我国行政问责制的实践效果评估及对策研究

郑丽佳，李宏波

（广东海洋大学 经济管理学院，广东 湛江 524088）

近年来，行政问责制在我国有了很大的进展，并已成为我国各级政府、社会公众乃至境外媒体高度关注的热点，中央和地方各级政府和相关部门相继出台了一系列与问责相关的办法、规定和条例，使一部分官员受到了相应的问责处罚。整体上看，行政问责制在我国的启动，对官员的从政意识和我国行政体制都是一次巨大的冲击，不仅能有效推动我国经济社会发展、民主法制建设、党的执政能力、公务员队伍建设，而且对进一步改进政府管理方式，建设服务型、法制型、责任型政府目标建设都具有重要意义，因此，行政问责制依然是当前研究的重要课题。

一、我国行政问责制的实践效果评估

（一）我国行政问责制实践取得的主要成就

1.行政问责制度建设初见成效

为了推进行政问责制的制度化建设，提供有效规范的法律、法规和制度保障，近年来，中央出台的文件包括《中华人民共和国公务员法》、《中华人民共和国行政许可法》、《中国共产党党内监督条例》、《中国共产党纪律处分条例》、《党政领导选拔任用工作条例》、《全面推进依法行政实施纲要》、《党政领导干部辞职暂行规定》、《关于特大安全事故行政责任追究的规定》等。在地方，各级政府也先后颁布了相关规定，如四川省在2003年颁布了《四川省党政领导干部引咎辞职暂行办法》，海南省于2005年颁布了《海南省行政首长问责暂行规定》，广东省于2008年出台了《广东省各级政府部门行政首长问责暂行办法》，这些规范性文件的出台足以证明，中央和地方都在积极的推进行政问责制度化建设，这标志着我国的官员问责制正朝着规范化、制度化的方向迈进。

2.行政问责制的实践活动已呈现良好态势

随着我国行政体制改革的不断深入，各级党委和政府也开始逐渐重视加强行政问责制度建设，对行政责任人的问责力度也在不断加大，各级行政领导开始重点主抓问责工作，我国的行政问责制度进入了良好发展态势，在这过程中，一大批行政“一把手”相继被问责处罚，如2004年2月发生在吉林某商厦发生特大火灾致，致54人死亡，时任吉林市市长刚占标由于安全监管不到位而引咎辞职。2011年7月23日，发生在浙江温州的“7·23”动车事故致35人死亡，200多人受伤，铁道部、通信信号集团公司、上海铁路局等单位由于在安全管理、安全设备监管和现场处置不力存在严重问题，包括原铁道部部长刘志军在内的54名责任人员受到党纪政纪处分［1］。2014年12月31日，上海黄浦区外滩陈毅广场发生了严重的踩踏事故并导致36人死亡和多人受伤，黄浦区区委书记周伟、区长彭崧等在内11名责任人由于在事故发生前后管理不力、处置不当而被问责处分。这些问责事件的妥善处理对推进行政体制的完善，强化官员的行政责任具有重要的推动作用。

3.公众、媒体积极参与行政问责效果逐渐凸显

近年来，由于社会公众的民主、法治意识的提升，人们对政府的行为关注度不断提高，社会各界包括媒体、公众和社会组织在内逐渐形成了监督政府行政问责的合理趋势，媒体、社会公众的监督和不断追问的舆论压力下，最终使真相浮出水面，相关部门和责任人也被依法问责。如在2007年发生的华南虎照事件和2008年的三鹿奶粉事件中，充分显示出来媒体和社会公众对问责的显著推动作用，再如在2014年1月14日浙江台州大东鞋业有限公司重大火灾事故和2015年8月12日发生在天津滨海新区塘沽开发区的危险品仓库发生爆炸事件中，媒体和公众通过在第一时间对事件的关注，对事件的背后相关责任人的不断揭露和追问下，使政府面临着巨大的社会压力，最终使得担负行政责任的官员得到应有的问责处罚，给公众了一个相对满意的答复。这足以证明，我国当前的媒体曝光与公众监督已开始积极推动行政问责的进程。

