从晚近自由贸易协定看CEPA框架下的贸易救济法律制度的完善

从晚近自由贸易协定看CEPA框架下的贸易救济法律制度的完善

刘瑛(教授)①张威加②

2003年6月9日和10月17日，中国政府分别与香港和澳门特别行政区政府正式签署了CEPA协议。中国内地、香港和澳门都是WTO成员，WTO的贸易自由化规则和有关减让、承诺本已适用于两地，而CEPA则在前述WTO纪律基础上为中国内地与香港、澳门的贸易往来提供了更便捷、更高效的条件。本文主要结合内地与香港间贸易阐释CEPA的相关制度与安排，且下文所言CEPA均指内地与香港CEPA。

自2004年1月1日中国内地与香港CEPA实施起，内地对273个税目的原产香港进口货物实行零关税，并在2006年1月1日实现了协定附件一中表1以外的原产香港的进口货物实行零关税的协定承诺，从而极大地刺激了两地经济增长。截至2015年6月，内地累计进口香港CEPA项下货物89.5亿美元，关税优惠49.2亿元人民币。应该说，作为中国内地加入WTO以来与其他WTO成员签署的第一个区域贸易协定，CEPA的有序发展对于研究WTO区域贸易理论、促进贸易自由化和便利化、发展服务贸易，减少区域内贸易壁垒都发挥了极为重要的作用。但由于某些CEPA规则的不尽完善，十余年的贸易实践也反映出一些问题。2015年4月21日，中国(广东)自由贸易试验区(以下简称广东自贸区)正式挂牌成立。广东自贸区将“依托港澳”作为自身的最大特色。虽然在功能上，广东自贸区更加注重发展新兴服务业，但从《中国(广东)自由贸易试验区总体方案》中可以看出，广州南沙保税港区和珠海横琴新区片区都将货物贸易便利化作为首要制度创新，提出大力发展高端制造业和高新技术产业。因此，加深对CEPA贸易救济法律制度的研究，与广东自贸区的发展相得益彰，共同促进粤港地区货物贸易的发展，就显得尤为重要。一个合理设计的贸易救济制度是任何贸易优惠安排不可或缺的，本文拟结合《中国—韩国自由贸易协定》(以下简称《中韩自贸协定》)、《中国—澳大利亚自由贸易协定》(以下简称《中澳自贸协定》)和《跨太平洋伙伴关系协定》(Trans-Pacific Partnership Agreement，TPP)等晚近自贸协定的最新发展，针对CEPA的贸易救济规则提出完善建议。

一、 CEPA贸易救济法律制度概况

CEPA中并未设立专门章节对货物贸易中的贸易救济问题加以规制。一方面，香港作为世界上开放的自由贸易港，以服务业作为经济的支撑产业，相比之下，香港本地制造业竞争力较弱，难以对内地同类产品造成严重损害。另一方面，实践中某些发达国家在进行倾销认定时，利用WTO规则本身存在的缺陷和中国的入世特别承诺，滥用反倾销措施，借反倾销之名行贸易保护之实，阻碍贸易自由化的发展，所以CEPA在制定时将反倾销措施排除于外，以促进内地与香港贸易自由化的实现。此外，由于内地与香港具有极强的产业互补性，通常情况下，即使内地对某些产业或企业给予专向性补贴，该产业或企业生产的产品也很难对香港的同类产品造成严重损害或严重损害威胁。正是基于这些原因考量，CEPA并未设置反倾销和反补贴措施，即双方承诺一方不对原产于另一方的进口货物采取反倾销措施和反补贴措施。

虽然没有反倾销和反补贴机制，CEPA第二章第九条却对保障措施作了规定：如因CEPA的实施造成一方对原产于另一方的某项产品的进口激增，并对该方生产同类或直接竞争产品的产业造成严重损害或严重损害威胁，该方可在以书面形式通知对方后临时性地中止该项产品的进口优惠，并应尽快应对方的要求，根据CEPA第十九条的规定开始磋商，以达成协议。

二、CEPA现行贸易救济制度下存在的问题

诚如前文所言，CEPA贸易救济规则是基于两地实际情况的特殊安排，而这套规则在实践中也暴露出一些问题。

(一)反规避措施缺失被利用

规避是反倾销中的一个重要概念。反倾销中的规避是指在一国商品被另一国征收反倾销税的情况下，出口商为减少或避免被征收反倾销税而采取和实施的各种方法。反规避则指反倾销国按照该国法律规定的程序，采取新的反倾销措施，制止任何企图绕开现行反倾销制裁的行为。一般而言，有反倾销即有反规避，而CEPA由于不设反倾销措施，也就没有相应的反规避规则。但这一点在贸易实践中却容易被利用，外国倾销产品可以通过运用规避措施转口销往内地。

