法律与社会风险控制

庞鹏

（重庆市委党校 法学教研部 400041）

法律与社会风险控制

庞鹏

（重庆市委党校 法学教研部 400041）

风险社会与社会风险，二者含义虽有差别，但在应用中却不是完全割裂的。社会风险是由其内因和外因双重作用形成的。法律对社会风险控制的价值权衡要在综合考虑权力与责任一致、预防性与风险控制、效益与成本结构优化、兼容性和尚法性的文化培育等原则的基础上，实行风险控制的权责一体化、注重立法理念的更新、完善社会保障机制的建设，加强法治意识的宣传等。

风险社会；社会风险；控制 法律

在人类的生存与发展中，与生俱来地面临着各种各样的风险，从古代社会的野兽攻击、饥饿威胁到现代社会的地震海啸、食品安全、埃博拉疫情等，风险似乎并没有因为人类技术、文明的进步而减少或者减弱，反而呈现肆虐、猖獗之势。现代性的社会风险，就是人类在现代的构建和生成中逐步凸显出来的隐患和矛盾。法律作为一种传统的统治方式和规范手段，也是长期以来人类防范和控制风险的重要形式。因此，文章需要对社会风险的相关理论问题进行研究，分析法律与社会风险控制之间的价值衡量，进而对社会风险控制的制度构建进行相关的思考。

一、社会风险的相关理论问题

（一）社会风险与风险社会

风险，是威胁人们生存和发展的可能性。风险具有可能性的特征，因为它从人类诞生之日起就是客观存在，但直到近代才被引用来描述“不为人所熟悉的海洋中所遭受的各种预测不到的危险的概率”［1］，正如德国社会学家乌尔里希·贝克认为，“风险概念表明人类创造了一种文明，以便使自己的决定造成的不可预见的后果具有可预见性，从而控制不可控制的事情，通过有意采取的预防性行动以及相应的制度化措施战胜种种副作用”［2］。但是，随着人们对客观世界的认知水平的提升而增加，如果人们未能完全察觉或者感知，那么风险似乎也就不存在，这就是风险的可感知性特征。同时，如果风险本身意味着一种获益的可能性，或者其对于大多数人是有利的，那么人们当然是欣然接受的，但其本身却可能对人们造成不利的后果，因而风险必须兼具有损失性。所以，对于“风险”的内涵，我们可以从其可能性、可感知性、损失性三个方面来理解。

关于社会风险与风险社会，许多学者已经作出过比较解释，例如有的学者认为：“二者在时间维度、社会内涵、风险内涵等八个方面存在巨大的差异”［3］；有的学者认为：“二者在语义上的差异、载体上的差异和应对时代的差异”［4］；有的学者认为：“防范社会风险是面对风险社会的必然选择”［5］。总体而言，二者所强调的方面是各有侧重的：首先，强调的时间上，“风险社会”，最早出现在贝克的《风险社会》一书中，是由于近代技术进步和现代化进程而伴随着的弊端凸显的状况；“社会风

险”，则是人们在长期的生存和发展的过程中，不得不面对可能性的发生情形。其次，强调的外延上，风险社会强调由于现代技术的发展和科学的进步而带给人类社会的影响；而社会风险强调一定区域内社会组成个体的利益受损，带来社会广泛影响，故风险社会的外延要大于社会风险。再次，强调的内容上，风险社会，是某个社会阶段的特征，而非一种社会形态；而社会风险，则是区别于政治风险、经济风险、文化风险的风险类别。

虽然，风险社会与社会风险在具体含义方面具有明显差异，但是，二者在理论理解与实践运用中，却并不是完全割裂的。

（二）社会风险的成因及类别

风险并不是新生之物，它原始来源于人类在产生之日起就伴随着的地震、海啸、饥饿、猛兽疾病等各种威胁。“社会风险主要指因个人或者集体作出“越轨”（Deviance Behavior）或“聚合”（Collective Behavior）的反社会行为，而诱发的社会秩序或社会动荡等全体利益受损事实产生的不确定性”［6］。根据辩证唯物主义观点，社会风险形成的主要动力是生产力的发展和生产方式的变迁，而这些变化往往诱发社会转型。社会转型带来社会结构和社会阶层的调整和改变，在此过程中，部分社会个体或集体因不满利益分配而形成的反社会行为成了社会风险的重要来源，导致了现代社会风险的平等性、高发性、系统性特征。故而，生产力的发展是社会风险的形成的内因。