（二）我国行政问责制在实践中面临的主要问题

1.同体问责多于异体问责

依据行政问责的特点，在我国可将行政问责分为内部问责和外部问责；其中内部问责是指政府系统内部的问责，既包括上级行政主管部门对下级部门的问责，也包括政府系统内部同级部门直接的问责，如人事部门、行政监察监督部门对同级部门行政人员的问责。外部问责是相对于内部问责而言的，是指外部监督机构对行政人员的问责，包括党委系统、人大、政协、立法等部门对行政责任人的问责。从我国行政问责的实践状况分析，“自上而下”的行政系统内部的问责即同体问责依旧是当前行政问责的主要方式。据统计，2003-2009年间发生的195个问责事件中，可将行政问责的主体分为八类，但各自所占的比例却有较大差别，其中上级政府部门、上级党委的比例占比最大，分别为31.8%和24.1%，这说明同体问责依旧是当前问责的主要方式，报纸、网络和电视监督问责的比例分别为16.9%、15.4%和2.1%，加起来只不到35%。这说明社会和媒体监督的作用虽然有一定的话语权，但发挥问责的作用仍然有限。此外，人大代表和政协委员参与问责的比例最低，分别为0.5%和1%。这说明在实际问责中，我国现在的问责主要是靠自上而下的同体问责，外部问责力量薄弱，形同虚设［2］。

2.问责客体难以有效界定

开展行政问责的前提是有效划分行政责任人的权力、权利和责任，由于我国政治、行政体制设计，造成在实际问责中难以有效界定责任归属，影响了行政问责制的推进和建立，主要体现在以下几方面：第一，党政的权责不清。由于党委系统和行政体统的责任归属没有明确划分或实际运行中没有区分，多数地方还普遍存在以党代政的现象，导致难以界定双方的责任归属，出了问题不能清晰界定责任归属。第二，政府部门内部权责不清。我国行政机构由纵向和横向两套系统，纵向上包括中央、省、市、县、乡（镇）五个层次，行政层级相对较多，影响监督问责执行效率；横向上由于各职能部门之间的分工过细，职能重叠交叉和权责不清的问题依然存在，致使出了问题难以有效追究行政责任人的责任［3］。第三，难以明确划分正副职间的责任。我国现行的是行政首长负责制，行政首长对管辖范围内的事务具有不可推卸的责任，但出了问题往往只追究副职的责任，导致难以界定是决策领导、执行领导还是监督领导的责任。第四，决策与执行不分。当前在行政系统内部还存在决策和执行追责不对等的现象，如一些领导为了一时的“政绩”，经常忽略本地实际情况大搞“政绩工程”、“形象工程”，出了问题之后问责监督部门却只追究执行部门和执行负责人的责任。这些权责模糊不清的现象的造成行政问责客体难以有效的界定，影响了我国行政问责的有效实施。

3.问责内容狭窄，难以追究问责客体的全部责任

从近些年我国开展的行政问责事件中，我们能够看到问责的内容和范围还存在不规范、不确定等问题。第一，重视安全重大事故问责，忽视其他领域问责。当前的行政问责似乎只注重那些关乎生命财产安全的大事上，对其他的问责相对薄弱，如2001年国务院颁布的《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》中对行政问责的范围主要限定在特大重大事故层面，对一般的安全事故和其他事故未列入问责范围之内。第二，重视违法问责，忽视无为问责。当前开展的行政问责主要针对的依然是官员因滥用职权而开展的问责，而对于无所作为的行政责任人还没有纳入问责的具体内容中。第三，重视经济问责，忽视政治问责。由于我国的国情和政治特征，当前开展的行政问责还主要关注经济领域的过失问责，对政治等其他领域的问责还难以做到［4］。第四，重视事后问责，忽视事前问责和事中问责，我国现行的行政问责往往只关乎对问题结果的责任追究，对参与事前、事中过程中的行政责任部门和责任人还不能有效追究其责任。这些问题使一些行政官员在出了问题之后往往可以免遭问责，可以大事化小、小事化了。

