澳门地产业的发展与政府行为导向——基于公共行政学的理论分析

袁健

（澳门城市大学 商学院，澳门）

澳门地产业的发展与政府行为导向
——基于公共行政学的理论分析

袁健

（澳门城市大学 商学院，澳门）

伴随博彩业的繁荣发展，澳门的经济取得了连续的高增长。与此同时，澳门地区的房价也水涨船高，中低收入居民的住房问题成为澳门特区政府亟须解决的难题。尽管公共部门已经通过提供经济房屋和社会房屋等相关公共服务，然而高企的房价仍然成为澳门居民的重大民生问题。基于行政生态学理论、新公共管理理论、多源流政策理论、公共治理理论和后现代公共行政理论的分析，将能进一步探索出政府行为的路径依赖。

房地产；政府行为；公共行政

一、现实困境

近年来，澳门以博彩业为龙头带动的经济腾飞获得了瞩目的成就。目前，澳门特别行政区是世界上最大的博彩中心，是全球人均GDP最高的地区之一［1］。如表1所示，澳门的人均GDP在2013年接近70万澳门元相当于8.7万美元左右，已经达到世界的前列。

表1 澳门特别行政区生产总值

而伴随可喜的经济成就，澳门人也同时面临着高企的房价。根据澳门特别行政区财政局公布的数据显示（如表2），全澳平均楼价已经达到每平方米10万3千澳门元。

表2 2015年4月份申报结算资产移转花税住宅单位的统计

结合港珠澳大桥的即将落成以及澳门区内的

轻轨公共工程进展，澳门的楼价还会有一定的上涨空间。但是，澳门居民的收入与楼价之间的落差也逐渐增加。从宏观来看，澳门本地居民购房还是存在相当大的压力。如表3所示，澳门的人均收入（中位数）约为1万5千澳门元。

表3 澳门总体就业人口劳动力月工作收入中位数

以澳门人均收入中位数计算，一名澳门本地居民年收入为15 000×12=18万澳门元，结合之前澳门2015年4月的平均楼价与使用面积乘积，即103 128×68=701.270 4万澳门元。一名澳门本地居民需要不吃不喝，并且将所有收入都用于购房，平均需要38.9年。而综合考虑人的衣食住行及相关的必要支出，将很有可能超过45年或者更长。根据《澳门特别行政区第7/2008号法律（劳动关系法）》第十五条规定［2］，以可订立劳动合同的岁数为计算即16岁。也就是说，假如一名到达16周岁的澳门本地居民，并且一开始参加工作，收入便达到澳门中位数水平，需要工作到61岁，才可买到一套平均住宅条件的楼宇。而实际情况来看，除了一参加工作难以达到中位数的收入水平之外，一般人都是通过贷款按揭购房。因此，澳门本地居民在面对高企的楼价，需要很大的经济承受能力。

为此，澳门特别行政区公共部门也做出了相当大的努力。通过公共财政支出以澳门特别行政区房屋局为主要负责部门，进一步完成经济房屋以及社会房屋满足澳门居民的住房要求。如表4所示，总共能提供的单位（经济房屋+社会房屋）总数约为2万6个单位。

表4 公共房屋兴建进度及准许使用日(自2000年)

续表4

尽管如此，60万人的住房需求和能够提供的公共房屋供给还存在较大的差距。要妥善解决澳门居民的住房问题，公共部门仍需进一步的努力。基于现状，本文将从公共行政的相关理论路径，探讨解决澳门的住房的问题。

二、理论探讨

（一）基于行政生态学理论

最早把行政问题与其外部环境联系起来进行研究的是美国哈佛大学教授高斯，他于1936年发表的《美国社会与公共行政》一文指出行政环境与行政管理有密切关系［3］。尔后，行政生态学不断丰富和发展，并且广泛用于分析不同政治体制下的公共部门运作。行政生态学是运用生态学理论与方法研究行政系统与行政生态环境的相互关系及发展规律的科学［4］。

