太湖流域跨区域性生态补偿的难点及其破解

陈瑜华

（苏州科技学院，江苏 苏州 215000）

无论是在研究还是在管理与实践层面,生态补偿(Eco-compensation)在近年来都成为国内一个不断升温的热点问题[1].而大型流域的生态补偿问题具有跨行政区域的特点.在国内外大量的生态补偿实践中,生态保护者、受益者和破坏者的具体“形象”总是不断变化,个人、企业、社会组织、各级政府、区域和国家等,在不同层面的生态补偿中均承担着不同的“角色”[2].太湖流域处于长江三角洲的南部，在行政区划上分别属于安徽、浙江、江苏和上海四个行政区域，要有效保护太湖流域的生态环境，该流域所具有的“跨区域”性就成为实践生态补偿的一个难点问题.

1 太湖流域生态补偿的跨区域性难点解析

目前我国生态补偿一般还是由政府主导，如果在单个行政区域内的生态补偿，因为牵涉的利益相关方较少，可以较好的实行有效的生态补偿，如江苏省苏州市内的阳澄湖流域，因为该流域全部在苏州市境内，因此苏州市出台了《苏州市阳澄湖水源水质保护条例》，关于该流域的生态补偿，涉及到相关利益方时，得以得到有效的协调管理，能够确保阳澄湖的生态保护，而太湖流域在空间上跨度较大，涉及三省一市，而三省一市的经济发展并不太均衡，上游地区亟需发展经济，很有可能造成生态的污染，下游地区将太湖作为水源地，又需要确保水质的安全，在利益上是有一定的矛盾，因此需要从理论和现实两个方面仔细研究因为流域的跨区域性所导致的生态补偿的困境，从而来破解这个难题.

1.1 跨区域生态补偿理论的不足

成功的实践需要理论的支撑，目前大型流域在生态补偿问题上裹足不前的一个重要原因就是跨区域生态补偿的理论存在不足.地理学和生态学,经济学和环境经济学已经解决了一般意义上的生态补偿的理论问题，也就是有关于人地关系的一般理论[3].但由于中主体的多样性，使得我们运用外部效应理论、公共产品理论、生态资本等理论无法为跨区域的生态补偿提供足够的理论的支撑.流域内各区域间的生态环境和经济发展之间究竟有何种相互作用关系和影响，是一个值得探讨的理论问题.

1.2 区域间经济利益冲突的现实存在

毋庸讳言，当前生态环境的恶化时困扰我国可持续发展的一个重大问题，可以说保护生态环境已经取得了共识.但是一个跨区域的流域，其中既存在不同的行政区域，也存在业已形成的区域定位，如上游区域一般划定为“生态功能区”或者“水源涵养区”，各种功能区的定位现实中已经将这些区域限定为禁止开发区域，一定程度上是剥夺了当地的发展权利.为了保护整个流域的生态，政府部门强令某一个区域不得发展对生态有损的经济事务，从整个流域的角度看，这是正确的，但显然这对处于该区域的人士不公平的.牵涉到多个行政区域间的生态保护则更复杂，据媒体报道，鄱阳湖流域涉及五个省，虽然江西省一直在呼吁建立一个完整的鄱阳湖保护规划，但其他省份则还有疑虑，显然有一个基本的判断是：流域内各区域之间在生态环境和经济发展方面是有利益冲突的.因此，如何统筹各区域间的经济发展，如何协调好流域内各区域间的利益关系，对于跨区域的生态补偿至关重要.

1.3 跨区域补偿责任问题

在流域内生态补偿问题上，一般来讲由下游区域向上游区域支付生态补偿是一个很明显的道理，但在当前的行政管理下，如何让下游向上游支付生态补偿、如何解决下游支付补偿的积极性问题却是一个难点问题.在已经存在实践探索中，这方面的所谓补偿责任由谁承担一般是有政府间进行协调，或者硬性的进行强制规定.如浙江省的德清县，就由政府强制性关闭该地区上游的污染企业，然后由财政安排专项资金，勇于上游的环境保护基础设施建设及对所关停企业的补偿.江苏省苏州市关于阳澄湖流域生态环境保护专门出台《苏州市阳澄湖水源水质保护条例》，要求市和市、县、区两级政府要将阳澄湖水源水质保护工作纳入国民经济和社会发展规划，加大保护资金投入，依靠科技进步提高水污染防治水平，改善阳澄湖水环境质量[4].这两个案例有一个共同点是所保护的区域共属于同一个行政区域，如果涉及到跨区域，要解决下游支付生态补偿的积极性，上游保护生态的主动性，理清、协调好各区域间的利益很重要.

