环境民事公益诉讼的程序构造

吴 俊

《民诉法解释》第284条至第291条共8个条文，对2012年《民事诉讼法》第55条规定的公益诉讼制度加以细化和展开。这一重要制度的内容主要体现于环境民事公益诉讼。与这个类型的公益诉讼密切相关的是立法和司法机关自2014年以来的一系列制度完善举措。〔1〕首先应指出的是，立法机关于2014年4月通过新的《环境保护法》（2015年1月1日开始施行），专就环境公益诉讼做了规定。与此相应，最高人民法院于2014年7月宣布在本院设立环境资源审判庭，于2014年12月会同其他相关部门发出《最高人民法院、民政部、环境保护部关于贯彻实施环境民事公益诉讼制度的通知》（以下简称《环境民事公益诉讼通知》）。进入2015年后，最高人民法院又分别公布了《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2015〕1号）（以下简称《环境民事公益诉讼解释》）和《关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2015〕12号）（以下简称《环境侵权案件解释》）。此外，全国人民代表大会常务委员会于2015年7月作出的《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》（以下简称《检察院公益诉讼试点决定》）以及此后最高人民检察院发布的《检察机关提起公益诉讼试点方案》（2015年7月）亦与环境公益诉讼有关，本文将适当涉及。司法实践中公益诉讼的案例也大都属于环境民事公益诉讼。本文即以环境民事公益诉讼为研究对象，通过分析研讨制度文本呈现出的规范内容以及司法案例呈现出的操作法理，为对包括《民诉法解释》在内的众多规则的理解和适用提供方案。

一、环境民事公益诉讼的提起

根据《民事诉讼法》第55条的规定，有资格提起公益诉讼的原告是“法律规定的机关和有关组织”。但是在环境公益诉讼的提起阶段，原告适格的问题有些情况下还必须与起诉条件等结合起来，才能得到恰当的解决。关于能够提起环境公益诉讼的适格主体，首先应考虑“有关组织”。《民诉法解释》第284条第1款就包含了有关组织可依据《环境保护法》提起公益诉讼的内容。在《环境保护法》出台之前，司法实践中对于“有关组织”起诉是否需要法律的明确规定，存在着理解或观点上的分歧，表现为对社会组织提起的环境公益诉讼不予受理或予以受理两种做法。有的法院认为只有法律明确规定了社会组织提起这种公益诉讼的资格，其才获得原告适格，〔2〕正因为存在这种观点分歧，在2012年《民事诉讼法》出台之后、2014年《环境保护法》出台之前，曾提起过多起环境公益诉讼的中华环保联合会（已有法院就其起诉的案件不仅受理还作出了本案判决），在一些法院却被否定了提起这种诉讼的原告资格。中华环保联合会认为，“有关组织”无需法定而应由司法机关根据实际情况进行判定。但这些法院却认为，当事人提起民事公益诉讼应当符合《民事诉讼法》第55条的规定。民事公益诉讼的起诉主体具有法定性。无论是“机关”还是“有关组织”，这两类主体只有经法定，才可提起公益诉讼。目前尚无法律规定中华环保联合会可对污染环境等损害社会公共利益的行为向人民法院提起诉讼。故中华环保联合会不具备提起民事公益诉讼的原告主体资格，其起诉不符合法律规定的条件。参见“中华环保联合会与海南天工生物工程有限公司水污染责任纠纷上诉案”，海南高级人民法院（2013）琼立一终字第155号民事判决书，以及“中华环保联合会与中国石油天然气股份有限公司等环境污染责任纠纷上诉案”，北京高级人民法院（2014）高民终字第692号民事判决书。不过也有法院持相反的见解。〔3〕参见“连城县林业局、龙岩市水土保持学会诉黄永华等环境污染侵权纠纷案”，福建连城县人民法院（2014）连民初字第1806号民事判决书，“中华环保联合会诉宜兴市江山生物制剂有限公司环境污染公益诉讼纠纷案”，江苏无锡市中级人民法院（2014）锡环公民初字第2号民事裁定书。随着2014年《环境保护法》的修订和公布，这种分歧已得到解决。《环境保护法》第58条规定：“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：（一）依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；（二）专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。”可见，这项重要立法对“有关组织”提起环境公益诉讼的原告适格采取了一般授权的模式，即符合上列两项条件的社会组织都有提起环境公益诉讼的资格，今后在判断社会组织能否提起环境公益诉讼时，可化约为单纯地只看是否满足法定要件。

但在最近的司法实践中，社会组织提起环境公益诉讼还遇到不同法律规定之间关系如何解释的难题。在《环境保护法》出台之后发生的“大连市环保志愿者协会诉中石油燃料油有限责任公司等环境民事公益诉讼案”中，大连海事法院提出了下列见解：《海洋环境保护法》第90条第2款规定：“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。”该规定赋予行使海洋环境监督管理权的部门代表国家就海洋资源（包括海洋环境损害）提起损害赔偿诉讼的主体地位。虽然《环境保护法》第58条规定了符合一定条件的社会组织可以向人民法院提起这种公益诉讼，但鉴于《海洋环境保护法》和《环境保护法》是由全国人民代表大会常务委员会制订的具有同等效力的法律，前者是针对海洋这一特殊资源的特别规定，应优于后者适用。因为《立法法》第92条规定：“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定。”据此，大连海事法院认为，本案的主体适用的法律应为《海洋环境保护法》，大连市环保志愿者协会不具有作为提起海洋污染公益诉讼的主体资格。〔4〕参见大连海事法院（2015）大海立初字第5号民事裁定书。但笔者认为，大连海事法院否认社会组织具有提起海洋环境公益诉讼的主体资格并不妥当。原因在于，《立法法》第92条还有规定：“新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。”大连海事法院在引用《立法法》第92条时，遗漏了有关“适用新的规定”这一内容。《环境保护法》和《海洋环境保护法》关于环境公益诉讼主体资格的规定，不仅仅是一般规定与特别规定的关系，而且是新的一般规定与旧的特别规定的关系。笔者认为，两者没有冲突，《海洋环境保护法》并没有明确排除其他主体提起海洋环境公益诉讼的资格，因此《环境保护法》关于环境公益诉讼的规定，当然适用于海洋环境领域。此外，《立法法》第94条规定：“法律之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人民代表大会常务委员会裁决。”因此，即使认为二者有冲突且不能确定如何适用，大连海事法院也应该层报最高人民法院，由最高人民法院提请全国人民代表大会常务委员会裁决，而不宜径行否定社会组织在海洋环境公益诉讼中的主体资格。〔5〕我国法院没有解决一切纠纷、解释一切法律的权力，更没有审查法律合宪的权力。监督和解释宪法的权力都在全国人大常委会。这种体制设置存在的问题是，适用法律的机关没有绝对的权威来解释法律，而有权解释法律的机关难以适应执法、司法机关对法律解释的需要。参见蔡定剑：《法律冲突及其解决的途径》，载《中国法学》1999年第3期。此外，近期也有法院在裁判中间接地认可了社会组织提起海洋环境公益诉讼的主体资格。如在“镇江市渔政监督支队诉韩国开发银行投资公司（KDB CAPITAL CO，LTD.）通海水域环境民事公益诉讼案”中，作为行政性执法机关的原告请求法院判令被告赔偿其所属“FC GLORIA”轮于2012年2月2日晚到2012年2月3日凌晨在长江镇江段排放船载苯酚，导致长江水域水资源和渔业资源污染损失人民币约3亿元（以最终评估结论为准），并判令其无权享受海事赔偿责任限制，承担本案案件受理费。武汉海事法院认为，法律规定的机关和有关组织才能提起环境民事公益诉讼。镇江市渔政监督支队的工作业务范围虽然包括为渔业可持续发展提供渔政监管保障、渔业资源保护和水生动植物环境保护，但性质是事业法人单位，既不是法律规定的有海洋环境监督管理权的部门，也不是法律规定的有关社会组织，向人民法院提起环境民事公益诉讼没有法律依据。〔6〕参见武汉海事法院（2015）武海法立字第1号民事裁定书。可见，武汉海事法院认可社会组织提起海洋环境公益诉讼的主体资格。因此，在理解上，应该一般性地承认社会组织享有提起海洋环境公益诉讼的主体资格。