实践中常见的反倾销规避措施主要有四种：第一种是进口国境内组装，即进口商将产品的零部件大量出口到进口国，再到进口国组装后进行销售。第二种是第三国组装，即为了逃避进口国针对特定出口国的产品征收的反倾销税，将产品的最后制成阶段转至第三国完成，后从第三国出口到进口国。第三种是产品的轻度改变，即针对进口国当局反倾销税令确定的征税对象，在不影响产品最终效用和消费者偏好的情况下，对征税产品进行非实质性的改造，以达到规避征税的目的。第四种是产品的后期开发，即出口商利用原产品反倾销调查的时间，对征税产品进行性能上的再创造，生产出不同的新产品。

当然，根据不同国家的征税标准和国情，反倾销规避的方法也在不断变换，不拘泥于上述四种方法。而无论采用哪种规避方法，出口商都是为了有效地绕开进口国对其征收的反倾销税，使得进口国难以全面实现打击不公平贸易行为、保护本国受损产业的目的。

为此，世界上主要国家和地区相继开始运用反规避措施来限制反倾销规避行为，遏制大行其道的反倾销规避行为，强化反倾销立法和措施的效力，快速高效地保护受损的国内产业。早在20世纪80年代，欧共体就制定了《1761/87号规则》，以应对日本企业改用直接投资的方式在欧共体境内建立工厂，并在欧共体工厂将零部件组装后投入市场以绕开欧共体反倾销措施的规避措施，而该规则也成为世界上第一个规制反倾销规避行为的法律文件。而随后一系列自贸协定也有了针对规避行为的制度设计，主要表现为原产地规则。

CEPA的高度贸易自由化和香港的自由港身份给倾销规避行为提供了大好机会。实践中，香港的自由港身份吸引了大量出口商以零关税将商品销至香港，而CEPA项下内地对香港的零关税制度更激发了出口商将商品转口贸易到内地的欲望。出口商运用规避措施，采取诸如“贴牌”“再加工”“产品改装”等方法将异地产品香港本地化，使香港成为产品原产地，再以低于正常价值的价格、享受零关税销往内地，以达到倾销的目的，而CEPA对这种行为并无相应的制度设计来应对。

(二)保障措施设置不合理

CEPA中的保障措施规则也存在一定的缺陷。一方面，CEPA第九条缺乏对相关实质要件的界定，其中“进口激增”是否包括数量上的“绝对增加”和“相对增加”、“进口激增”应达到何种程度才能造成“严重损害或严重损害威胁”、“严重损害或严重损害威胁”的影响因素有哪些等问题都是不明确的。另一方面，CEPA并未就认定损害的调查程序做细化规定，“临时性”的时间限度也规定不明确，同时又没有设定具体的磋商安排，令磋商可能具有较大的随意性，不利于高效达成合意，而如果双方磋商久拖不决难以达成合意，应如何走出僵局、消除贸易障碍的后续安排也缺失。进而，如果双方达成合意后执行不到位，应采取何种措施增强协议的执行力和约束力的规则也付之阙如，而执行的效率低下会严重影响协议的实施力度，不利于贸易自由化目标的实现。

根据CEPA第二条，中国内地与香港可援引WTO的保障措施多边规则来预防或救济严重损害或严重损害威胁。尽管如此，笔者认为，虽然WTO的保障措施制度较CEPA协议更为完善，但WTO规则更多用于解决多边框架下正常贸易过程中出现的进口激增所导致的严重损害或严重损害威胁，其在适用条件、程序要求等方面都是普遍性规则，并不一定符合内地和香港的贸易和保障实际需要。而如果直接运用WTO保障措施，可能会增加不必要的成本，增添问题的复杂性，不利于纠纷解决。

三、CEPA贸易救济的规则完善

基于前文论及的问题，本文拟结合《北美自由贸易协定》(North American Free Trade Agreement，NAFTA)、TPP协定、《中韩自贸协定》、《中澳自贸协定》的相关规则提出完善建议。

