策建议

通过上述分析，民族地区经济社会发展滞后的原因，既包括收入分配制度、医疗卫生制度不完善、基础设施不完善、自然生态环境恶劣等制度供给不足和区域发展障碍形成的一般性贫困，又包括民族地区的特殊性贫困，即因制度供给不足形成的可行性能力缺乏（如人口素质低下等）和生产生活方式、观念桎梏、宗教信仰等形成的族群型贫困。由于受多重类型贫困影响，解决我国民族地区的贫困问题需要综合性、多元化的差异扶贫政策。

在下一个阶段，民族地区各区县应坚持区域发展与扶贫攻坚相结合，坚持“突出重点，突破难点；以人为本，民生优先；实事求是，量力而为；立足当前，谋划长远”的总体思路，以提升发展能力为基础，以改善民生和完善社会保障为落脚点，加快区域经济社会全面发展，为扶贫攻坚创造坚实条件。通过改善贫困人口生产生活条件，建立长效增收机制，优化贫困人口人力资本，提高可持续发展能力，加快脱贫致富步伐，有力推动区域发展。

（一）切实提高对民族地区自我发展能力的认识

我们将民族地区分为示范发展区域、加速发展区域和扶持发展区域。示范发展区域的经济发展能力较强，要素集聚能力较好，交通基础设施相对完善，公共服务水平较高，生产生活条件较好，现有发展能力评价结果高于地区平均水平，对整体区域的发展能够起到示范带头作用。扶持发展区域表现为区域发展水平低下，经济社会的自我发展能力不足，基础设施建设和公共服务发展滞后，生产生活条件差，现有发展能力评价结果明显低于地区平均水平，需要通过多种手段大力扶持发展。加速发展区域是那些现有发展能力评价结果与地区平均水平差距不大，具有一定的自我发展基础的区域。由于民族地区在经济发展能力、要素聚集能力等方面呈现出各区县不均衡发展的趋势，因此，有必要区分示范发展区域、加速发展区域和扶持发展区域，不同区域自我发展能力存在差异，可以通过统计数据的对比分析和客观赋值等评价方法确定特定区县的发展能力，从而有针对性地制定政策措施。

（二）采取多种措施，着力转变民族地区经济发展方式

民族地区的贫困问题是制度供给、基础设施建设、社会发育、自然条件和文化差异等多因素共同形成的深层次、多元化贫困，要解决民族地区的贫困问题，实现跨越式发展，需要普惠型扶贫政策和针对型扶贫政策相结合，以增强地区自我发展能力为重点，“输血式”扶贫和“造血式”扶贫并重。首先要根据地区发展的实际情况，通过加大公共财政对民族地区的转移支付、增加民族地区的基础设施建设和生态环境保护投入、加大教育资源向民族地区的倾斜等，改善制度和区域发展环境，为地区大面扶贫创造有利条件；其次要勇于创新，加快农村金融制度和医疗卫生制度改革，通过组建农民合作经济组织等实现农业生产方式变革，有针对性地提高民族地区的可行能力；同时，注重制度环境、经济发展环境和人才环境的协调发展，扶贫和扶智共举，逐步建立符合民族地区发展的人才培养、引进和储备体系，为增强区域自我发展能力提供智力支持。最后，依托民族地区的旅游、文化等优势资源，支持具有地方特色的优势产业发展，增强民族地区的“造血”能力，实现区域的可持续发展。

（三）坚持分类扶贫的基本原则，实现区域经济协调发展

以实现区域经济协调发展为指导，充分考虑民族地区的共性和特殊性，采取多元化和差异化扶贫政策，鼓励区域内的重点发展。一是将示范发展区域、加快发展区域和扶持发展区域加以区分，在政策支持、财政资金转移和项目安排上实施区别对待。二是区分不同区域的致贫因素，对存在优势资源、但基础设施建设和开发滞后的地区，积极实施“造血型”扶贫开发；对自然环境恶劣、缺乏基本发展条件的地区，主要采取“输血型”扶贫帮困。三是根据不同地区自我发展能力，通过培育民族地区增长极，引领和带动区域经济发展。

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