除了社会组织，有资格提起环境公益诉讼的主体还有“法律规定的机关”，具体讲可包括行政机关和检察机关。以下先考察行政机关提起环境公益诉讼的原告适格问题。在《民事诉讼法》修订之前，就存在着法院认可行政机关提起环境民事公益诉讼的裁判文书。〔7〕如在“云南省宜良县国土资源局诉某某某环境污染责任纠纷案”中，昆明市中级人民法院认可国土资源局作为原告提起环境公益诉讼，参见云南昆明中级人民法院（2012）昆环保民初字第6号民事判决书。在2012年民诉立法修订之后，法院认可行政机关作为这种公益诉讼原告的案件就更为多见，如林业局作为原告，〔8〕“连城县林业局、龙岩市水土保持学会诉黄永华等环境污染侵权纠纷案”，参见福建连城县人民法院（2014）连民初字第1806号民事判决书。环境保护局作为原告，〔9〕“东台市环境保护局诉路志军等机动车交通事故责任纠纷案”，参见江苏东台市人民法院（2014）东民初字第0122号民事判决书；“江阴市环境保护局诉王文峰、马正勇水污染责任纠纷案”，参见江苏江阴市人民法院（2013）澄环民初字第3号民事判决书；“平川区环境保护局诉兰州银轮运输有限公司皋兰分公司、中国人民财产保险股份有限公司兰州新区分公司环境污染责任纠纷案”，参见甘肃白银市平川区人民法院（2015）平民一初字第53号民事判决书。或者在交通事故致浓硫酸流入河流造成环境污染的案件中，管辖该河流被污染流域的镇政府也作为原告提起了公益诉讼。〔10〕“莱阳市沐浴店镇人民政府与葛成德等环境污染公益诉讼上诉案”，参见山东烟台市中级人民法院（2015）烟民辖终字第61号民事判决书。但需要特别指出的是，《环境保护法》在2014年修订时并没有赋予行政机关提起环境公益诉讼的权限。当然，在立法没有明确赋予行政机关行使民事公益诉讼诉权的情况下，可以把法院承认行政机关的公益诉讼原告适格的做法理解为行政机关基于实体上的利害关系，也即拥有实体法上的请求权而具备特定公益诉讼案件中的当事人适格（依据实体利害关系赋予诉权的模式）。〔11〕关于公益诉讼中原告适格的依据，或是说公益诉讼中原告诉权的来源，存在实体请求权赋权、诉讼担当赋权、诉讼信托赋权等模式。参见周翠：《民事公益诉讼的功能承担与程序设计》，载《北方法学》2014年第5期，第96-97页；黄忠顺：《论公益诉讼与私益诉讼的融合——兼论中国特色团体诉讼制度的建构》，载《法学家》2015年第1期。不过也有法院认为，《民事诉讼法》第55条已经向行政机关做了概括性的授权。例如，在“连城县林业局、龙岩市水土保持学会诉黄永华等11人环境污染责任纠纷案”中，福建省连城县人民法院认为，《民事诉讼法》第55条概括授权赋予了机关和社会组织提起公益诉讼的主体资格条件和法院受理公益诉讼的条件范围。连城县林业局、龙岩市水土保持学会出于修复已遭受损害的森林生态环境的公共利益目的，基于法律授权而提起诉讼，其原告主体资格应予支持。〔12〕“连城县林业局、龙岩市水土保持学会诉黄永华等环境污染侵权纠纷案”，参见福建连城县人民法院（2014）连民初字第1806号民事判决书。但笔者认为，从第55条的文义解释来看，概括授权的理解不能成立。对于社会组织提起环境公益诉讼，法院往往以必须有法律明确规定等为理由加以严格限制。与此相比，对行政机关作为同样诉讼的原告，法院的态度却倾向于予以认可或显得比较宽松。这种区别很值得玩味。而笔者认为，由于《环境保护法》、《行政强制法》等法律法规已经赋权行政机关通过行政许可、行政处罚、强制履行等方式维护和救济生态环境，严格执法就足以实现停止侵权、治理污染、恢复原状等环境公益诉讼的目的，也即，只要公权力没有失职失灵，行政机关提起公益诉讼的必要性其实是很低的。