(一)完善CEPA的原产地规则

诚如前文所述，反倾销的反规避最初体现在国内法中，随着问题的日益突出，越来越多的贸易协定也通过原产地规则来防止规避行为，同时将贸易协定的优惠锁定在协定成员之间。

笔者认为，可以完善CEPA原产地规则来对商品的原产地进行甄别，打击进口商采用规避手段将商品通过香港转口到内地进行倾销的行为，同时确保两地贸易利益的精准适用范围。CEPA的原产地规则主要体现在协议的附件二、三两部分。规则中确定的原产于本地的产品主要包括，完全在一方获得的货物,及在一方进行了实质性加工但非完全在该方获得的货物。按照CEPA规则，对“实质性加工”采用制造或加工工序、税号改变、从价百分比等认定标准，并将产品30%的附加值增值用来作为“香港制造”产品的衡量标准。但在实践中，这样的原产地规则安排仍然过于含糊，可操作性较差，暴露出较多问题，需要进一步完善。

1.建议尽可能多地适用税号改变标准来确定原产地

香港受本地自然资源匮乏的限制，原材料多依赖国际市场进口，出口产品以机电产品、贵金属及首饰等制成品、纺织品及成衣为主，2015年1月到6月此三类产品对内地出口额分别为91.96亿美元、18.44亿美元和3.18亿美元，占香港对内地出口总额的68.2%、13.7%和2.4%。由于香港在制造上述产品时更强调加工工序的重要性，因此，目前CEPA原产地规则的确定方法是以制造或加工工序为主要标准，而以税号改变标准为辅。在CEPA协议附件二的表1规定的273类产品中，有187类产品采用了制造或加工工序标准，另外辅以税号改变标准和本区增值标准。但在实践中，由于CEPA附件二表1所限定的“取得货物基本特征的阶段”过于复杂，操作起来难以准确区分各道工序之间的界限。另外，从价百分比虽然规定了具体的计算公式，但是如何根据权重来确定变量的参数却不得而知。

与此不同，世界上主要的区域贸易协定更倾向于运用税号改变标准来确定进口商品的原产地。例如，NAFTA第401条(b)项规定，为将某一货物确定为区内原产货物，则用于生产货物的每一种非原产原料都要因生产过程而经过适当的关税分类变化，适当的关税分类变化则在协定第401条附录中明确列举，同时要求这些生产过程完全在一个或多个成员国境内完成。可见，NAFTA的税号改变标准十分严格，它细化了货物每一种非原产原材料的变化程度，提高了规则的透明性、可操作性和确定性。正是这样严格的标准，使得成员国为了符合原产地标准以享受关税优惠，更愿意在区域内采购原材料，从而促进了区域内原材料和中间产品的流通，增强了区内成员间的经贸联系。又如，泛欧体系则注重综合运用税号改变标准，辅之以制造或加工工序标准及从价百分比标准，且允许部分生产商自行选择原产地标准。综合来看，税号改变标准较为突出的优点在于其具有确定性，制造商可根据税目归类表上明确的规定，自行确定产品是否符合实质性加工的认定标准，并参照相应的关税优惠政策调整自身的出口产品生产。笔者建议，CEPA逐渐转向以运用税号改变标准为主的进口产品原产地确定规则，同时在确定香港主要出口产品的原产地时，也兼采用制造或加工工序的方法，以达到最佳效果。

2.建议适当增加对累积规则的适用

泛欧体系和NAFTA均广泛运用累积规则以进行原产地划分，新近达成的TPP协定同样采用了累积规则。累积规则可以分为双边累积、对角累积和完全累积三类，其最为突出的特点是能够鼓励区域内的制造商尽可能地利用本区域内的原材料和中间产品，来加强成员间的贸易往来。通常情况下，泛欧体系更多地运用双边累积，适用双边累积规则能够刺激各成员充分发挥资源互补性，在区域内寻求原材料，进行共同加工或生产。同时，泛欧体系也注重对对角累积规则的运用。对角累积的优势在于，生产商在关税优惠的刺激下，会更倾向于在区域内进行高附加值加工，以致达到原产地标准。而被NAFTA广泛运用的完全累积方法则更强调对非原产材料的加工与制造。

目前CEPA协议中并未规定累积规则，现实中内地与香港在资源上具有得天独厚的互补性，累积规则的运用具有广泛空间。笔者建议，可以针对不同类型产品适用不同的累积规则。针对资本密集型的产品，CEPA可以允许运用对角累积和双边累积规则，这样一来，香港企业从内地进口原材料和中间投入品来增加其最终产品的附加值增值部分，就能满足原产地规则中对于附加值百分含量的要求，从而可以充分利用CEPA的零关税优惠待遇。对于劳动密集型产品，则可适当运用完全累积规则，这样既可分散成员间的加工活动，增强区内不同地区之间的贸易联系，也能带动整个区域内的经贸发展。

