地方政府自主发行债券的问题探讨

张军

地方政府自主发行债券的问题探讨

张军

地方政府自主发行债券正在如火如荼的进行，但是我们应该清楚的意识到，虽然地方政府目前拥有自主发行债券的权利，但是地方政府在发行中还存在很多问题需要我们去研究、探讨。

地方政府；自主；债券

地方政府发行债券是一种债务筹资形式，只是这个债券的发行主体是政府，政府以自身的信用为担保，到期还本付息。旨在把社会闲散资金集中起来，用于交通、教育、医疗等经济建设中去，为地方经济建设所用。2011年，国家首先对几个省市进行试点，允许自行发债，但最后的偿还还是由国家财政支出。2014年5月国家关于地方政府发行债券的试点办法中规定自主发行并且自行偿付，此举说明国家在不断规范地方债券的发行，逐渐规范地方政府的融资渠道。

一、地方政府自主发行债券的意义

1.有利于加快地方经济建设

税收是国家财政的主要来源，但是分税制财政管理体制下，留给和划拨给地方政府的财政资金相对于比较少，地方政府在经济建设过程中不敢迈大步伐，需要时刻关注预算的问题。国家允许地方自主发行债券，对于地方政府而言，多了自己的筹资渠道，资金上宽裕了，地方经济建设就可以如火如荼的开展下去。

2.化解地方债务危机，消除偿债主体不清

分税制克服了包干制、分成制的缺陷，是一种较理想的财政管理体制，符合我国政治体制和经济体制的要求。但是分税制容易造成地方政府权责不对等，具有收税的责任，但没有完全享有财权，而这种不对等在经济欠发达地区尤为突出。随着城镇化进程的日益加快，地方政府的建设力度也在逐年提高，导致经济缺口越来越大。通过地方政府自主发行债券增加地方政府的主观能动性，地方政府的负债由地方政府偿还，增强地方政府的风险，偿还意识，并可以通过发行债券化解眼前地方债务危机。

3.有利于满足投资者的投资需求

近年来，居民可选择的投资渠道越来越少，房产投资抑制，股票投资屡跌不涨，银行降息。居民有闲散资金但投资渠道甚少，地方政府发行的债券相比企业债券风险低，收益比企业债券略低。信用好、风险低以及收益免交所得税，因此受到很多投资者的青睐。

二、地方政府自主发行债券存在的问题

1.加剧地方政府财务风险

《2014年地方政府债券自发自还试点办法》中规定：试点地区全年发行债务总量不得超过国务院批准的当年发债规模限额。但是，目前这个限额尚未确定，也没有相应的发债数额的约束管理。这样容易造成地方政府过度负债，发行债权数额大大多于需要使用金额。高发行量必然需要偿还高额的利息与到期的本金，致使地方政府财务风险加大。

2.可能导致地方政府无意义筹资

这里的无意义筹资，主要是指发债筹资数额大于需要使用数额的这部分筹资。因为这部分资金虽然筹集在地方政府，但是没有派上任何用处，相当于白白支付相应的筹资费用，却又不使用，这样的无意义筹资就是在浪费。造成无意义筹资主要原因是政府发行债券前的筹资规划问题，发债前应该严格制定相应流程、规划，把发债的每一个环节都考虑在内，构建相应的规划体系。

3.可能导致地方政府滥用资金

地方政府自主发债用途自定，数量金额自由度大。筹资渠道多了，筹集资金容易了，连带的就是使用的不合理，滥用资金的现象就会增加。把本应用作教育、公共设施建设的资金用作政府面子工程或政府经常性支出，严重降低了地方债券资金的使用效率，影响地方政府自主发行债券的健康发展。

三、完善地方政府自主发行债券的措施

1.健全法律制度

地方政府自主发行债券对于我们国家来说还属于不断的试点和尝试阶段，中央政府在此过程中，应尽量完善健全相关的法律制度，从事前、事中、事后多方面考虑，致使地方政府自主发行债券从整个过程都有法可依，从法律角度杜绝地方政府胡乱发行、使用债券的情境。

2.构建债务管理机制

（1）发行机制。地方政府自主发行债券之前，应就预计发行数额、发行主体、发行方式、发行期限、利率进行充分研究、论证。发行主体可以本着先从经济比较发达的市开始发行，成功发行后再推广。因为各地区的经济发展不一样，偿债能力也会因此有很大的差别，如果全省没有主次的同时发行，容易造成有些落后的市区无力偿债，影响人民群众对政府的信任度，阻碍政府债券的发展。

（2）运用机制。在使用过程中，需要明确债券的资金用途，资金是用于公共物品的建设还是基础设施建设，地方政府在使用筹集的资金时，应该严格按照编制的预算支出使用资金，建立资金的运用与管理制度，将发行债券筹集的资金按步骤按计划的应用到相应项目中。只有制定严格的运用机制，地方政府债券才能够平稳有序的发展。

（3）偿还机制。地方政府在发行债券时，需要严格控制发行数量，确定债券的发行规模，确保地方政府债券能够按期偿还。能否按期偿还影响到地方政府的信誉，直接关系到未来的债券的发展。地方政府可以建立相应的偿债基金对投资者提供保障，当地方政府出现偿债困难时，利用该资金缓解债务风险。

3.建立相关管理机构

目前地方政府没有设立专门的地方债券管理机构对债券进行管理。随着举债数额的逐渐增大，地方政府应该考虑增设专门的职能部门负责发行债券涉及的全过程，并对整个过程进行分析总结，不断总结经验，为政府债券的持续健康发展奠定基础。只有建立了相应的专门的管理机构才能做到专事专管，尽职尽责。

4.完善信息披露

各个环节的资金筹集、使用状况都应该建立相应的信息披露制度，通过网站、报纸、电视进行相应信息披露，使政府债券在阳光下运行，接受全社会人民的监督。尤其在债券发行初期的预计信息也需要详细披露，包括预计筹资数额、项目基本信息、预计发行利率、预计发行方式、可行性报告等，使投资人可以有充足的信息了解，决定是否进行政府债券投资。

地方政府自主发行债券还有很长的路要走，这条路需要我们不断总结经验、不断创新改革，以谨慎的态度不断实践，确保地方政府自主发债的安全性与健康性。

[1]张昀倩.地方政府“自主发债”债务管理机制探究[J].新余学院学报,2014(6):34-36.

[2]刘志彪.江苏城镇化建设中的市政债体系研究[J].南京邮电大学学报,2014(3):13-22.

[3]郑家杰.我国地方政府自主发债问题探讨[J].郑州航空工业管理学院学报,2014(10):125-129.

（作者单位：苏州市职业大学商学院）

江苏省教育厅社科项目，探索江苏省自主发行地方政府债券机制,课题编号：2011SJD790020。