从一开始的猛兽、饥饿到后来的地震、海啸，人类的应对各种风险的能力随着自身科技的进步逐渐成长起来，“风险”也是在此过程中逐渐扩张和演化。随着世界经济联系日渐紧密，自然风险转变为社会风险的同时，不断在世界范围内引起连锁的反应，例如，2008年美国的次贷危机带来了全球性的经济危机。这一现象受到了社会学家贝克、卢曼等学者的关注，他们敏锐地意识到，世界的联系正在变得越来越紧密，人类进入了全球性的高风险社会，正如有的学者所说“全球性风险的发生发展以及扩散将会把人类带入一个全球的风险社会时代”［5］。所以，全球化是社会风险扩张的外因。

关于社会风险的类别，有的学者根据是否由国家以保险的方式保障分为，可保障型的社会风险和不可保障型的社会风险［7］；也有的学者依据当前国内矛盾将分为经济发展的冲突风险、生态破坏的风险以及全球化的风险等［8］。基于理论与实际相结合的原则，我们对社会风险进行分析分类，必须紧紧立足我国所处的社会转型时期这一背景，从微观和应用的角度对我国当前的人为的社会风险进行分析。经过三十多年的发展，我国目前的社会转型是由传统向现代的转变，由计划向市场转变，也是由人治向法治的转变。具体而言包括：①政治体制改革引起的社会风险多发，多年来，我国政府虽然致力于由单纯的管理型逐步向服务型、法治型政府转变，但是与人们对完善社会管理的期望还远远不够，例如2014年昆明市9· 26踩踏事件，以及2014年12月31日上海外滩踩踏事件等凸显了政府应急管理不到位造成的社会风险频发。②经济发展造成的利益分配不均衡，完善的经济体制不仅要对具体经济结构和经济运行有健全的规定，而且只有具备公平的利益分配机制，才能不断激励经济机器良性运行。在我国今年来的暴力征地拆迁案件中，拆迁补偿款不合理造成政府与群众关系紧张，根本原因就是经济发展的利益分配不均衡。③转型过程中的文化冲突与碰撞。社会转型过程中，也是整个社会文化和理念的更新与进步，所以文化的冲突与碰撞是在所难免的。例如我国人治向法治的治理模式的转变，其实是文化的更新与转变。

二、法律与社会风险控制的价值权衡

对社会风险进行必要的控制和防范，是人们面对未知危险的积极态度。由于秩序的建立总是需要人们以牺牲一定的自由为代价的，所以社会风险控制作为维持秩序的重要内容，自然要在价值方面进行取舍和权衡。法律作为一种规制手段具有外在单一性和本身的内在缺陷性，仅仅通过法律明确性、强制性和规范性特征，对社会风险进行显性的控制显然是不够的，但是通过法律文化、法律思维对其进行隐性的影响却是十分必要的。

（一）权力与责任一致的原则考虑

在现代社会，权力与责任是一对相伴相生的概念。根据社会契约论观点，人们各将自身的一部分自由交出，形成契约产生最高权力机构，最高权力机构又将管理责任授权或委托给行政主体，所以行政主体取得了保障公共安全的权力，同时又被赋该方面的责任。通过法律的形式实现社会风险的控制，就需要明确具体的权力主体、权力分工、权限大小，以及违反法律的行政责任。因为如果社会风险出现，而行政主体存在有权力而未履

行，或者过错履行的情形，就需要对其进行责任的追究。

需要指出的是，由于法律具有确定性与滞后性的原始特征，而社会风险又具有概然性和超前性。当法律授予行政主体的权力不足以抵消社会风险的冲击时，权力的行使就会出现违法的情形，此时，行政主体就会陷入行使职权违法、不行使职权又违反其初衷和原旨的两难境地。“自由裁量之所以呈现普遍性特点，是因为现代行政国家要求尽可能多且尽可能广泛的自由裁量权［9］。所以，立法不仅应该赋予行政主体自由裁量权，而且应该赋予其紧急情况下的反应权力，以此维护行政权力与责任的平衡。

