政府社会治理政策创新与路径选择——以中山市积分入户、积分入学制度为例

杨安队

政府社会治理政策创新与路径选择——以中山市积分入户、积分入学制度为例

杨安队

【摘要】随着社会经济发展以及城市化进程的加快，传统社会治理政策的弊端日益显现，加快社会治理政策创新成为经济社会发展的客观要求和必然趋势。中山市流动人员积分制改革实现了治理理念创新、治理机制创新、治理手段创新，明确了政府在现代社会治理模式中的角色定位，为中国推进社会治理政策创新工作做出了有益的探索和实践。

【关键词】社会治理政策创新积分制

【收稿日期】2015－02－20

【中图分类号】C916

【文献标识码】A

【文章编号】1000－5455( 2015) 03－0122－06

作者简介:(杨安队，广东吴川人，武汉大学政治与公共管理学院博士研究生。)

治理是各种公共或私人机构和个人管理其共同事务的诸多方式的总和。西方国家在历经了古典自由主义、福利国家以及新自由主义等思潮后，越发地认识到执政无能即政府能力弱化和政府公共政策质量走低是导致国家经济发展乏力和国家间经济差距扩大的主要原因之一。改革开放以来，随着中国社会经济发展以及城市化进程的加快，各种社会矛盾和问题日益凸显，传统社会治理政策的弊端日益显现，加快社会治理政策创新成为经济社会发展的客观要求和必然趋势。习近平总书记指出，人民对美好生活的向往就是我们的奋斗目标。这个目标能否实现，社会治理政策创新所达到的程度是关键因素之一。党的十八大报告明确指出，要构建“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的中国特色社会主义治理体系。学者何增科指出，地方政府的治理创新从多个方面增强了党和政府的政治合法性。①何增科:《政治合法性与中国地方政府创新:一项初步的经验型研究》，载《云南行政学院学报》2007年第2期。

社会管理创新是当前中国政府应对经济社会大变革中出现的挑战和危机的一种公共管理战略。它凸显了政治学和公共管理学的一个核心问题:如何构建更加有效的治理体制安排和公共政策，以调和国家与社会之间的关系，进而巩固和增强政府治理的政治合法性基础?因此，社会管理创新的重点在于从国家发展的战略高度构建有效的社会管理体制机制和政策体系，以更为有力地实现对社会发展的整体调控。现代社会管理是一种战略性公共管理。②吕志奎:《中国社会管理创新的战略思考》，载《政治学研究》2011年第6期。随着中国各地出现越来越多的政策创新案例，学界相关的研究和探讨也逐渐增加。已有的研究主要围绕着地方政府创新的基本理论、地方政府创新与政府改革、地方政府创新与政府绩效、地方政府创新的动因等议题而展开。③陈国权、黄振威:《地方政府创新研究的热点主题与理论前瞻》，载《浙江大学学报(人文社会科学版)》2010年第7期。其中较有代表性的研究有:陈天祥认为，地方政府在制度创新中主要充当三种角色:第一行动集团、代理者和第二行动集团。④陈国权、黄振威:《地方政府创新研究的热点主题与理论前瞻》，载《浙江大学学报(人文社会科学版)》2010年第7期。杨雪冬的研究指出政府创新成功的有利因素包括:有能力和远见的创新者、团结协作的创新团队、周密而可行的创新计划、有力的实施者、上级的认可和支持、相关部门或机构的配合和支持、当地民众的理解与参与、有利的舆论环境以及创新者职位的升迁。⑤陈天祥:《中国地方政府制度创新的角色及方式》，载《中山大学学报(社会科学版)》2002年第3期。陈家喜等人的研究指出了，政府官员的政绩竞争是地方政府创新的动力机制，地方政府官员在追求政绩和政绩竞争的驱动下开展了政府创新，而政绩的不可继承性，又导致他们不断地废旧立新，开展新的政府创新工程。⑥陈家喜、汪永成:《政绩驱动:地方政府创新的动力分析》，载《政治学研究》2013年第4期。吴建南等人的研究指出了，内在动力和外在压力是地方政府

