加大简政放权 创新公共产品和服务供给方式

王启元



加大简政放权 创新公共产品和服务供给方式

王启元

在经济社会发展处于新常态的背景下，随着国民对公共服务需求的快速增长，我国公共服务供给滞后成为诸多问题的焦点之一。在构建公共服务体系的过程中，政府职能的转变是解决公共服务问题的关键。这就要求，明确政府和市场责任，对政府角色进行正确的定位；在公共服务供给过程中引入市场竞争机制；加强社会组织建设，实现公共产品和服务供给主体多元化；完善公共服务供给的监管机制，以提高整个公共服务供给水平。

公共服务；公共产品；简政放权；政府职能转变

一、我国公共服务供给现状及原因

当前，我国经济社会发展既处在重要战略机遇期，同时也是社会矛盾凸显期，在这一新常态背景下，国民对公共产品和服务呈现层次化、多样化的需求。然而，我国的公共产品和服务供给体系明显滞后于经济社会发展需要，公共服务中仍存在不少薄弱环节，与经济社会发展存在着诸多不协调的方面，面临着巨大的发展压力。整体上看，我国公共服务处于供不应求的局面，政府的一元化供给模式面临挑战。造成这种情况原因是多方面的，但政府职能转变不到位、社会组织发展严重不足、公共服务保障和监督机制不完善是重要方面。

(一)政府职能转变不到位

自改革开放不久后的1985年开始，我国的政府职能转变，政府的行政体制改革一直不断进行，但是总体来说仍然滞后于经济社会的发展。长期以来，各级政府扮演着“全能型政府”的角色，出现对整个社会实行大包大揽的局面。虽然近几年来，随着政府机构行政改革和政府职能转变，行政部门管理水平和工作效率有所提高，但是政府部门缺位、越位、错位现象仍然存在。政府职能远没有转变到位，政府承担了许多本应该交给社会、市场的事务，而有些需要政府承担的公共产品和服务，却没有很好地提供，甚至没有去提供。同时政府部门公务人员对公共服务的认识不到位，政府部门已经习惯强调政府的公共权利，而对如何更好地实现以人为本的政府职能转变却不太重视，阻碍了公共服务供给主体多元化的形成，造成了公共资源的严重浪费。随着改革、发展的深入，我国公共服务体系暴露出的弊端越来越显现，公共服务结构正在发生巨大改变，公共服务供给水平有待进一步的提高。

(二)社会组织发展严重不足，服务结构不合理

社会组织发展程度如何，直接影响到公共产品和服务供给水平的发挥，这也是衡量一国经济社会发展程度的关键指标之一。现阶段，我国社会组织发展既表现为数量上严重不足，也表现为服务结构的不合理。主要体现在，第一，功能结构不合理，且发展相对来说比较缓慢。第二，服务对象结构不均衡，为社会优势群体提供公共服务的社会组织数量较多，而为基层民众、企业普通职工等提供公共服务的偏少。第三，服务领域的分布失衡，大部分的社会组织分布在易于得到政策优惠和资源等进入门槛相对较低的领域，且目前已处于饱和甚至低水平重复的状态。但是，在迫切需要社会组织集中参与的公共服务领域，诸如福利救济、社会保障、劳动权益保护、环境保护等却供给严重不足。此外，社会组织提供服务的区域之间的发展也是十分不均衡的。我国社会组织在乡村与城镇地区之间、西部地区与中东部之间、其发展差距是非常明显的。

(三)保障和监督机制不完善

目前，我国公共服务供给领域的改革远未到位，保障和监督机制不完善。其表现为政府对企业和市场的监管不到位，没有形成规范化的管理体制，大多数垄断行业没有独立的监督机构，多部门多头监管现象严重，政府监管部门之间缺乏有效的协调机制。由于没有形成有效的监督机制，政府各部门的监督权限界定不够清晰，分工不够明确，各自为政的现象时有发生，老百姓对提供效率低、质量差的公共产品和服务问题无法行使监督权，无法向政府有关职能部门反映，准确地讲应该是不知道找哪一政府公共部门反映，从而导致了社会监督的失效，使人民大众的公共利益无法得到有效实现。

二、社会和市场参与公共服务供给是转变政府职能的客观要求

人们通常把公共产品分成两类，即核心公共产品和混合公共产品，前者如外交、国防、警察等，后者则包括市政建设、交通能源、基础设施建设等，前者必须由政府提供，后者则往往可由政府、社会和市场共同提供。打破公共服务供给的一元化体制，引入市场竞争机制，可以提高公共服务质量和行政效率，更好地满足国民多样化公共服务需求。

(一)社会和企业参与公共服务的供给是建设服务型政府的需要

当前我国所推进的行政体制改革，其目标是建设一个服务型政府，把公共服务职能作为政府的核心职能，以满足国民日益增长的公共服务需要。政府如果仍然充当经济建设型政府的角色，那么，必然忽略或弱化政府的公共服务职能，导致政府职能的扭曲，降低政府在公众中的公信力，引发政府行为的紊乱。服务型政府强调的是要正确处理好市场与政府、社会与政府以及企业与政府的关系，突破传统的公共服务提供模式，有效解决政府一元化供给模式下的公共服务生产效率低、服务质量不佳的问题。这就意味着，在公共服务的供给中消除垄断，引入竞争，实现从公共服务的单一供给模式到复合供给模式的转变，为社会和企业参与公共事务治理提供制度性通道。