4.问责法治建设相对滞后

近些年我国出台《公务员法》、《突发公共卫生事件应急条例》以及地方出台的行政问责规章制度在一定程度上弥补了我国行政问责无法可依的境况，但这些法律法规以及制度建设还相对滞后。从全国范围来说，当前制定的行政问责制度还不能完全覆盖所涉及的问责客体，如中央颁布的《中国共产党党内监督条例（试行）》和《中国共产党纪律处分条例》，所涉及的问责客体主要是党的领导者及成员，对于党外成员并没有作出规定；《党政领导干部辞职暂行规定》中的问责针对的是党政领导干部，不包括非党政领导干部。再如，全国人大制定通过的《中华人民共和国公务员法》主要是对公务员系统内的问责内容做了相关规定，不涉及其他，《行政许可法》主要对行政许可中政府的相应责任做了规定，并未专门对行政问责作出相关规定［5］。总体上看，这些法规条例相对零散，层次较低，缺乏规范性和可操作性，在各部门制定的问责法规缺乏沟通联系，中央和地方更没有制定出一部专门的行政问责法律，影响了我国行政问责法治化的进程。

二、影响我国行政问责实践效果的主要因素

（一）文化因素

行政问责文化建设滞后也是影响行政问责实践的重要因素，在我国过去两千多年的封建社会里，官员的本位思想和百姓的群臣意识已经根深蒂固，崇尚“人治型”的君臣文化已经渗透到生活的各个方面，极大地阻碍了当前行政问责制文化氛围的营造，在短时间内完全走出去还相对困难，从而导致我国公众的民主法制意识不足，一方面，放任了行政官员的“官本位”思想盛行，责任意识不强，使得许多官员只注重自身拥有的权力和利益，忽视了自身担负的职责；另一方面，导致了公众的“民本位”思想受限，进而造成公众的行政问责意识淡薄，容易忽视对官员的有效监督问责。行政问责制的有效运行依赖于公民的政治参与，与过去相比，尽管我国的公民意识已得到长足进步，但法治意识仍然比较淡漠，面对政府及其工作人员的失职或权力滥用现象，社会公众还不能合理运用法律制度的去进行追究责任。

（二）制度因素

目前，我国的行政问责制还未完全摆脱由于封建官僚体制的影响，也未建立起科学、规范的责任追究制度，开展的问责活动依旧具有“人治式问责”、“运动式问责”、“政策性问责”的特点。首先，问责制度可操作性较差。行政问责制度在制定过程中，对于集体决策失误造成的问题，是追究直接领导责任还是追究分管领导责任，并未作出清晰的界定。在实际操作中，哪些责任属于集体、哪些属于个人，哪些由主要领导承担，哪些有重要领导承担还难以有效把握，对于由其他领导应承担的责任更是难以分清［6］。以《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》为例，规定“效率低下、服务质量差、工作态度生硬”类似的规定要作为问责事由，但具体何谓“效率低下”，如何衡量“工作态度生硬”，诸如此类的规定都很抽象。其次，问责制度内容缺乏系统性。当前出台的问责制度总体上是只注重对官员的处罚，缺乏激励、救济制度的完善，如对于被问责官员是“一棍子打死，不留余地”，还是在适当的条件下允许其“东山再起”、“将功补过”，在已出台的制度中并没有明确规定。最后，政务公开制度存在缺陷。据统计，当前我国政府信息资源只有20%是公开的，这种信息封锁和信息垄断的后果便是无法与公众形成一个交流的平台，这样不仅损害了公众的自身利益，使公众无法有效监督政府，而且阻碍了政府信息的自由流动，从长远来看更不利于政府部门信息的公开透明化建设。