3.建议根据产品特征细化原产地规则

2015年10月5日，历时5年谈判的TPP协定终于在各方的努力下达成大体一致。作为一个“全覆盖、高标准”的区域贸易协定，TPP协定对于CEPA规则的完善有一定的借鉴作用，包括其中的贸易救济规则和原产地规则。

目前，虽然协议的全部文本并未最终公布，但根据美国贸易代表办公室公布的官方概要，TPP协定的原产地规则更为严密，更具针对性，大致分为适用于一般商品和特殊商品的两类原产地规则。对于一般商品来说，TPP协定采取累积规则，在某一TPP缔约方生产产品时，任一TPP缔约方提供的原材料将与来自其他TPP缔约方的原材料同等看待。对于特殊商品，以纺织品与服装为例，各成员国同意立即免除多数产品的关税，只允许在成员国同意的情况下，对一些敏感产品给予过渡期，允许征收关税，但也应当在一段时期后免除。为确保前述利益限于区内成员，TPP协定要求成员国必须使用区内成员生产的纱和纤维，以促进区域内整个行业的供应链和投资发展，仅对成员国列入“短缺清单”中产品，允许使用非缔约方供应的特定纱线和纤维织物作为原材料。此外，对纺织品和服装，TPP协定还规定了打击偷逃关税和走私行为的海关合作和执行安排，以及应对进口激增可能对国内产业造成严重损害或严重损害威胁的纺织品特殊保障措施。

目前，CEPA中并未涉及基于产品来区分的原产地规则。实践中，香港对内地出口的商品多集中于机电产品、金属(贵、贱)制品、塑料及橡胶、光学及医疗设备和纺织品及服装。对于这些产品，也可借鉴TPP协定的规定，划分为适用于一般商品和特殊商品的原产地规则。对于占据大多数出口份额的一般制成品，如机电产品、塑料橡胶制品、金属产品等，可以适用对角累积和双边累积规则，即一方出口的制成品中来自另一方的原材料和中间投入品，等同于生产或原产于本方。而对于双方都比较重视的纺织品与服装产品，可以规定香港应尽可能采用来自内地的原材料，只有在内地供应短缺或缺乏的情况下，才可采用区域外的原材料，以促进区域内的要素流动和经济共赢。

4.建议完善原产地规则认证和统一规则

从美国公布的TPP官方摘要来看，TPP缔约方还制定了一套通行的原产地确认体系，以便利TPP区域内的商业运营，也规定了相关主管部门对原产地声明的认证程序。进口商只需提供相关证明文件，经符合条件的当局依程序进行验证，即可识别并显示产品是否合规，从而决定是否享有相应的关税优惠待遇。

CEPA关于原产地的认证和统一的规则主要体现在协议附件三中，规定双方采取联网核查的方式对实行零关税的香港货物的原产地申报进行管理。出口商或生产企业在向内地出口货物前，应向香港发证机构申领原产地证书，香港发证机构在对符合条件的出口商发放证书之余，会将发放原产地证书的相关材料通过专线以电子数据方式传送到内地海关总署。在进口报关时，进口商主动向申报地海关申明有关货物享受零关税，并提交有效原产地证书，申报地海关经联网核对无误后，准予进口货物享受零关税待遇。但此规则在运行过程中暴露出一些问题。由于进口商在申请享受零关税待遇时需提交原产地纸质证书原件，而该证书文件需在出口地申领，并在规定时限内向进口地海关提交，在这一过程中，经常出现证书延误到达、内容格式不符、邮递出现差错等诸多问题，加上文件本身的运输成本，都增加了企业的时间成本和费用，降低了通关效率。

笔者建议，CEPA应尽快简化货物的通关程序，充分利用网上平台，同步出口地海关与进口地海关的网上信息系统，对于申报的信息进行实时审查，及时传输，快速备案，提高通关效率，并可试行一定条件下的免纸质原产地证书提交或允许一定期限内的纸质原产地证书通关后提交。同时，建立强大的后台维护系统和应急机制，保障网上平台的平稳运用，防止由于平台瘫痪而阻碍企业通关的顺利进行。