（二）预防性与风险控制原则的体现

传统的法律基于损害的“确定性”奉行的是补偿性正义原则，而风险的“不确定性”则要求融入风险控制原则。社会风险的多发、损害的巨大与难以预测，要求我们必须对之警惕，并树立风险控制原则，在立法中对传统行为主体、损害行为和因果关系进行重新界定和审视，提高立法前瞻性和科学性。预防性原则与风险控制原则，在此方面是一致的。“预防原则概念最早出现于20世纪80年代的德国，是指即使存在不安全的科学证据，人们也必须对环境问题采取措施”［1］。预防性原则在于防患于未然，在危险出现、损害结果出现之前，就由法律采取预防性措施以减少大损害的发生。

当然，风险控制原则与预防性原则并不能构成立法的主要原则，而仅仅是起到补充性、辅助性的功能。因为相比较具体损害的庞大数量，风险损害也仅仅是冰山一角。但是，对于可能造成重大损害的关键领域，在法律上却是必须沿用的。例如克隆技术虽然在科学上是重要进步，但是基于伦理和道德风险，我国法律依然严禁该技术的普遍适用。

（三）收益与成本的结构优化

正如正义的实现是需要成本的一样，法律对社会风险的控制同样需要考虑成本与效益问题。著名学者熊秉元曾经举过这样的例子“花费十块钱去抓偷了一块钱的小偷，值不值？”也许从处罚犯罪、维护社会秩序、保持法的威慑力方面看，可能是值得的；但是，如果从经济学的角度看，成本是明显大于收益的，这种效益的负增长对任何人来说都是不能接受的。同样，如果社会风险控制的经济费用要明显大于风险可能造成的损失，那么这样的方案也是不值得执行的。

但是，现实中的成本与收益的计算和量化往往比较困难，因为要综合考虑成本与收益的涉及各个方面，遗漏任何一部分都会造成结果的不合理，进而影响立法和决策的准确性。随着未来计算机技术、信息流通、统计的向精确化方向发展，收益与成本结构的优化方案也就可能实现。

（四）兼容性和尚法性的文化培育

一国文化的形成受该国历史、地理、人口、气候等多种因素的影响。正如孟德斯鸠所言：“不同气候下的不同需求，促成不同的生活方式，不同的生活方式导致不同的法律。交往频繁的民族需要某些法律，互不交往的民族则需要另一种法律”［10］，我们的文化决定了我们法律传统和思想与西方的差别。我国法治国家的建设，本质就是现代法治文化的培育和形成过程。兼容性可以取其精华，进而促成使用者的快速进步，具有积极的意义；崇尚“法治”，不仅有利于国家治理和社会秩序，而且有利于公民在风险社会中利益的保护。

兼容性与尚法性文化的培育有利于我们在立法过程中借鉴国外先进法律制度，破除人们长期“信权不信法”的观念。尚法性是兼容性文化的重要组成部分，二者相互促进，长远来看，有利于从心理上构筑公民对社会风险控制自信心。

三、法律与社会风险控制的制度构建

“如果包含在法律规则部分中的‘应然’内容仍停留在纸上，而并不对人的行为产生 影响，那么法律只是一个神话，而非现实”［11］。所以，社会风险的控制仅仅体现在理念之上是不够的，还需要具体制度的制定和实施才会产生实际的作用。

（一）行政风险控制的权责一体化构建

政府作为重要的公权力部门，具有法律赋予的公共管理权力，但是，只有权力，没有责任，就会形成专制。社会风险控制，离不开政府及其行政部门职责行使，也更加应该强调其权责的一体化，只有充分落实政府责任，才能督促其更好的行使职权。

具体而言，我们不仅应该在政府内部广泛、坚定推广“权力清单”制度，厘清政府职权，更应该推行针对具体行政行为的“责任清单”制度。因为社会风险的控制，需要权力者时刻保持高度警惕和敏感意识，才能坚守社会公众安全的“底线”，也只有严格其责任，才能减少权力和监管的疏忽。例