从生态学得角度来看，平衡的意义尤为凸显。因此，行政生态系统中，不仅要求内部的平衡，也需要与外部环境的信息与能量交换过程中取得动态平衡。而目前来看，澳门高企的楼价使得中低收入的居民对住房要求之间产生了较大的鸿沟。在蓬勃发展的博彩业带来的经济成就同时，居民之间的收入差距也逐渐形成并有扩大的趋势。这就造成了，居民对房屋需求与楼价现状的失衡。从长远来看，会使得澳门居民的幸福感下降。另一方面，如果公共部门不能合理引导居民的社会文化导向。将有可能导致人们之间以房屋的拥有与否，对其贴上社会阶层的符号卷标。由于社会价值观的失衡，进一步使得社会阶层分化。政治与经济的关系联系紧密，行政生态环境的优化与经济的发展相辅相成。澳门政府要防止由于收入分配差距而形成的负面影响。进一步促进产业的多元化发展，提升本地人力资源的总体水平。通过合理的公共支出促进本地教育事业。澳门政府加强与珠海政府的合作，加快推进横琴岛的现代化建设。在治理的过程中，划分好行政权力的界限，协调处理两地公共政策及法律的差异。

（二）基于新公共管理理论

“新公共管理”运动起源于英国、美国、澳大利亚和新西兰，并逐步扩展到其他西方国家［5］。从上世纪80年代开始，学界和业界不断丰富新公共

管理的理论。新公共管理理论的新体现在区别与以前的传统官僚组织行政理论体系，而引入工商管理的核心思想——效率，进一步对公共事务进行管理和优化。新公共管理理论可归纳为五大模式，分别是效率模式、私有化和竞争模式、紧缩和分权模式、公共服务导向模式、公私伙伴关系［6］。

在解决居民住房需求问题中，公共部门需要注重对公共支出的科学分配。在进一步明晰和判断对公共房屋需求的目标后，对房屋问题的公共财政支出要求做进一步的监督和绩效考核。实施各项公屋项目要充分吸收市场导向因素和居民导向，还可以引进市场中的竞争，通过多个公共服务提供方的项目比较，让符合条件的居民自主投票选择决定。进行公共工程过程中，可以通过非政府组织外判，尤其是对热心公益的社会团体。进而使得公共管理的多元化，形成不同部门之间的战略联盟，提升公共管理效率。以居民满意度为导向，全面执行对外判公共工程业务的质量标准检验，实行公共管理的全面质量管理，确保公共服务的水平。

（三）基于多源流政策理论

1995年，金登于《议程、备选方案与公共政策》一书中提出了多源流理论，试图解释为什么某些问题的议程受到决策者的注意、在议事日程上出现，而另一些则被忽略了［7］。该理论认为，在政策系统中存在着3种不同的源流：问题流，政策流和政治流［8］。

基于理性经济人的假设以及市场经济的调节作用。澳门的房价不断上升，使得中等收入及中低收入人群的购房压力不断上升。公共部门制定对应公共政策，予以应对的问题根源在于居民的住房需求满足。房价一定程度上反映了经济水平，应该由市场调节为主的前提下，公共部门辅助施展行政手段保证地产业的健康成长。在公民迫切住房需求这一问题得到关注时，公共部门对应的解决会形成不同的方案。包括缩小收入差距，进一步扩大公共住房的供给等等。而公共部门解决公共需求的能力，反映该政治与行政力量的施政水平。并且在实施公共政策的过程中，合理安抚公民情绪和重视公民的利益诉求。因此，公共部门在制定对应的公共政策过程中，要综合汇聚问题——政策——政治的政策执行合力。

（四）基于公共治理理论

公共治理的核心内容是公共产品的供给，治理的最优目标是实现供给主体和客体之间的协调和资源利用的最高效率，这种属性决定了公共治理的多中心秩序［9］。公共治理理论来源于西方政治学，而保留了西方民主政治制度的澳门特别行政区具备天然的适用政治基础。公共治理理论有效适用需要公民参与的有序扩大［10］。