(二) 明晰CEPA保障措施的相关规定

2015年6月1日签订的《中韩自贸协定》和2015年6月17日签订的《中澳自贸协定》中都有专门的保障措施规定，对于CEPA的完善也具有一定的借鉴意义。

相比之下，《中澳自贸协定》中的保障措施定义更为严密，主要在其第七章第二条中。该条规定，如在过渡期内，由于降低或取消关税，导致原产于一方的产品进口至另一方领土内的数量绝对增加或与国内产量相比相对增加，且对生产同类产品或直接竞争产品的国内产业造成严重损害或严重损害威胁，则进口方可实施双边保障措施。这里的双边保障措施则指在条件满足的情况下，一方可在防止或补救严重损害和便利调整所必要的限度内，中止按照协定规定进一步削减或提高该产品的关税税率，但不得超过采取措施时或协定正式生效之日前一日的该产品的最惠国关税实施税率中相对较低的水平。

在实施方面，《中韩自贸协定》和《中澳自贸协定》都有具体规定。首先，较之CEPA中相对含糊的规定，两协定均设置了总体的实施期限，即不得超过防止或补救严重损害和便利调整所必要的限度和时间，或保障措施可维持适用2年，且在实施方认定继续实施对于防止或补救严重损害和便利调整仍有必要，并有证据证明产业正在进行调整的情况下，允许一定时期的延长期，对延长期，《中澳自贸协定》允许不超过一年，《中韩自贸协定》则规定不超过两年。其次，两协定都限制了实施期限的截止时间。《中澳自贸协定》明确规定保障措施的适用必须在过渡期结束时终止，《中韩自贸协定》则更具灵活性，允许双方在协商一致的情况下，实施方可使用超过过渡期的保障措施。同时，两协定为了防止保障措施被滥用，尽快恢复正常贸易环境，要求在预计实施期限超过1年的情况下，实施方应逐渐放宽措施。最后，为了确保保障措施得以恰当运用，两协定均做出了限制性规定，对于已经实施过保障措施的产品，在与先前实施保障措施期限相等的期限内，不得再次实施，间隔期至少为2年，《中澳自贸协定》则进一步规定对同一产品实施保障措施不得超过两次。

在TPP协定官方概要中，也可见到相关的保障措施规定。TPP协定允许缔约方在特定时段内，针对因TPP协定实施关税削减引发进口激增导致对国内产业的严重损害实施过渡性保障措施，实施期至多可达两年，并可延长一年，但若超过一年则必须逐步实现自由化，且不可在同一时间就同一产品实施超过一项TPP协定规定的保障措施。保障措施的实施方必须遵守通知和磋商要求，并应提供各方均同意的补偿。值得注意的是，由于TPP协定所涉及的缔约成员数量众多，涵盖发达国家及发展中国家成员，对于涉及重要利益如纺织品和服装等特殊产品时，TPP协定专门设置了特别保障措施，以确保特殊产业的公平贸易环境。这点对于CEPA完善纺织品与服装等特殊产业的保障措施规则，更具有参考价值。

CEPA可以借鉴《中韩自贸协定》、《中澳自贸协定》及TPP协定来完善自身的保障措施规则。首先，细化保障措施的实施条件。不能笼统地概括为“进口产品激增”，应制定具体的评判标准，对绝对和相对条件下产品进口增长的比例和数量、增长的进口产品在国内所占市场份额、销售水平的变化、总产量、生产率、能耗、损益及就业等因素进行综合考量。此外，可以参考TPP协定的规定，针对占据双方重要贸易利益的特殊产业，如纺织品与服装产业，根据产业特性，对特殊产品制定不同的保障措施，做到有的放矢。其次，明确保障措施的适用期限，确定具体的实施时期，可规定不超过两年的实施期。而且，根据内地与香港间特殊的政治关系，双方可以采取磋商的方式，共同商议决定延长期的时间。再次，完善调查程序、磋商程序和补偿规则。在采取保障措施前，启动磋商程序，最大程度地降低损害，对调查制定具体的时间表，可规定不超过一年的调查期限。关于补偿，则可以由实施方依据双方同意的方式提供补偿，补偿应与采取保障措施预期导致的贸易影响实质相等或与额外关税价值相等。最后，建议成立专门的贸易救济委员会，承担起条文解释和保障措施争端解决的职能，充分运用外交方法解决内地与香港间的贸易纠纷，同时制定后续的司法救济，使受损害方的权利能够得到全面保障，维持贸易救济功能的有序实现。

[本文受2014国家社科一般项目“国际商法统一实体规则适用问题研究”(14BFX134)资助。]

(作者单位：①武汉大学国际法研究所，②武汉大学国际教育学院;责任编辑：刘建昌)