但是，对行政机关的公益诉讼主体资格不能武断地否定。笔者认为，行政机关只是在履行自身职责的基础上，确因实体利害关系而有必要通过诉讼维护公共利益这种具有例外性质的情形下，才能够作为原告提起环境公益诉讼。因此，即使采用“依据实体利害关系赋予诉权模式”，允许行政机关提起环境公益诉讼，也应该以行政机关切实履行了监督管理职责、采取了行政强制措施或者行政处罚措施作为前提。只有行政性救济措施不足以救济公共利益时，行政机关才满足提起环境公益诉讼的条件。如果另有行政机关负有相关职责，则无此职责的行政机关因没有“实体上的利害关系”，也无权提起公益诉讼。具体而言，如《环境保护法》第59条规定：“企业事业单位和其他生产经营者违法排放污染物，受到罚款处罚，被责令改正，拒不改正的，依法作出处罚决定的行政机关可以自责令改正之日的次日起，按照原处罚数额按日连续处罚。”“前款规定的罚款处罚，依照有关法律法规按照防治污染设施的运行成本、违法行为造成的直接损失或者违法所得等因素确定的规定执行。”“地方性法规可以根据环境保护的实际需要，增加第一款规定的按日连续处罚的违法行为的种类。”而按照《行政处罚法》第46条至50条的规定，罚款都必须交付银行，由银行将罚款直接上缴国库。由于行政机关实行收支两条线，且支出需要按照预算的方式进行，因此，即使罚款按照违法行为造成的直接损失计算，侵权人承担了罚款责任后也不能免除其民事侵权责任。行政机关采取罚款等措施后仍认为有必要通过提起公益诉讼的方式追究被告民事侵权责任时，才得按“实体利害关系”行使诉权。换言之，行政机关的原告适格应与加重了的起诉条件结合起来加以考量。此外还需注意的是，《环境保护法》规定的行政机关的行政手段或者说行政职责弱于环境保护单行法。例如，《水污染防治法》第83条规定：“企业事业单位违反本法规定，造成水污染事故的，由县级以上人民政府环境保护主管部门依照本条第二款的规定处以罚款，责令限期采取治理措施，消除污染；不按要求采取治理措施或者不具备治理能力的，由环境保护主管部门指定有治理能力的单位代为治理，所需费用由违法者承担。”该规定还为《水污染防治法实施细则》第19条等规定进一步细化。因此，治理水污染是行政机关的职责或义务，而由此产生的费用可能需要通过公益诉讼向污染者主张。又如，《固体废物污染环境防治法》第55条规定：“产生危险废物的单位，必须按照国家有关规定处置危险废物，不得擅自倾倒、堆放；不处置的，由所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门责令限期改正；逾期不处置或者处置不符合国家有关规定的，由所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门指定单位按照国家有关规定代为处置，处置费用由产生危险废物的单位承担。”该法第76条规定：“违反本法规定，危险废物产生者不处置其产生的危险废物又不承担依法应当承担的处置费用的，由县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门责令限期改正，处代为处置费用一倍以上三倍以下的罚款。”该法第78条规定：“违反本法规定，将中华人民共和国境外的固体废物进境倾倒、堆放、处置的，进口属于禁止进口的固体废物或者未经许可擅自进口属于限制进口的固体废物用作原料的，由海关责令退运该固体废物，可以并处十万元以上一百万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。进口者不明的，由承运人承担退运该固体废物的责任，或者承担该固体废物的处置费用。”据此，对于固体废物，环保机关负有处置或者退运固体废物的职责。总之，在某些情况下，行政机关或许就有通过提起环境公益诉讼来追索“处理费用”、“调查费用”或者代被告处置或退运废物产生的费用之必要。此即为“实体上利害关系”的一种含义，而法院判断行政机关是否具有原告资格必须斟酌衡量这个因素。对于这方面的解释论问题，下文讨论环境公益案件的诉讼标的时还会有所涉及。

就目前的相关立法而言，只有2005年制订的《海洋环境保护法》就行政机关提起关于破坏污染海洋环境的诉讼做了明确规定。该法第90条第2款规定：“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。”有关该条是否环境公益诉讼的规定存在不同意见。如周翠教授认为，海洋环境监督管理部门代表国家提出的损害赔偿之诉并不属于公益诉讼，其也不属诉讼担当，而只是由国家作为原告、由监督管理部门作为诉讼代理人实施的普通民事诉讼而已；并且，依照《海洋环境保护法》的相关规定，海洋环境监督部门原本就拥有要求责任者排除危害的权限，再赋予这些部门向法院提起例如“排除危害”等民事公益诉讼的权限，毫无必要也不恰当。〔13〕周翠：《民事公益诉讼的功能承担与程序设计》，载《北方法学》2014年第5期。但笔者认为，虽然该规定并没有明确提出公益诉讼的概念，其可操作性也显得较弱，但将其理解为诉讼代理制度，显然不恰当，因为《民事诉讼法》已经对民事诉讼代理人的资格进行了明确的限制，行政机关显然不能担任诉讼代理人，而上述条文中“代表国家对责任者提出损害赔偿要求”也符合我国国家代表公共利益的思维。也因此，从客观解释论的角度，将《海洋环境保护法》第90条第2款理解为海洋环境监督管理部门提起环境公益诉讼的依据是可行的。

检察机关作为环境公益诉讼原告的资格问题在《民事诉讼法》2012年修订前后存在争议。因为检察机关作为法律监督机关，其维护公共利益的方式主要通过监督国家机关和相关单位及其工作人员执行法律、遵守法律，具体可采取督促起诉、支持起诉、刑事附带民事诉讼等方式，而提起公益诉讼与法律监督之间的协调，自己起诉还是督促相关主体起诉之间的选择等问题，也不能很好地解决。〔14〕王胜明主编：《中华人民共和国民事诉讼法释义（最新修正版）》，法律出版社2012年版，第113页。而至2015年7月，全国人大常委会通过《检察院公益诉讼试点决定》授权最高人民检察院在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域开展提起公益诉讼试点。试点地区包括13个省、自治区、直辖市。该决定并没有否定试点之外地区的检察机关提起公益诉讼的权限，只是说试点地区的检察机关应该按照最高人民法院、最高人民检察院制定的实施细则进行公益诉讼，以总结相关程序经验，进而使检察机关提起公益诉讼的程序得以细节化和规范化。因此，目前可以说检察机关已一般性地具有了提起公益诉讼的原告主体资格，《宪法》第129条规定的法律监督权则可以视为检察机关公益诉权的来源。不过，检察机关的公益诉权包括民事公益诉权和行政公益诉权，何种情况下行使何种诉权、两者的关系又如何等问题需要进一步探讨。笔者认为，如果涉诉事项本身是由行政违法导致的，则能够提起行政公益诉讼就不能提起民事公益诉讼。〔15〕《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》规定，检察机关在履行职责中发现生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，造成国家和社会公共利益受到侵害，公民、法人和其他社会组织由于没有直接利害关系，没有也无法提起诉讼的，可以向人民法院提起行政公益诉讼。例如，在“贵州省黔西县人民检察院诉被告贵州省黔西县林业局、第三人黔西县协和镇爱国村砂石场不履行行政职权案”中，第三人未办理占用林地审批手续，于2010年6月起在黔西县协和镇协和村白岩脚和油坊交界处一个山坡开办砂石场，违法占用林地8.607亩开采砂石，一直违法生产。2015年2月9日，黔西县检察院向被告发出《检察建议书》建议其及时对第三人进行查处并在一个月内将查处情况书面回复。黔西县检察院发出检察建议后，被告仍未制止第三人的违法行为，被告存在不履行职责的行为。黔西县检察院请求法院判令：一、请求确认被告未依法对第三人非法占用林地的行为进行查处的行为违法；二、判令被告依法责令第三人停止违法行为、补种树木等，对第三人非法占用林地的违法行为依法进行处理；三、判令被告承担全部诉讼费用。〔16〕“贵州省黔西县人民检察院诉贵州省黔西县林业局、第三人黔西县协和镇爱国村砂石场不履行行政职权案”，参见贵州仁怀市人民法院（2015）仁环保行初字第1号行政判决书。此案系行政公益诉讼，原告并没有僭越行政权而直接诉请法院判决第三人承担民事责任，〔17〕案件审理过程中，2015年3月25日，该案被告向爱国村砂石场委托代理人柳丁榕送达了《林业行政处罚先行告知书》（黔县林政罚权告字（2015）第002号）、《林业行政处罚听证权利告知书》，又于3月31日送达了《林业行政处罚决定书》（黔县林政林罚决字（2015）第002号），对第三人爱国村砂石场作出了处罚：处以30919元的罚款，责令停止违法行为，限2015年12月31日前恢复原状，补种毁坏的林木。据此，该案原告撤回了第2项诉讼请求，法院准予撤回。很好地体现了检察机关保护公共利益手段的层次性。