（三）权力责任不对等

行政权力和行政责任对等一致是建立行政问责制的一个重要原则，若行政责任大于行政权力或者是行政权力大于行政责任，都会影响行政问责制的实施，这种不对等的现象也是造成在行政问责实践过程中问责主体不清，问责对象不明，问责内容缺乏标准的根本原因。在我国权责体制的影响下，当前开展的行政问责实践活动还普遍存在着“重权力、轻问责”的现象，属于典型的“单向权力运作模式”，即使对行政责任作了相关规定，但由于缺乏足够重视，通常只是挂在嘴边或是写在文件上，一旦行政领导者出了问题，往往只是追究表面上的责任，并未去深究和处罚相关责任人。此外，权力责任不对等还体现在职权划分上，在对我国领导干部和各部门的权责划分上也存在权力、责任不均衡的问题，“有权无责、有责无权、权责不清”仍然是导致难以追究行政责任的重要原因，如上级部门和下级部门之间、政府部门内部之间、行政首长的正副职之间以及行政官员之间仍存在责权不清晰的问题，这样就造成了在开展工作中各部门、行政官员不能明确自身的权责边界，行政权力和责任不能够对等紧密地连在一起，从而造成无法开展对等的行政问责［7］。

三、完善我国行政问责制的对策

（一）转变观念，增强责任意识

政府官员要树立以下观念：第一，要增强“以民为本”的意识。应摆脱传统的“官本位”、“为民做主”、“父母官”的陈腐观念，要心系群众，全心全意为人民服务，树立“以民为本”、“让民做主”、“视百姓为衣食父母”的从政观。第二，要强化“无功就是过”的意识。当前许多官员“不求有功，但求无过”的消极执政观念，淡化了官员的责任意识，认为不作为，不乱作为就是工作合格，从而使多数官员处于“职能亏欠”的状态。作为官员今后因彻底转变这种观念，应“在其位、谋其政”，不断提高工作效率和群众满意度［8］。第三，要能正确认识“当官有风险”。作为官员，在一定的工作岗位就要肩负起相应的岗位职责，并履行相应的义务，如在任职期间投机取巧、敷衍了事，利用职务便利贪污、受贿或者因决策失误导致的严重后果，都会遭受问责处罚的风险。因此，官员只有树立正确的执政理念，增强个人修养，才能有效肩负岗位职责。

（二）积极构建以权力机关为主导，多方参与的监督问责架构

第一，应不断强化人大的主导地位。建议在人大及其常委会内部建立专门的调查委员会，开展独立的调查，举行听证会，积极听取公众反映的意见和建议，然后根据把握的实际情况决定对问题官员是否进行调查、罢免等程序；积极理清人大与行政机关的权力边界，理清权责关系，要不断强化人大在宪法中的地位，积极巩固人大自身的调查权、质询权，并赋予其相应的处理权和制裁权；以《监督法》为依据，在人大常委会下设置专门的监督行政责任的机构，制定监督行政机关及其人员的实施标准、程序和细则等，提高人大监督的主动性和行动能力［9］；第二，应充分发挥新闻媒体的监督作用。要大力深化新闻媒体改革，提高其自由报道度，扩大其覆盖面，促进其监督功能的充分有效发挥。要重视和维护公众在监督方面的话语权，维护公众在对行政机关及其行政人员实行监督方面的话语权，建立一套系统的制度和程序，在节省监督成本的前提下，积极发挥媒体、公众能对行政机关及其工作人员的监督功能。第三，强化监察部门的监督职能。各级监察部门要加强对行政人员的问责知识宣传与教育，使其能深刻认识到监察部门的监督对开展行政问责的重要性。要防患于未然，对行政问责的事前、事中、事后都给予监督，尤其是对社会反映强烈的事件更要加大监督力度［10］。第四，要保障司法机关的问责功能。司法问责是最有力的问责手段也是其他问责主体的最后屏障，应在党政纪检部门的监察机关与司法监督机关之间建立有效的协调机制，并保障司法监督的独立性，以此来不断加大法院对行政官员的审查力度。对于规范性文件规定的抽象行政行为，也要积极纳入司法机关的审查范围，对于在行政败诉中官员，也要深究其法律责任［11］。