澳门以政府为主体的公共部门在处理居民住房需求问题时，需要充分发挥公民的积极性。例如：在公共房屋的选址或者总体规划时，进一步吸收居民意愿。通过共享公共治理的过程，提升公民的参与度，提高公民对住房问题解决的满意程度。公共治理理论强调多中心治理，澳门应该发挥非盈利组织以及本地社团的力量，共同化解居民住房供需矛盾的困境。澳门政府实施了一系列普及性惠民政策，在一定程度上提升了公民的幸福感和满意度。然而安居才能乐业，大部分中等收入的居民最希望解决的还是住房问题以及改善居住条件。公共部门应该平衡各方利益，进一步重视社会中低收入阶层居民的公共需求。在现有的治理条件基础上，优化公民协商沟通机制以及继续推进民主建设。

（五）基于后现代公共行政理论

后现代公共行政和核心概念，就是“公共能量场”（Public Energy Field）。这个“场”，来自库特·卢因的场理论。“场是作用于情境的力的复合”［11］。

公共部门通过实施相应的一系列房地产公共政策，形成解决居民住房需求的“力”。结合公民的意向，保证与之对话的畅通，各种政策动力汇聚成解决公共需求的能量场。进一步发挥公民治理的基层力量，提升公民参与的参与，完善公共物品的供给过程。在韩艺对公共能量场8大因素分析研究基础上［12］，综合考虑澳门的区域住房问题，得出如下公共能量流程图（图1）。

图1 公共能量场过程图

［1］国际货币基金组织.基金组织执董会完成与中华人

民共和国——澳门特别行政区的2014年第四条磋商［EB/OL］.（2014-07-24）［2015-10-08］，http://www.imf.org/external/chinese/np/sec/pr/2014/pr14360c.pdf.

［2］澳门特别行政区第7/2008号法律劳动关系法［EB/OL］.（2008-08-18）［2015-10-08］.http://bo.io.gov.mo/bo/i/2008/33/lei07_cn.asp.

［3］赵蕖芳.我国行政生态系统的平衡研究［D］.四川：电子科技大学，2008：3.

［4］王悦荣.优化我国行政生态系统浅论［J］.广东行政学院学报，2007，（1）：19-22.

［5］徐增辉.新公共管理研究——兼论其对我国行政改革的启示［D］.长春：吉林大学，2005：15.

［6］张志斌.新公共管理与公共行政［J］武汉大学学报：哲学与社会科学版，2004，（1）：104-113.

［7］甄智君.从制定《国家突发公共事件总体应急预案》看中国政策议程设置途径——基于多源流理论的分析［J］.中山大学研究生学刊；社会科学版，2010，（1）：59-67.

［8］周超；颜学勇.从强制收容到无偿救助——基于多源流理论的政策分析［J］.中山大学学报：社会科学版，2005，（6）：80-138.

［9］董妍，杨凡.中国社会公共治理的变革逻辑与创新向度［J］.求索,2015，（3）：9-13.

［10］魏崇辉.当代中国公共治理理论有效适用:逻辑、权威与根基［J］.社会主义研究，2012，（4）：41-44.

［11］李传军.后现代公共行政理论及其应用［J］.广东行政学院学报，2007，（1）：14-18.

［12］韩艺.公共能量场的理论阙失及其补构［J］.中南大学学报：社会科学版，2014，（6）：206-214.

Absrtact：Macau's economy has achieved a continuous high growth with gambling prosperous development.House prices have increased at the same time.The Macao SAR government needs to solve the low and middle-income residents’housing problem as soon as possible.Despite the public sector has been provided related public services of the economic housing and social housing，high prices remain a major livelihood issue for the Macao residents to live and work cheerfully and comfort⁃ably.Based on the analysis of ecology administrative theory，new public management theory，more origin policy theory，public governance theory，and postmodern public administration theory，it will be able to further explore the path dependence of gov⁃ernment behavior.

Macao Real Estate Development and Government Behavior Orientation：Based on the Theory Analysis of Public Administration

YUAN Jian
（School of Business，City University of Macau，Macau）

real estate；government behavior；public administration

D63-31

A

1674-8638（2015）06-0036-05

［责任编辑：张 兵］

2015-10-14

袁 健（1987-），男，广东阳江人。博士研究生，北京理工大学珠海学院国际学院兼职讲师，研究方向：计量经济学，政治经济学。

10.13454/j.issn.1674-8638.2015.06.007