检察机关提起环境民事公益诉讼有一定的前置条件，根据《检察院公益诉讼试点决定》规定，“提起公益诉讼前，人民检察院应当依法督促行政机关纠正违法行政行为、履行法定职责，或者督促、支持法律规定的机关和有关组织提起公益诉讼。”由于公共利益的保护不属于社会组织在公法上的职责，检察监督的对象应当是负有保护生态环境和资源等职责的行政机关，督促起诉的对象同样也是这些机关，而检察机关支持起诉的对象则主要是社会组织。如果通过对行政机关的检察监督能够达到环境保护的效果，或者以督促或支持起诉的方式已经启动环境公益诉讼，检察机关就无必要亲自充当原告。最高人民检察院在获得全国人大常委会授权后出台的《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》规定：“检察机关在履行职责中发现污染环境、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有适格主体或者适格主体不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起民事公益诉讼。”该方案还对检察机关提起民事和行政的公益诉讼分别规定了相应的诉前程序。关于民事公益诉讼，该方案规定检察机关起诉前应先以发出检察意见书的方式督促或支持法律规定的机关或有关组织起诉，经过一个月的办理时间这些主体没有起诉的，检察机关可以起诉；关于行政公益诉讼，检察机关应先行向相关行政机关提出检察建议，督促其纠正违法行政行为或依法履行职责，经过一个月办理时间该行政机关拒不纠正或不履行职责的，检察机关可以提起行政公益诉讼。从解释论的角度，只有法律监督没有达到充分保护公共利益的效果，通过督促起诉、支持起诉相关主体也没有提起公益诉讼，则检察机关才满足提起公益诉讼的条件。由于行政救济具有直接、迅速的特点，能够及时充分维护公共利益，因此，从检察机关依法行使法律监督权，促使行政机关依法履行公共利益保障职责的角度，检察机关提起环境公益诉讼时，有必要向法院提交其履行法律监督职责，并且督促、支持相关主体提起公益诉讼的材料或做相关说明。这一点对于上述的行政机关提起环境公益诉讼亦应适用。最后，《民诉法解释》第284条第2款具体规定了公益诉讼的起诉条件，除删除“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”之外，还增加了“有社会公共利益受到损害的初步证据”的内容。这一起诉条件适用到行政机关及检察机关提起环境民事公益诉讼时，应解释为两者还需提交自己已尽到法定职责但仍有必要通过公益诉讼达到保护环境目的或挽回损失的材料。

环境公益诉讼在起诉阶段可能涉及的另一个问题在于管辖。根据《民诉法解释》第285条及《环境民事公益诉讼解释》第6条的规定，环境公益诉讼由侵权行为地或被告住所地的中级人民法院管辖，因污染海洋环境提起的公益诉讼由海事法院管辖。此外，考虑到对于同一起侵犯环境公共利益的侵权行为，可能存在多个适格的公益诉讼原告，《民诉法解释》第285条第3款规定,“对同一侵权行为分别向两个以上人民法院提起公益诉讼的，由最先立案的人民法院管辖，必要时由它们的共同上级人民法院指定管辖。”这项规定针对的是同一公益诉讼原告分别向不同法院起诉的情形，应适用《民事诉讼法》第35条和《民诉法解释》第36条关于移送管辖的规定。与不同主体可能针对同一环境侵权行为起诉的情形相关，《民诉法解释》第287条规定：“人民法院受理公益诉讼案件后，依法可以提起诉讼的其他机关和有关组织，可以在开庭前向人民法院申请参加诉讼。人民法院准许参加诉讼的，列为共同原告。”据此，如果公益纠纷已经系属于法院，则其他适格原告不能另行起诉而只能申请作为共同原告参加诉讼。关于不同的原告在不同的法院针对同一侵权行为都已经提起了公益诉讼的情形，《环境民事公益诉讼解释》第6条第3款规定，不同原告对同一污染环境、破坏生态行为分别向两个以上有管辖权的人民法院提起环境民事公益诉讼的，由最先立案的人民法院管辖，必要时由共同上级人民法院指定管辖。笔者认为，这种情况不适用移送管辖规则，后诉应该视为诉不合法而裁定不予受理或者驳回起诉。原因在于，第一，后诉的原告可以在符合《民诉法解释》第287条规定的情况下以共同原告的身份申请参加先期提起的公益诉讼，因此没有必要再适用移送管辖的制度渠道，避免制度重复。同时，如果采取移送管辖或者允许另诉，则《民诉法解释》第287条和《环境民事公益诉讼解释》第10条规定的公益诉讼中诉讼参加的条件就会被架空。第二，移送管辖的案件本来就是一个案件，而不同原告提起的环境公益诉讼，在请求内容乃至侵权行为的认识上都可能存在差异，因此移送公益诉讼案件产生的后果往往是诉的主客观合并（至少是诉的主观合并），而诉的主客观合并显然需要受移送管辖法院的审查，但移送管辖制度并没有赋予受移送法院审查的权力，由此会陷入制度的僵局。