(二)有助于转变政府职能，提高公共服务水平

有别于政府供给，由市场和社会提供公共服务，其效率和质量显著提高，这是因为在市场机制的作用下，企业和社会要追求利益最大化，就不得不降低其生产和提供公共产品和服务的成本，提高其质量。其次，在公共服务领域引入市场和社会的力量，能打破公共产品和服务政府一元化供给模式，更好地发挥市场对公共需求反映迅速和灵敏的竞争优势，发挥好市场优胜劣汰机制的作用，以利于提高公共服务的质量，降低公共产品和服务的价格。因此，日益发展起来的社会组织，在公共服务的许多领域往往比政府做得更好、更有效，填补了政府在公共服务领域留下的空白，逐渐成为社会不可或缺的一部分。总之，为适应经济社会发展的需要，把市场竞争机制引入公共服务领域，能充分发挥政府，社会、市场的多元化主体的优势，形成相互合作与竞争的局面，以满足国民对公共产品和服务的需要。这将促使政府明确其在公共服务领域的责任，转变其职能定位，创新行政管理体制，减少行政办事机构和行政人员，把工作重点放在职能转变和提高办事效率上。有效实现公共服务的生产供给者、监督者、决策者相互分离，使政府工作重点由生产供给转移到公共决策和监督上来。

(三)有利于减轻政府的公共财政压力

公共财政是在市场经济条件下政府为了满足国民的公共需要而建立的一种新财政收支体制，这种财政体制既体现了公共财政的法制性、公共性，又能充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。在这种财政体制下，政府既是公共产品和服务的生产主体、供给主体，同时又能发挥社会和市场多元主体在公共产品和服务领域的作用，从而减轻政府公共财政支出的压力。这也有利于建立更加科学、合理的公共财政管理体制，完善财政管理手段和方法，加强政府的公共财政管理，调动整个社会资源的积极性，达到合理、有效地配置全社会资源的目的。

三、加大简政放权、放管结合，提高公共服务供给水平

(一)明确政府和市场责任，对政府角色进行正确的定位

目前我国的市场规制不但没有弥补市场失灵的缺陷，反而在一些公共服务领域制定了过高的进入门槛，限制了市场多元主体的有效竞争和参与，抑制了市场经济的发展。因此，要实行公共服务体系改革，推动市场经济的进一步发展，政府必须放松市场规制。首先，对一些根本不需要政府部门进行层层审批的经济活动，则只需进行相关的登记和备案即可进行。其次，逐步减少公共服务的各种价格、投资等的市场准入规制，政府把有限的财力和精力放在制定公共政策和推动民营部门健康发展上，为民营部门的有效竞争提供一个良好的环境。再次，我国正处在经济转轨时期，与西方发达国家只采取放松市场规制的政策不同，我国应在一部分领域强化市场规制，做到放管结合。

(二)在公共服务领域引入市场竞争机制，实现公共服务供给主体多元化

公共产品和服务领域市场和政府供给各有所短，也各有所长。政府供给能充分体现公平、公正，但经济效益太差；而市场供给则恰恰相反，能做到有效配置资源，却难以保证社会公平。发挥政府和市场各自的作用，实现政府与市场进行资源配置的均衡，这是公共产品和公共服务领域改革的关键。因此，要明确在公共服务领域应实行有限的市场化改革，更好地发挥政府在公共服务领域的主导作用，对于一部分公共服务，如垃圾回收、社区卫生等可简化为价格问题的公共服务可以发挥市场机制的作用。把竞争机制和民营部门的管理方式引入到政府公共服务，形成一个有效竞争性的政府。大量实践显示，政府与企业、政府与社会的多元化的公共服务供给模式已经显示出越来越多的优势。无论是资本主义国家还是社会主义国家，越来越多的人都主张，只要是市场和社会能够做到和完成的事情，政府就不要介入。但是，从整体上来看，我国的公共服务供给没有形成多元化的供给模式，缺乏多元化的供给机制。为此，在公共服务领域，我们应进一步理顺政府与市场的关系，完善政府与企业、社会的合作，扩大社会组织的参与。将适合由社会和市场来生产和供给的公共产品和服务分别交给相应的主体，实现公共服务供给主体的多元化，扩大公共服务的供给领域，满足社会不同层次的公共服务需求。

(三)完善公共服务供给的监管机制

为适应公共服务市场化改革的发展，应坚持放管结合，不断改进监督和管理体制机制，提升监督管理能力和效率。首先，政府应不断加强对公共服务生产供给的公平性及质量进行有效监督。成立专门的监督和管理机构，完善公共服务供给的价格机制，积极借鉴发达国家的成功经验，制定符合各地区经济发展水平的价格体系，建立健全公共服务供给主体的价格补偿机制，有效维护市场主体的既得利益和公民的公共利益。不断完善公民权利的救济机制，扩大公共服务供给质量问题的救济途径和方式，不断规范公共服务供给主体。其次，完善监督管理方式，明确监督管理重点，提高监督程序的透明度。政府部门必须采取强制性的手段加强市场监管，以实现公共资源的合理利用。同时在监督管理过程中要扩大政府监督权力运行的透明度，把公民作为监督管理规则的制定者和执行者，克服公共部门信息不对称，政务不公开的弊端。再次，加强社会公众和新闻舆论监督。新闻媒体作为社会监督的一种方式，可通过报纸、杂志、广播、电视、传媒等媒介对市场化供给过程中出现的食品安全、环境污染、寻租腐败等违法违规现象进行及时追踪、调查和报道。总之，单一的政府根本没有能力对每一公共服务供给主体进行认真、全面的审查和监督，这就需要借助各方的力量进行监管，以提高整个公共服务的供给水平。

[1]习近平.科学统筹突出重点对准焦距 让人民对改革有更多获得感 [N].人民日报，2015-02-28.

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责任编辑：魏明程

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王启元/中共江西省委党校副教授，博士(江西南昌 330000)。