如，2014年12月31日，在上海外滩发生的踩踏事故，就是由于相关部门对事态预判不足，疏忽大意，而酿成的惨剧。现实中，有的政府和部门，利用单位决策和党委组织决定，规避责任的具体落实，对此我们不仅应该追究直接责任人，还应该坚决落实“一把手”责任和单位责任，坚决克服“有权无责”的弊病。

（二）风险控制立法理念的更新和立法体系的完善

科学和技术在带给人们生产和生活福利的同时，也造成了社会风险控制难度的加大。法律要适应社会生产和生活方式的变化，及时防范社会风险，就要对科技的进步和影响进行预判和评估。

1.公益诉讼制度的引入。公益诉讼与私益诉讼的明显区别是，诉讼主体和直接受损的权利实体之间的分离。虽然我国现有法律中，已经具有了公益诉讼的相关规定，但是在起诉主体、诉讼程序、举证责任、诉讼效果等方面的研究和实践还远远不够成熟，特别是在行政公益诉讼消费者权益保护、环境污染等方面。目前，由于社会风险影响的蔓延性，传统私益诉讼又很难从总体上阻断风险的扩张趋势，只有在涉及公共安全的重要领域引入公益诉讼才可能达到较好效果。

2.多方参与的立法理念。“立法既然是一种‘公共产品’它当然应该具备广泛的民主性和利益代表性”［12］。吸收专家、社会公众和行政机关部门积极参与立法，才能将社会各个阶层的矛盾集中反映出来。特别是在风险泛滥的现代，多方参与的立法理念有利于将风险在萌芽状态就反映出来，并及时采取防范措施，将其化解。这也需要立法机关和行政机关依据法律、法规中关于重大立法的程序规定，畅通言论渠道，通过网上征集意见、现场问政多种形式，确保公众可以参与、积极参与，逐步提高立法的民主性

3.社会应急法律的完善。随着我国在改革中“立法先行”原则的确立，应急法律，成为了行政机关针对社会风险采取防控措施的依据。而我国目前在此领域的立法也极为欠缺。社会风险控制，往往涉及群众和社会重大人身、财产利益，就需要法律予以授权和规范，而不能仅仅依靠突发情况的自由裁量。由于社会风险控制的特殊性，行政机关往往具有较大权力，为了防止由于裁量权膨胀而侵害公民合法权益和社会公共利益，我们应该依据法律规定制定相关的行政裁量基准，确保社会风险的变化范围呈现量变的可控区间，从而便于依据具体情况逐步采取措施，减少公共权力对居民的侵扰。

（三）风险控制要完善社会保障机制的建设

社会保障机制的完善，不仅是福利国家的重要责任，也是社会风险化解的根本措施。由于各个地区经济发展水平、人员素质等方面具有较大差别，所以社会保障的建设是一项长期而艰巨的任务。

1.多途径的社会矛盾的化解方式。“社会矛盾多发”是我国当前一大社会特征，而我们的矛盾化解方式和途径却与此严重不协调。矛盾的多样化，使得诉讼、复议、信访等传统的矛盾化解方式，对于解决问题难免显得疲敝和“力不从心”，也就更加不利于社会风险的控制和化解。结合我国传统，借鉴其他国家的经验，对于创新矛盾化解方式显得势在必行。例如，我们基层实践创新的“老马工作室”化解纠纷模式，就值得推广［13］。能动运用法律武器，多途径、多形式地化解社会矛盾，有利于降低社会风险，保持社会和谐稳定。

2.对弱势群体的社会保障。过去的实践表明，弱势群体往往是社会风险的重要遭受者，他们不仅在物质上遭受了打击，而且也在精神上受到了创伤。政府为弱势群体提供社会保障可以使他们在树立自信心的基础上为社会发展作出贡献。相反，对弱势群体的忽视或者打压，却容易会使他们走上极端情形，造成新的社会风险。例如2013年“首都机场爆炸案”的实施者冀中星就有因为长期上访而遭受执法者殴打而报复社会的动机。政府及其部门不仅应该依法行使职权、恰当处理社会矛盾，而且应该对年老、疾病以及其他丧失劳动能力的人，依法给予充分的社会救济，并逐步提高保障水平，才能构筑社会风险控制的群众基础。