二、环境民事公益诉讼的诉讼标的与请求类型

公益诉讼的诉讼标的将影响原告诉讼请求的具体内容，以及法院审理公益案件的范围。首先，环境民事公益诉讼不应附带私益诉讼，私益诉讼也不能附带环境民事公益诉讼。生态环境被侵害的同时，往往伴随的是普通民事主体民事权益也被侵害。《民诉法解释》第288条规定：“人民法院受理公益诉讼案件，不影响同一侵权行为的受害人根据民事诉讼法第一百一十九条规定提起诉讼。”也因此，公益诉讼与私益诉讼属于平行诉讼，公益诉讼并不附带私益诉讼。此外，由于《民事诉讼法》没有赋予自然人个人公益诉讼主体资格，因此个人显然不能单独提起公益诉讼，而自然人也不能附带提起环境公益诉讼。法院的判决也否认个人在提起电信服务合同纠纷诉讼、信用卡纠纷诉讼等私益诉讼的同时附带提起相关公益诉讼的资格。〔18〕“田永强诉中国联合网络通信有限公司烟台市分公司侵权责任纠纷案”，参见山东烟台市芝罘区人民法院（2014）芝民社一初字第268号民事判决书；“张某与中国移动通信集团北京有限公司电信服务合同纠纷上诉案”，参见北京第二中级人民法院（2013）二中民终字第15379号民事判决书；“张礼洪与中国建设银行股份有限公司信用卡中心信用卡纠纷上诉案”，参见上海第一中级人民法院（2015）沪一中民六（商）终字第54号民事判决书。禁止私益诉讼附带公益诉讼的裁判规则，在环境公益诉讼中也应适用。当然，公益诉讼不附带私益诉讼并不意味着公益诉讼和私益诉讼不能合并审理并分开判决，只是由于环境民事公益诉讼本身较为复杂，且实务中存在“一个案件只处理一个法律关系”做法，〔19〕吴良志：《法官为什么说“不”：拒绝裁判权的失范与规范——对一万五千份“不予审理”“不予处理”裁判文书的分析》，载《全国法院第二十六届学术讨论会论文集：司法体制改革与民商事法律适用问题研究》（2015年），第717页。对案件的处理态度应当是“宁拆不合”，合并审理公益诉讼和私益诉讼虽然在法律上不存在障碍，但实务上的可操作性很很低。

其次，环境公益诉讼的诉讼标的是破坏生态环境和自然资源的侵权法律关系。当然，诉讼标的一般情况下虽然多指法律关系，但根据案件多种多样的情形，也可能涵盖从生活事实到包括请求权或法定事由在内、所有能够识别特定请求的要素。〔20〕王亚新：《诉讼程序中的实体形成》，载《当代法学》2014年第4期。就公益诉讼而言，公益诉讼标的的限定，应该从公共利益和侵权行为两方面去把握。《民诉法解释》第291条规定：“公益诉讼案件的裁判发生法律效力后，其他依法具有原告资格的机关和有关组织就同一侵权行为另行提起公益诉讼的，人民法院裁定不予受理，但法律、司法解释另有规定的除外。”此系关于公益诉讼的禁止重复诉讼原则。可见，侵犯公共利益的侵权行为是公益诉讼的审理对象，也是禁止重复诉讼的判断标准。但是，《环境侵权案件解释》第28条第2款规定：“环境民事公益诉讼案件的裁判生效后，有证据证明存在前案审理时未发现的损害，有权提起诉讼的机关和社会组织另行起诉的，人民法院应予受理。”据此，对于环境公益诉讼，重复起诉的判断标准具体到了损害后果的层次。

再次，环境公益诉讼的受案范围受制于司法救济的效果。根据《环境保护法》第2条的规定，该法所称的环境，是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。在逻辑上，只要是损害这些环境的行为，都可以纳入环境公益诉讼的受案范围。公共利益的保护存在行政性和司法性两种手段，如果行政手段较之司法手段更有效，则公益诉讼的受案范围会限缩。根据《环境民事公益诉讼解释》第1条规定，环境公益诉讼的受案范围，系已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的污染环境、破坏生态的行为。可见，环境公益诉讼中的环境，必须是出现了损害后果或者遭受到了损害威胁的特定范围内的环境，而不能泛化到《环境保护法》中的环境范围。

最后，请求类型实际上是公共利益保护手段的反映。既然是侵权诉讼，环境公益诉讼的请求类型就应该参照《侵权责任法》。根据《侵权责任法》第15条的规定，承担侵权责任的方式主要有：停止侵害，排除妨碍，消除危险，返还财产，恢复原状，赔偿损失，赔礼道歉，消除影响、恢复名誉。上述承担侵权责任的方式，可以单独适用，也可以合并适用。对此，《环境民事公益诉讼解释》第18条规定：“对污染环境、破坏生态，已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的行为，原告可以请求被告承担停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉等民事责任。”《检察机关提起公益诉讼试点方案》规定：“检察机关可以向人民法院提出要求被告停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉等诉讼请求。”可见，上述规定实际上参照了《侵权责任法》规定的侵权责任的承担方式。需要特别注意的是，《侵权责任法》关于侵权责任承担方式的规定并不是限制性的，即被侵权人还可以诉请其他承担侵权责任的方式。救济公共利益的最终目的是恢复或者还原公共利益，环境公益诉讼更强调修复环境，因此，在诉讼请求的类型与权益保护的目的相适应的情况下，环境公益诉讼的请求类型可以更加灵活。而职权主义及非讼法理在公益诉讼程序中的适用，则为环境公益诉讼请求类型的多元化提供了后盾。

需要特别强调的是，环保机关在保护环境生态方面，至少拥有行政决定、行政处罚、行政强制三种权力。对于通过行政方式已经可以实现的救济目的，则不能提起环境民事公益诉讼。例如，《水污染防治法实施细则》第19条第2款规定：“环境保护部门收到水污染事故的初步报告后，应当立即向本级人民政府和上一级人民政府环境保护部门报告，有关地方人民政府应当组织有关部门对事故发生的原因进行调查，并采取有效措施，减轻或者消除污染。县级以上人民政府环境保护部门应当组织对事故可能影响的水域进行监测，并对事故进行调查处理。”因此，对于水污染，地方人民政府负有减轻或者消除污染的法定职责。行政机关不能提起要求水污染事件的侵权人修复生态环境的请求，因为水生态环境的修复具有紧迫性，一旦发生污染必须立即治理，而环境民事公益诉讼显然更适合救济不具有紧迫性的公益损害。据此，根据《环境民事公益诉讼解释》第20条及第21条的规定，对于水污染事件，如果环保机关担任原告，在其诉讼请求只能判决被告赔偿已经发生的环境修复费用（如果治理在诉讼期间一直持续且尚未结束，则可以按照治理方案计算修复费用〔21〕在“东营市环境保护局诉吴海涛、东营海丰运输有限公司、淄博市周村华益溶剂化工厂环境污染责任纠纷案”中，原告的请求被赔偿本污染事件前期处理费用为570965元，污染场地地表水体整治修复费用约为6558800元，损害评估费用为300000元，总计损失为7429765元，参见山东东营市中级人民法院（2012）东环保民初字第1号民事判决书。），以及赔偿生态环境受到损害至恢复原状期间服务功能损失。