（三）进一步明晰问责客体的行政责任

首先，应将问责客体的对象扩大至全体公务员。行政问责客体的不能仅包括狭义上的行政机关即“政府工作人员”，在执行中也应将党委系统纳入行政问责的对象。依照《国家公务员法》的规定，有必要将全体国家国家公务员都纳入行政问责客体的内容，这对于我国当前的政治体制、行政体制都是合法、合理，也是十分必要的。其次，要合理划分中央与地方，以及各部门之间的权责关系。在纵向上，要科学划分中央与地方的权力边界。要实现中央与地方之间关系的法制化，应认识到两者不是简单的行政隶属关系，而是具有不同权力和利益的法律主体，使他们能够成为职权范围内的责任主体；横向上，要彻底解决部门之间因职能交叉、重叠所导致的权责模糊不清的问题，本着谁主管谁负责、谁负责谁承担责任的原则，来进一步明晰各自的职责范围，防止出现“有责无权、有权无责、责权模糊”的问题。最后，应进一步明确行政首长负责制和集体决策之间的权力边界。应出台相关文件明确规定两者之间的职责范围，分别确定独占性事务权力和共享性事务的权力，只有这样，才能有效避免行政首长与集体成员之间的权责冲突［12］。

（四）尽快建立细致、完备问责标准体系

首先，要不断强化行政问责标准的刚性，加强问责标准制度建设，从制度上激发问责的内在动力而不能只依靠上级权力的监督去推进问责，坚决杜绝问责的主观随意、浅尝辄止。其次，要积极拓宽问责内容的广度。问责的内容要能够包括官员失职的各种情况，不仅要对滥用职权的官员作出问责，对行政不作为现象如故意拖延、无故推诿扯皮的现象也要进行问责；不仅要对发生重大事故的官员问责，对作出行政决策失误的行为也要进行问责。最后，要注重对官员的深度问责。问责的内容要不仅要包括具体行为，对于抽象的行政行政也要加大问责力度。对于发生在政治、经济领域内的重大事故，不仅要追究直接参与决策、执行、监督的官员责任，而且要追究间接参与决策、执行、监督及参与者的责任，今后尤其要注重对官员的隐性问责，无论是政绩平平、管理不善还是用人失察、决策失误等，都要通过完善问责制度去追究其责任［13］。

（五）完善问责法律体系，积极推进问责法制化

目前首要的任务是建立一部统一、规范、权威、科学的行政问责法律体系，从宏观层面解决行政问责无法可依的困境。一方面，要加强行政问责法律法规配套建设。今后应着力修订完善《国家监督法》、《行政程序法》、《信息公开法》、《公务员法》、《行政强制行为法》、《行政许可法》、《国务院依法行政纲要》等相关法律制度，构建完善的立体监督法律体系，有必要在已有法律的基础上建立一部专门的《行政问责法》，以法定的形式统一问责主体、问责客体、问责标准、问责程序及处罚的具体内容。另一方面，要加快推进问责制度的法制化。虽然我国已经出台了诸如《中国共产党党内监督条例》、《党政领导干部辞职暂行规定》、《国家公务员暂行条例》等相关规章制度，但这些规章制度还不能有效覆盖全部的问责内容，不能及时解决新出现的各种问题，因此，有必要针对当前的情况，建立一套完善的制度追究机制，这个机制应包括科学的行政问责决策追究制度、公开透明的执行责任制度、客观公正的评估责任制度以及行政过错追究制度［14］。

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