农村土地整治问题研究——以安徽省六安市为例

沈雅君，张玉师

（1.中共六安市社会主义学院；2.六安市国土资源局，安徽 六安 237009）

农村土地整治问题研究——以安徽省六安市为例

沈雅君1，张玉师2

（1.中共六安市社会主义学院；2.六安市国土资源局，安徽 六安 237009）

农村土地整治作为适时补充耕地、盘活土地存量、优化城乡用地结构、实现土地节约集约利用的重要手段，其业务范围涵盖土地管理所有工作，为此，土地整治工作的相关机制亟待健全和完善.本文分析了六安市在土地整治过程中存在的主要问题，有针对性的提出了相关的政策和措施，对我市统筹城乡发展、促进耕地和生态环境保护、推进新农村建设具有重大的现实意义.

六安市；农村土地整治；问题；研究

六安市位于安徽省西部，是一个集山地、丘陵、岗地和平原圩畈为一体的农业大市，辖金安、裕安两区和寿县、霍邱、金寨、霍山、舒城五县，以及六安经济技术开发区（国家级经济开发区）和叶集改革发展试验区.2014年末，全市户籍人口达到了720.5万人，常住人口572.5万人.同时，六安又是皖江城市带承接产业转移示范区、合肥经济圈、大别山革命老区振兴发展规划区、皖北城市群发展四大战略叠加机遇区，有着较大的发展空间和发展机遇.

1 六安市农村土地整治现状

1.1农村土地整治的概念及其意义

农村土地整治是指在我国广大农村地区开展农用地整治以提高耕地质量、加强宜农土地利用开发、适时补充耕地数量，加强农村村庄整治、优化城乡建设用地格局来提升土地产出的效率.

农村土地整治的意义：一是发展现代农业的需要.对耕地、宜耕地和荒弃地进行整理复垦，在增加耕地的同时建设高标准基本农田.推进农村集体土地流转，积极引导土地向规模经营集中.推广农业科技和农业机械化生产水平，提高农业产出效率，促进农村富余劳动力转移，确保农民持续增收.二是优化农村建设用地、破解建设用地难题的需要.农村土地整治要与城乡建设用地增减挂钩，在实现增减平衡的基础上，加快老宅基地、废弃地、空闲地整治，合理规划中心村建设，促使产业向园区集中，耕地向规模经营集中.通过有偿转让，来调剂产业集中区和城镇建设用地指标.三是提高新农村建设水平的需要.完善农村路网、供水、通电、通讯、广播电视以及生活垃圾、污水收集和处理等基础设施来改善人居环境.通过完善教育、医疗卫生、文化娱乐、社会养老、商业网点等公共服务设施建设来提高新农村建设水平.

1.2六安市土地利用的主要特点

一是农用地所占比重高，耕地保有量大.六安市土地总面积1，839，916.91公顷，占全省13.13%.其中农用地面积为1526469公顷，占全部土地面积比重高达82.96%；耕地面积719667公顷，占全省耕地总面积的12.37%，居全省各市之首.基本农田保护面积561，909公顷，基本农田保护率为78.08%；其他农用地面积152，831公顷，远远超过全省平均水平.二是农村居民点规模大用地比重较高.全市建设用地208，937.15公顷，占全市土地总面积的11.36%；其中城市用地5，798.38公顷，建制镇用地17，418.09公顷，农村居民点用地面积为140080公顷，占建设用地总面积的比例高达67.04%，农村居民点人均用地面积和人均占用建设用地总面积均高于全省平均水平.三是耕地后备资源有限.全市其他土地面积104511公顷，占土地总面积的比为5.68%，低于全省平均水平.其他土地中可开发成耕地的数量不多，耕地后备资源有限.四是土地集约利用程度不高.2014年全市生产总值为1086.3亿元，地方财政收入142.1亿万，建设用地单位面积GDP处全省末位.

1.3六安市土地整治取得的成效

近年来，六安市坚持把农村土地整治作为城乡统筹发展、坚守耕地保护“红线”、保障生态资源、实现土地节约集约利用的重要抓手，农村土地整治取得了显著成效.一是提高耕地质量，实现了耕地占补平衡.通过耕地整理，加大田、水、路、林综合配套，提高农业生产能力和耕地质量.二是通过实施城乡建设用地增减挂钩试点和建设用地先行复垦、农民住宅向中心村镇集中等项目建设，提高了农村土地利用效率，为工业化、城镇化快速发展拓展了空间.三是通过土地整治为农业规模化、集约化和产业化经营创造了有利条件.四是通过土地整治，完善防护林网体系建设，矿区生态功能恢复，提高了植被覆盖率，区域生态环境有了明显改善.

2 六安市土地整治存在的主要问题

随着国家和区域产业转移速度的不断加快、工业化城镇化加速推进，新农村建设步伐快速推进，六安市土地供需矛盾日益突出.

2.1土地节约集约利用程度不高建设用地格局亟待优化

2014年六安市城镇化率为41.44%，比2013年提高1.25%，城镇建设用地扩张迅速，土地供需矛盾日益凸现.农村居民点人均用地面积和人均占用建设用地面积居高，村庄“散、乱、空”现象未得到根本改善，土地闲置浪费现象仍然存在.

2.2耕地储备与环境保护矛盾突出

一是全市可供开垦的耕地储备面积不足.全市其他土地面积104,511公顷，占土地总面积的5.68%，低于全省平均水平.其他土地中可开发成耕地数量不多，耕地后备资源有限.二是全市生态环境总体退化趋势尚未得到根本扭转，重点防治区水土流失较为严重，多数山地生态遭受不同程度破坏，废弃土地复垦率不高，生物多样性保护受到严峻挑战.