对于行政机关请求赔偿已然发生的治污费用是否属于民事公益诉讼，实务中法院存在两种做法。否定的做法认为，环境保护机关请求侵权人支付因为处置突发污染事故而已经发生的费用，属于一般的损害赔偿案件而不属于环境公益诉讼案件。〔22〕“陈文秀与彬县环境保护局、濮阳市全顺汽车服务有限公司等土壤、水污染责任纠纷上诉案”，参见陕西咸阳市中级人民法院（2013）咸中民终字第01394号民事判决书。该案一审法院认为系公益诉讼，但二审法院认为系一般民事诉讼。二审判决在变更了诉讼的性质的情况下，维持了一审判决。肯定的做法更多，如运输氯丙烯发生交通事故导致环境污染，环保局通过公益诉讼诉请赔偿已然发生的治污费用和评估费；〔23〕在“东台市环境保护局诉路志军、淄博驰程运输有限公司张店分公司、阳光财产保险股份有限公司淄博中心支公司、中国平安财产保险股份有限公司淄博中心支公司机动车交通事故责任纠纷案”中，江苏省东台市人民法院认为，公益诉讼为不特定多数人的公共利益受到侵害或有侵害危险时，法律规定的机关和有关组织向人民法院提起的诉讼。法律规定的有关机关和有关组织避免不特定多数人的公共利益受到侵害或避免受到侵害危险产生费用后，相关机关和组织据此要求相关的侵权单位和个人赔偿而提起的诉讼，应属于公益诉讼的范畴。环境保护机关的职能部门是监督管理，即监督管理相关责任方采取措施，排除危害、恢复环境现状，并监督相关责任方赔偿损失。本案中原告东台市环境保护局依法并无清除污染物，恢复环境现状的义务。造成环境污染后，原告为使不特定人群免受因氯丙烯泄漏而造成的损害，对氯丙烯泄漏造成的污染物进行了处理，具有公益性，其支出的相关费用系因公益行为而产生的相关费用，符合公益诉讼的规定，对该费用原告依法有权向造成环境污染的责任方要求进行赔偿。参见江苏东台市人民法院（2014）东民初字第0122号民事判决书。水污染事件，环保局通过公益诉讼要求排污者赔偿已然发生的污染应急处置方案编制费和污染治理费用。〔24〕“江阴市环境保护局诉王文峰、马正勇水污染责任纠纷案”，参见江苏江阴市人民法院（2013）澄环民初字第0003号民事判决书。笔者认为，如果治污是环境单行法规定的行政机关的职责，则应该通过行政决定和行政强制的方式由侵权人承担治污费用；如果治污不是环境单行法规定的行政机关的职责，而行政机关基于污染治理的急迫性等因素进行了污染治理且要求侵权人承担赔偿责任，无论采取公益诉讼的方式还是一般民事侵权诉讼（私益诉讼）的方式，都应该承认诉的合法性。

除了应该通过行政决定和行政强制的方式由侵权人承担治污费用的情形，只要行政机关进行了污染治理且应当由侵权人承担赔偿责任，则无论行政机关提起一般的民事侵权诉讼（私益诉讼）还是公益诉讼都应该承认诉的合法性，但考虑到公益诉讼更有利于为纳税人挽回损失，承认为公益诉讼性质并无明显的障碍。

三、程序进行中当事人与法官的权限划分

私益诉讼在当事人与法官权限划分方面，实行辩论主义和处分权主义，即在事实的查明和实体的形成方面，当事人都居于主导和控制性的地位，甚至对法官形成约束。如此安排当事人与法官之间的角色，在理论上被称为当事人主义。私益诉讼之所以实行当事人主义，源于私法自治原则以及当事人对自己民事实体权利的处分权。但在公益诉讼中，社会公共利益并不是当事人可以任意处分的。正是基于公益诉讼与私益诉讼的性质差异，公益诉讼中法官在事实认定方面实行职权主义，在实体形成方面限制当事人的处分权。在公益诉讼中，一方面，当事人不能自由地“处分”争议的集体权利；另一方面，法官有责任确保当事人的程序行为在整个诉讼程序中皆为公共事业的“胜任的捍卫者”。〔25〕参见[意]莫诺·卡佩莱蒂：《比较法视野中的司法程序》，徐昕、王奕译，清华大学出版社2005年版，第412页。因此，对当事人处分权的限制仅仅是公益诉讼中法官角色的一个方面，另一个方面则是法官对当事人尤其是原告的督促或监督。对此，《民诉法解释》第286条和《环境民事公益诉讼解释》第12条规定的对行政主管部门的告知制度，〔26〕《民诉法解释》第286条规定：“人民法院受理公益诉讼案件后，应当在十日内书面告知相关行政主管部门。”《环境民事公益诉讼解释》第12条规定：“人民法院受理环境民事公益诉讼后，应当在十日内告知对被告行为负有环境保护监督管理职责的部门。”《环境民事公益诉讼通知》第3条规定：“环境保护主管部门收到人民法院受理环境民事公益诉讼案件线索后，可以根据案件线索开展核查；发现被告行为构成环境行政违法的，应当依法予以处理，并将处理结果通报人民法院。”但这不是比较民事诉讼法上的诉讼告知制度，因此诉讼告知制度是指，诉讼系属中，当事人通过一定的方式，向与本案有利害关系且可以参加诉讼的第三人通知诉讼系属事实的行为。诉讼告知的法律后果是，对被告知人产生如同辅助参加人的参加效力。参见[韩]孙汉琦：《韩国民事诉讼法导论》，陈刚等译，中国法制出版社2010年版，第391页。《民诉法解释》第286条规定的公益诉讼的主观合并制度，第289条关于和解、调解的限制和监督，第290条关于禁止公益诉讼案件的原告在法庭辩论终结后撤诉的规定，〔27〕作为例外，《环境民事公益诉讼解释》第26条规定：“负有环境保护监督管理职责的部门依法履行监管职责而使原告诉讼请求全部实现，原告申请撤诉的，人民法院应予准许。”《环境民事公益诉讼解释》第9条关于法院认为原告提出的诉讼请求不足以保护社会公共利益，可以向其释明变更或者增加停止侵害、恢复原状等诉讼请求的规定，第10条规定的环境公益诉讼案件受理情况的公告制度，第16条关于原告自认的限制，都体现了法院对环境公益诉讼原告的监督。