1.4 跨区域补偿标准、方式的问题

流域中，各区域之间关于生态补偿标准、补偿方式如何确定，是一个争议的焦点，有关流域中上、下游对于补偿标准的认识肯定不同，对于生态环境的保护各自的理解也不同.目前国内在这方面主要有以下一些探索：政府主导下的所谓“水权“交易.浙江省东阳市以两亿元的价格一次性将横锦水库每年五千万立方的用水权转让给义乌市且保证水质，而义乌市则向供水方支付每立方0.1元的综合管理费.该案例中东阳市、义乌市均属于金华市管辖，所以在财政资金上可以统一协调.还有财政统一补偿：辽宁省由省级财政每年出资1.5亿元，用于对东部水源涵养区的生态补偿.补偿资金重点用于生态环境保护，以及受影响的乡镇级政府运转.江苏省则出台了《江苏省太湖流域环境资源区域补偿试点方案》，方案主要对太湖流域江苏段中的化学需氧量、氨氮和总磷3个因子进行控制，化学需氧量补偿金按治理成本的3倍、氨氮和总磷补偿金按治理成本的5倍进行核定[5].江苏省的方案的通过，对太湖流域江苏段内的上下游行政区域的领导干部都念上了紧箍咒，是生态补偿从理念到实践的一个先行探索.

目前来看，国内尚未有跨区域的生态补偿标准、补偿方式方面的成功例子，也说明在跨区域生态补偿方面，这两个要素是需要继续探讨和尝试的.

2 太湖流域生态补偿的跨区域性难点的破解

2.1 界定跨区域生态补偿的主体

流域内各行政区域之间在经济上具有合作和竞争关系，比如关于某些产业、某些工业园区的争夺等，在经济上这是推动国民经济发展的重要动力，而各行政区域之间关于生态环境和经济利益之间的冲突则会成为整个流域可持续发展的阻碍.行政区域具有清晰明了的边界，同时这种边界也是利益的边界，而区域内的政府部门是这个边界内的决策者，掌握各类资源，显然应该成为区域内生态补偿的主体.

太湖流域在行政区划上分属江、浙、沪、皖三省一市，联系我国当前的行政管理机制实际情况，显然利益相关方应为该三省一市，并应该由上述利益相关方的共同上级部门参与协调（如国务院所属部委），或者充分利用已经存在的长三角地区联席会议机制，这样能够尽可能保证各方履行各自的义务与责任，能够实质上确定各方未来横向转移支付的方式和方法.

2.2 突破几个关键性科技难题

流域的生态补偿，如前文所述江苏省太湖流域环境资源区域补偿试点方案中出现了上下游、补偿方法、补偿标准等的一些规定，而这些规则的制定需要一些科学知识的支持，所以关于太湖流域跨区域生态补偿还有一些关键性的科技难题需要突破：

一是太湖流域内应该如何进行生态功能分区，这是界定各个主体责任重要依据.应该从太湖流域的自然状况、湖泊地质、地理情况、湖泊水的来源等进行分析研究；二是从环境治理的角度，研究出应该以哪些影响因素来制定生态补偿的标准，如江苏省内的太湖生态补偿就是以化学需氧量、氨氮和总磷这三个因素进行控制的，那么结合最新的环保方面、化学方面的研究，或者加入一些太湖流域急需解决的重点污染因素等，和补偿资金计算有关的治理费，应该采用哪些方法测算比较合理，要结合流域内各行政区域的经济发展情况综合考虑和研究；三是补偿方法如何实施及其后续效果的监测如何执行，这两个问题，均需要用科学的方法，比如水质的测定，测定的区域，水的样本如何择取等，关于对补偿方法实施后对太湖流域水体生态如何监控、评价，也需要相应的科学支撑；四是还需要评价实施生态补偿方法后，各区域内相关的企业发展、经济等方面的变化，为后续修正生态补偿方案做有效的准备依据.上述问题的解决有助于生态补偿的量化研究.