2.3土地整治相关机制有待健全

六安市土地整治工作由于缺乏科学有效的规划管理和必要的技术手段以及完善的管理信息系统，造成一些地方随意扩大、更改规划控制范围，特别是相关管理部门由于管理手段和设备落后，无法对其进行科学管理监督，严重影响了规划的严肃性和科学性.加之前期宣传论证不充分、没有充分征求群众意见，造成乡镇、村和群众主动参与度不够.

2.4土地整治规划与新农村建设步伐不协同

土地整治与新农村建设是一项长期系统的战略，其发展的主线是“土地整治―中心村建设―社区化管理”，最终形成土地资源优化配置，居住空间及生态环境得到良好保护，公共资源得到优化，乡村文化得以传承.但是，从各县区规划目标综合完成情况看，一些地区还存在规划实施与规划不一致，土地开发整治复垦项目并未全部按规划落实完成等问题.

3 六安市农村土地整治应对措施

土地整治是一项惠及大众的民生工程，六安市的农村土地整治工作必须要与新农村建设、新型城镇化战略结合起来，以此作为推动土地整治的基石.

3.1科学划定农村土地整治重点区域

根据六安市所处的地理环境，可将全市划分为北部沿淮平原区、中部江淮波状丘岗区、南部大别山区，各地区的土地整治规划要结合土地利用总体规划、区域土地功能分步实施.

北部沿淮平原区，面积6,901.29平方公里，占全市土地面积的37.51%.该区域要以大力推进高标准基本农田建设为重点，加强土地平整、合理确定田块规模，以满足农业机械作业的需要.加强农田基础设施建设，注重农田灌溉与排水工程建设，以提高农田防洪排涝能力，巩固粮食主产区地位.

中部江淮波状丘岗区，面积为4,830.11平方公里，占全市土地面积的26.25%.加强中低产田改造，积极探索低丘缓坡荒滩开发，以保土、蓄水、节水措施为主要治理措施，做好坡面水系、水利水保工程和田间道路综合配套工程建设，构建有效的水土流失综合防治体系.

南部大别山区,面积为6,667.75平方公里，占全市土地面积的36.24%.该区域是我市生态脆弱区，也是生态保护重点区域.要有序实施退耕还林生态搬迁工程，大力推进农田林网建设，积极开展坡改梯工程建设，适度开发宜耕后备土地资源.积极建设以金寨、霍山为核心的水源涵养功能区.在有助于改善农村生产生活条件和当地生态环境的前提下，加强生态农业、观光农业和特色农业发展.

3.2 突出农用地、城乡建设用地整治的重点

针对六安市农村建设用地利用率普遍不高的现状要以土地利用总体规划、土地整治规划、村镇体系规划为依据，优化乡村建设用地布局.一要统筹兼顾农业发展、村庄布局、交通配置和生态建设，要以六安市“美好乡村”建设为契机，以实施900个行政村新民居建设为重点，通过中心村建设、空心村治理、农村居民点缩并、集体建设用地流转、结合危旧房改造，加强农村建设用地整治，从根本上改善农村“一户多宅”、分布散乱现象.二是要完善农村道路、水电暖及生活垃圾、污水处理等公共服务设施建设，着力改变农村“脏、乱、差”的状况.最终实现农村居民点布局优化、道路硬化、村庄绿化、环境美化的目标.

3.3加快复垦损毁土地以增加土地储备数量

一是全面复垦生产建设损毁土地.按照“谁损毁、谁复垦”的原则，减少生产建设损毁面积，降低损毁程度.二是及时复垦因自然灾害而损毁的土地，提高耕地储备数量.三是在调查评价工矿废弃地复垦潜力的基础上，审慎探索工矿废弃地复垦利用.

3.4创新和完善农村土地整治相关政策机制

一是严格规范土地整治规划和实施管理工作.土地整治规划经人大批准后，必须严格执行.不得随意修改、调整，以维护土地整治规划的权威性和严肃性.在实施过程中要建立以政府主导，多部门参与的土地整治工作领导机构，统筹推进土地整治各项工作的落实.要将土地整治目标任务完成情况作为考核评价各级政府土地管理工作绩效的一项重要内容来推动.要加大宣传力度，激发广大干部群众的积极性，要积极推进信息公开制度.让土地整治工作在“阳光下操作”，从而预防腐败现象的发生.

二是健全城乡用地挂钩机制.各县区要组织编制挂钩专项规划，在符合土地利用总体规划和城乡建设规划的基础上、在不违背农民意愿的前提下，统筹实施农村居民点归并、基础设施配套、农田综合整治和产业布局优化调整等工作.

三是建立健全社会资本投资土地整治项目的优惠政策，有效整合相关涉农资金.推进土地整治产业化发展，实行耕地保护经济补偿机制，对履行耕地保护、基本农田建设义务较多的县（区）实行奖励.加大农民直接补贴力度，充分调动对耕地保护的积极性.按照“谁投资、谁受益”原则，探索建立土地复垦激励机制，综合运用多种方式，调动土地复垦义务人、社会投资主体、土地权利人的积极性和主动性.在健全和完善由政府引导、市场运作、社会参与的土地整治投资机制的基础上加大对农村公路修建、农田水利建设、农村危房改造等相关涉农资金的整合力度，吸引社会资金投入到土地整治的资金保障体系.

四是推进土地整治信息化建设.结合国土资源“一张图”和综合监管平台建设，加强土地整治综合监管.实现土地整治项目全面、全程信息化监管.

五是加强土地整治管理队伍建设.健全土地整治机构，完善管理职能，充分发挥土地整治机构的研究咨询、政策建议、技术服务和执法监督.有计划有针对性地加强相关人员的培训，最终建立起一支精干、高素质的土地管理和执法队伍.

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1673-260X（2015）12-0125-03