当事人与法官之间权限划分的特殊性，还体现在环境民事公益诉讼中的证明责任与举证责任的分配。《侵权责任法》第66条规定：“因污染环境发生纠纷，污染者应当就法律规定的不承担责任或者减轻责任的情形及其行为与损害之间不存在因果关系承担举证责任。”该条文同样适用于环境公益诉讼，即对因果关系实行证明责任倒置。〔28〕法律规定的不承担责任或者减轻责任的情形，根据法律要件分类说，本身就应该由污染者承担证明责任，因此这不属于证明责任倒置的情形。证明责任倒置是相对于法律要件分类说而言的。证明责任倒置以法律要件分类说为前提，是对法律要件分类说的一种补充或者说修正。参见江伟主编，傅郁林副主编：《民事诉讼法》，北京大学出版社2014年第3版，第206页。但是这项条文并不意味着环境污染公益诉讼中，原告不负任何举证责任。根据《环境侵权案件解释》第6条的规定，被侵权人根据《侵权责任法》第65条规定请求赔偿的，应当提供证明以下事实的证据材料：污染者排放了污染物，被侵权人的损害，污染者排放的污染物或者其次生污染物与损害之间具有关联性。

证明责任除了在案件事实真伪不明时作为风险分担的规则，还在于其会促使当事人积极调查收集证据。在公益诉讼中，法官可以更主动地介入事实调查和证据收集。具体而言，《民事诉讼法》第64条第2款规定：“当事人及其诉讼代理人因客观原因不能自行收集的证据，或者人民法院认为审理案件需要的证据，人民法院应当调查收集。”根据《民诉法解释》第96条第1款第3项的规定，涉及公益诉讼的证据应属于《民事诉讼法》第64条第2款规定的人民法院认为审理案件需要的证据，因此法院可以依据职权调查收集证据。正如学者所言，“在关联证据都集中由一方当事人控制的案件中（例如，公害案件、药物致人损害案件、医疗事故案件、产品责任案件、环境诉讼等）中，作为被告并对事实关系（“过失”、“缺陷”、“因果关系”等）不承担证明责任的企业方，往往不愿意提供证据，在这种情形下，法院是否命令其提出相关的重要文书，往往决定着案件的胜败结果”。〔29〕[日]新堂幸司：《新民事诉讼法》，林剑锋译，法律出版社2008年版，第417页。对此，《民诉法解释》第112条规定：“书证在对方当事人控制之下的，承担举证证明责任的当事人可以在举证期限届满前书面申请人民法院责令对方当事人提交。”“申请理由成立的，人民法院应当责令对方当事人提交，因提交书证所产生的费用，由申请人负担。对方当事人无正当理由拒不提交的，人民法院可以认定申请人所主张的书证内容为真实。”《环境民事公益诉讼解释》第13条在环境公益诉讼领域做了类似规定。文书提出命令制度能够实质性保障当事人之间的武器平等，推定制度则会强化文书持有人提交文书的主动性。

法院介入事实调查和证据收集的主动性，还在于法院可以依职权委托鉴定和聘请专家证人，《环境民事公益诉讼解释》第14条及第15条对此进行了规定。在司法实践中也可看到这样的案例。如下文还会涉及的“连云港市赣榆区环境保护协会诉被告顾绍成环境污染损害赔偿公益诉讼案”，法院就邀请江苏省环境工程咨询中心主任、研究员级高级工程师刘某作为专家证人出庭，对被告污染损害鉴定评估报告的科学性进行评估，经原被告对专家证人的意见进行质证，最终采纳了专家证人的污染处理意见。〔30〕“连云港市赣榆区环境保护协会诉顾绍成环境污染责任纠纷案”，参见江苏连云港市中级人民法院（2014）连环公民初字第1号民事判决书。

四、环境民事公益诉讼的裁判

上文述及的法官职权的强化，对当事人处分权的限制，对原告履职的监督，在理论上都可以概括为非讼法理在公益诉讼中的适用，或者说公益诉讼在某种程度上的非讼化。非讼化包括程序上的非讼化和实体上的非讼化，实体上的非讼化是指，法官就权利义务存否及其范围的判断有裁量权。〔31〕邱联恭：《司法之现代化与程序法》，三民书局有限公司1992年版，第326-327页。由于公益诉讼的社会性和公共性，公益诉讼在实体上的非讼化也十分明显，如法院的判决主文可以超越原告的诉讼请求，法院可以根据案情需要尤其是被告履行判决义务的现实可能性作出合意判决，判决的执行引入第三方进行监督。总之，由于公益诉讼的判决最终是为了达到维护公共利益、修复或者恢复公益秩序的效果，因此判决的结果必须考虑判决执行的效果。也正是在这个意义上，公益诉讼判决主要不是确认当事人之间的权利义务，而更多是形成当事人之间的权利义务，司法过程中法院就不得不完成很多行政性而非司法性的工作。