3.完善基础设施和公共服务的提供。健全的基础设施和公共服务会为社会成员抵御社会风险提供强大的硬件支持和心理自信，政府作为最大的公共组织，其主要职责就在于社会公共服务的提供和管理，并使大多数公民能够利用。这些基础设施的建设，不仅可以为社会公众的生存、发展提供重要的载体和工具，而且有利于增强公民的幸福感和安全感。例如在地震频发的日本，其公共设施以超强的抗震性为社会公众提供了安全庇护［14］。另外，公共服务的提供，亦具有此功能。我们要依法加强对重大公共工程规划、设计、施工的

监管，筑牢社会风险控制的硬件基础。

（四）风险控制需要加强法治意识和风险防范的宣传

首先，要树立风险意识，增强风险控制观念。正如我们平常所说的“防患于未然”“不打无准备之战”一样，规避风险我们首先需要对风险进行宣传和了解。“风险意识既是构建现代秩序的动力，也是规避现代性引发的内在冲突和危险的自我批判形式”［15］。树立风险意识，是克服风险的首要步骤，所以我们必须要对现实中的社会风险种类和防患方法进行宣传，增强公民和大众的风险控制观念。这就需要政府、社会组织通过网络、电视以及现场见解等多种形式，积极履行宣传职能，打好风险控制的舆论“宣传战”。

其次，要克服风险恐惧，树立风险控制信心。风险并不可怕，可怕的是人们对风险的恐惧。由于风险具有损失性，所以更容易使人们患得患失。我们在了解了社会风险之后，就要树立风险控制的信心，克服恐惧，否则会惶惶不可终日，最后风险未来，自己先倒了。但是，面对社会风险，我们又不能盲目自信、麻痹大意，而是必须进行科学的风险材料收集、检测、评估和防患和控制。政府积极履行职责，公民抵制虚假、夸大宣传，全社会科学冷静应对，才能将风险损失降低到最低。

再次，要加强法治宣传，提高法治风险控制能力。法乃治国之重器，对于社会风险控制同样重要。如果没有法治对风险进行控制，社会将会陷入混乱、无序的状态。而我们在进行社会风险宣传时，如果不进行具体法律制度的宣传、教育和普及，公众也同样难以克服恐惧心理。当法治成为一种社会信仰，人们将会视其为风险控制的“利器”，而不是“绊脚石”。当然，这不是一蹴而就的，而是需要政府、社会、公民个人长期努力推动才能逐渐实现。

［1］安东尼·吉登斯.失控的世界［M］.周红云，译.南昌：江西人民出版社，2001.

［2］乌尔里希·贝克，约翰内斯·威尔姆斯.自由与资本主义［M］.路国林，译.杭州：浙江人民出版社，2001.

［3］冯必扬.社会风险与风险社会探析［J］.江苏行政学院学报，2008，（5）：76-81.

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［5］王灏天.中国风险社会及社会管理研究［D］.呼和浩特：内蒙古大学，2013.

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［13］调查：日本灾害对策公共设施抗震率首次突破80%［BE/OL］.（2013-12-23）［2015-5-25］.http：//www.chinanews.com/.

［14］张国圣.特殊的社会融和剂--记重庆江北区观音桥街道“老马工作室”负责人马善祥［N］.光明日报，2014-11-28（4）.

［15］黄家瑶.和谐社会构建中的风险及治理［J］.河北学刊，2007，（3）：84-87.

Law and Social Risk Control

PANG Peng
（Department of Legal Research，Party School of Chongqing Municipal Committee，Chongqing 400041，China）

The meaning of the risk society and the social risk is different，but they are not completely separate in the applica⁃tion.The social risk is formed by the internal and external factors.The value of law on social risk control should be based on the principles of power and responsibility，prevention and risk control，benefit and cost structure optimization，compatibili⁃ty and cultural cultivation.So we should pay attention to the update of the legislative concept，perfect the construction of so⁃cial guarantee mechanism，strengthen the rule of law consciousness of publicity system.

risk society；social risk；control；law

D90；D630.8

A

1674-8638（2015）06-0064-05

［责任编辑：胡亭亭］

2015-07-13

庞鹏（1990-），男，山西孝义人。硕士研究生，研究方向：行政救济，法治政府。

10.13454/j.issn.1674-8638.2015.06.013