也就是说，要做好太湖流域的跨区域生态补偿方案，突破这个跨区域的难点，需要认真研究已经不仅是要不要补偿，而是应该研究怎么补偿，将补偿方案要放到各个区域的经济可持续发展中来.

2.3 跨区域的生态补偿机制、制度建议

要形成有效的跨区域的生态补偿制度，首要的就是区域内的各级政府要承担起自己的责任，由于太湖流域横跨几个区域，涉及多个省级政府，目前尚未形成一个共担责任的机制.在我国的现状区域制度下——强势的地方政府和地方经济、激烈的区域竞争和显著的区域发展差距,使这一问题表现的更为显著[6].

目前，生态环境的保护，不管是从政府层面还是民间层面，都给予了极大的关注.建立跨区域的生态补偿模式，不仅仅对保护太湖流域的水生态有很积极的意义，甚至对我国其他地区的江河湖海的生态保护具有示范意义.因此，在考虑太湖流域跨区域生态补偿的方法时，应该从现实出发，从全面、妥善的角度考虑制定相应、合适的生态补偿政策：

第一：因为太湖流域的跨区域性特点，需要一个超区域的平台，建议以水利部所辖的太湖流域管理局为管理平台.在此类平台上，太湖流域的各利益相关方能够在平等的基础上进行协商，从而可以更完善的构建一个可持续的太湖流域生态补偿方法.太湖局应当成为这样的协商平台，有利于各利益相关者充分讨论、平等协商，制定出各方均能接受的生态补偿方法.

第二：加快生态补偿机制的制度建设.目前国内有些省份已经有了较完备的地方生态补偿办法及相应法制，应尽快学习、吸收这些成功案例的做法，联系太湖流域的实际情况，全面考虑其所存在的跨行政区域的特点，出台相应的生态补偿方面的法规，从而可以使跨区域水生态补偿有法可依，有据可循，有利于在在执行生态补偿方法时，建立相应的督导机制，促进各行政区域生态环境保护的积极性.

3 结语

在保护生态环境这个问题上，应该说大家在遭遇了雾霾、沙尘暴、水源被污染、无法天天享受“APEC蓝天”等生态恶化的后果后，已经没有意义，当前的重要问题就是研究如何更好的保护啊生态环境，而生态补偿这一从经济学角度提炼出的解决思路也被大家所认可，针对太湖流域这种跨区域的大型湖泊，如何做好生态补偿，克服跨区域这一障碍，是需要得到重视了.

因此，从如何做好跨区域的生态补偿出发，梳理因为一个流域内存在多个区域而产生的一些难点，并且想办法破解这些难点.从现实出发，未来应该形成一个“跨区域生态补偿”的理论和实践研究热潮，并且将这种生态补偿与各区域的经济发展通盘考虑，生态补偿作为一种生态环境保护方法，应尽可能构建可持续的、对经济影响小甚至是对产业升级有推动作用、能够有效影响整个流域内各区域产业布局的方法.

〔1〕秦艳红,康慕谊.国内外生态补偿现状及其完善措施[J].自然资源学报,2007,22(4):557-567.

〔2〕王昱,丁四保,王荣成.区域生态补偿的理论与实践需求及其制度障碍[J].中国人口资源与环境,2010,20(7):74-80.

〔3〕毛显强,钟瑜,张胜.生态补偿的理论探讨[J].中国人口·资源与环境,2002,14(2):36-39.

〔4〕苏州市阳澄湖水源水质保护条例（修订）[S].2012.

〔5〕苏政办发〔2007〕149 号，省政府办公厅关于印发江苏省环境资源区域补偿办法（试行）[S].2007.

〔6〕丁四保.我国的地方经济:制度特征与发展不平衡[J].经济地理,2007,27(6):1-4.