《环境民事公益诉讼通知》第6条规定：“人民法院可以判决被告自行组织修复生态环境，可以委托第三方修复生态环境，必要时也可以商请负有监督管理职责的环境保护主管部门共同组织修复生态环境。对生态环境损害修复结果，人民法院可以委托具有环境损害评估等相关资质的鉴定机构进行鉴定，必要时可以商请负有监督管理职责的环境保护主管部门协助审查。”而实务中，法院的做法已经超越了这一规定而体现出了更大的灵活性。例如，在上文提到的“连云港市赣榆区环境保护协会诉被告顾绍成环境污染损害赔偿公益诉讼案”中，原告的诉讼请求包括：依法判讼被告赔偿因排放含酸废水而造成的环境损失98000元，承担原告因本案诉讼而发生的合理费用3500元。被告答辩称，愿意积极配合法院在自己能力范围内给受害方赔偿，但因经济状况不好，经济上赔不起，希望法院能让被告做一些公益事业来弥补其所造成的损害。对此，法院认为，被告主张其经济非常困难，自愿在经济赔偿能力不足的情况下，通过提供有益于环境保护的劳务活动抵补其对环境造成的损害，符合“谁污染，谁治理；谁损害，谁赔偿”的环境立法宗旨，较单纯赔偿更有利于环境的修复与治理，法院予以采纳。在案件审理过程中，连云港市赣榆区环境保护局发函同意对被告提供的劳务进行监管。最终，除了判决被告赔偿环境污染造成的损害和原告的律师费，还判决：被告顾绍成于本判决生效后二年内提供总计960小时的环境公益劳动（每月至少6次，每次不低于6小时），以弥补其环境损害赔偿金的不足部分，该项劳务执行由连云港市赣榆区环境保护局负责监督和管理。〔32〕“连云港市赣榆区环境保护协会诉顾绍成环境污染责任纠纷案”，江苏连云港市中级人民法院（2014）连环公民初字第1号民事判决书。类似判决参见“连云港市赣榆区环境保护协会诉王升杰环境污染责任纠纷案”，江苏连云港市中级人民法院（2014）连环公民初字第2号民事判决书。又如，在“原告常州市环境公益协会诉被告储卫清、常州市博世尔物资再生利用有限公司等环境污染责任纠纷公益诉讼案”中，法院在审理中，为确定环境污染损害价值、制定环境修复方案，法院依照法定程序委托江苏常环环境科技有限公司进行评估鉴定，同时为鼓励环境污染当地群众积极参与环境修复，要求江苏常环环境科技有限公司出具三套环境生态修复方案。法院于2014年8月6日将三套方案在受污染场地周边予以公示，并于8月12日到现场以发放问卷的形式收集公众意见。法院以该公众意见作为重要参考并结合案情最终确定了环境生态修复方案，要求江苏常环环境科技有限公司按照生态环境修复方案提供鉴定结论。江苏常环环境科技有限公司于2014年9月3日向法院提供了《常州市博世尔物资再生利用有限公司场地环境污染损害评估技术报告》。该报告的结论为按法院确定的方案修复博世尔公司场地内被污染的环境和生态，需要支出人民币2830700元。〔33〕“常州市环境公益协会与储卫清等环境污染责任纠纷案”，参见江苏常州市中级人民法院（2014）常环公民初字第2号民事判决书。又如，在“泰州市环保联合会诉泰兴锦汇化工有限公司等环境污染公益诉讼案”中，二审法院在维持一审判决的赔偿数额的同时，对义务的履行方式进行了变更，引入了替代金钱的义务履行方式。二审判决主文第三项载：六被告于本判决生效之日起30日内将本判决第一项所列款项支付至泰州市环保公益金专用账户；逾期不履行的，应当加倍支付迟延履行期间的债务利息。如果当事人提出申请，且能够在本判决生效之日起30日内提供有效担保的，上述款项的40%可以延期至本判决生效之日起一年内支付。第四项载：本判决生效之日起一年内，如六被告能够通过技术改造对副产酸进行循环利用，明显降低环境风险，且一年内没有因环境违法行为受到处罚的，其已支付的技术改造费用可以凭环保行政主管部门出具的企业环境守法情况证明、项目竣工环保验收意见和具有法定资质的中介机构出具的技术改造投入资金审计报告，向泰州市中级人民法院申请在延期支付的40%额度内抵扣。〔34〕“江苏常隆农化有限公司等与泰州市环保联合会环境污染侵权赔偿纠纷上诉案”，参见江苏高级人民法院（2014）苏环公民终字第1号民事判决书。总之，环境民事公益诉讼的判决不完全限于原告的请求，法院会在诉讼过程中，基于环境治理的实际需要以及公益诉讼的性质，作出妥当性的安排。法院判决的主文包括了赔偿治污费用、环境生态修复方案编制费、生态功能丧失的损失、评估鉴定费、律师费，提供公益性劳动，以及向法院和环保部门提交整改报告，定期向法院提交保护部门对企业生产排污情况进行监测、检查的报告。〔35〕在“中华环保联合会诉宜兴市江山生物制剂有限公司水污染责任纠纷环境公益诉讼案”中，原告的诉讼请求包括判令被告立即停止对环境的侵害、排除危害，不得通过雨水管道排放污水，承担律师费41600元、交通费400元及本案诉讼费用。最终，法院的判决，除了停止侵害和赔偿律师费，还包括制定完善的环境管理体系和环境管理制度，落实各项防范措施，坚持环保治理设施长期有效运行，确保达标排放，本判决生效满3个月之日起10日内向本院及环境保护部门提交一份环境整改实施情况报告，本判决生效之日起三个月内每月向本院提交一份由宜兴市环境保护局或无锡市环境保护局对企业生产排污情况进行监测、检查的报告。参见江苏无锡市中级人民法院（2014）锡环公民初字第2号民事判决书。

五、结语

公共利益在我国法律体系中是一个常见的法律术语，但却没有任何法律对公共利益进行界定。〔36〕例如，《宪法》第10条、《土地管理法》第2条规定国家对土地实行征用的条件是“为了公共利益的需要”，《行政处罚法》规定其立法目的之一是“为了维护公共利益和社会秩序”，《著作权法》第4条规定著作权人行使著作权时“不得损害公共利益”，《专利法》第52条规定“为了公共利益的目的”可以对专利权实行强制许可等，《物权法》第42条规定“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”。《民事诉讼法》第55条通过列举的方式，明确了污染环境、侵害众多消费者合法权益系损害社会公共利益，但显然，这一列举是不全面的。同时，基于“环境”一词的复杂性，环境民事公益诉讼实际上是在十分有限的对象范围内得到了适用。

公共利益保护不可能完全按照自发秩序的方式形成具有相当正当性的程序规则。在立法不能通过自身的规范内容塑造程序的情况下，法院不得不担负更多的责任。在公益诉讼由概念变成现实的过程中，环境公益诉讼司法过程引入了非讼法理而使得环境公益诉讼程序呈现非讼化的现象。这十分符合环境公益诉讼的案件特点，即在个案中谋求具体妥当的处置方案，同时考虑处置方案的执行效果。

法院在程序规则建立方面的一般性作为，以及个案中基于具体妥当性的特定性干预，并不意味着司法诉讼应该成为环境保护的主战场。公共利益的维护，并不是法院一纸判决就能完结的。法院基于对判决执行效果的考虑来设计判决主文，以及判决执行过程中对行政机关和社会组织的依靠，都说明了生态环境利益的维系即使进入司法阶段，也需要社会的多元参与。公益诉讼的价值更在于立而不用，即通过公益诉讼的威慑性，让疲软的行政执法刚性化，让肆意的侵犯公共利益的行为收敛起来。最后，环境公益诉讼的细节问题，有的可以通过解释论来填充和明确，有的则必须通过进一步的机制和制度建设来应对，如环境损害赔偿金的管理和使用监督机制，环境修复的监督和结果验收机制等。