创新的首要原因。①吴建南、马亮、杨宇谦:《中国地方政府创新的动因、特征与绩效——基于“中国地方政府创新”的多案例文本分析》，载《管理世界》2007年第8期。朱亚鹏等人的最新研究分析了政府创新中的关键主体及其互动关系，他们发现，为提升组织地位，争取更多的行政资源，行政官僚在创新过程中扮演了政策企业家的角色。凭借知识和技术专长，他们不仅构建政策议题、提出创新理念、设计政策方案，还通过营销、结盟、制造政绩等策略来获得其他政策参与者尤其是地方领导人的认可和支持，从而推动政策创新的形式和持续发展。②朱亚鹏、肖棣文:《政策企业家与社会政策创新》，载《社会学研究》2014年第3期。

以上学者的研究已极大丰富了政府创新和政策创新研究领域的议题，积累了较为丰富的理论资源，较好地解释了地方政府为何要以及如何可能进行政策创新。然而，有些议题仍然没有引起学者足够的关注，如朱亚鹏等学者指出，学界对创新理念转变为政策创新实践的过程研究尚有不足。在本文中，笔者拟以中山市积分入户政策的改革为例进行个案分析，笔者在探讨社会治理创新的理念及其所面临的困境的基础上，引入案例，分析其创新之处及其路径。本文认为，中山市积分入户入学的改革作为一个重要的社会治理政策创新的案例，其经验和存在的问题具有重要意义，应该引起社会各界的关注。

一、社会治理政策创新的基本内涵与价值核心

社会治理政策是公共权力机关经由政治过程选择和制定的用于解决公共问题、达成公共目标、实现公共利益的方案。

具体来说，它是指公众对涉及社会管理的公共物品的需求与政府提供这些公共物品水平之间的持续平衡过程。政策作为一种特殊的公共产品，需要不断以新产品来满足社会的需要，以新产品来应对社会的需求。因为没有一劳永逸、永久适用的政策，政策应适应新的政策环境。就中国社会治理政策创新而言，其决定因素是中国经济社会快速发展与现有社会治理政策相对落后的矛盾。

(一)社会治理政策创新是促进社会和谐善治的重要保证

善治是公共管理中的帕累托最优，也即一种社会治理的理想状态，其通常的衡量标准为政府的合法性、法治性、透明性、回应性、责任性、廉洁性、公众的参与性、社会的稳定性和公正性等。在善治状态下，社会公共利益得以最大程度上的维护和增进，社会公共问题得到最低成本的有效治理，社会步入一种低风险的秩序化发展轨道。③刘东杰:《我国地方政府社会治理机制创新研究》，载《厦门特区党校学报》2014年第1期。群众的物质文化需求越来越丰富，对公共服务的要求也越来越高。要不断提高人民群众的幸福感，就必须加大社会治理政策创新力度，使群众享受到更便捷、更高效的服务。

(二)社会治理政策创新是保持经济社会持续快速发展的重要推动力

当前，中国经济社会保持良好的发展势头，中国特色社会主义事业呈现蓬勃的生机和旺盛的活力。但发展中不平衡、不协调、不可持续问题突出，且随着经济社会的发展，历史遗留问题与改革发展中的问题交织在一起，由此引发的社会矛盾增多。同时，发达国家在不同时期渐次出现的许多社会矛盾和社会问题在中国相对集中的较短时间里表现出来，有些问题将长时期存在，有些问题还相当突出，甚至可能激化。因此，必须构建与社会主义市场经济体制相适应的社会治理政策体系，妥善处理各种社会问题，化解各种社会矛盾，形成有序良好的社会环境，才能推动中国经济又好又快发展。

(三)社会治理政策创新是维护最广大人民根本利益的必然要求

社会治理是对人的服务和管理，涉及广大人民群众的切身利益。利益关系是一切社会关系的基础。教育、就业、收入分配、社会保障、医疗、住房、社会治安、安全生产、环境保护等都是人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。改革开放以来，人民群众不断分享发展成果，得到的实惠越来越多。但由于社会阶层分化、利益多元、分配制度不完善等原因，人民内部各种具体利益矛盾不可避免地表现出来。只有不断创新社会治理政策，减少和化解各种因利益冲突而引发的社会矛盾，让广大人民群众感受到社会的发展进步，才能真正增强人民群众的主人翁意识，充分发挥人民群众的积极性和主动性，促进经济社会更好更快地发展，进而真正从根本上维护人民群众的根本利益。

二、社会治理政策创新面临的困难

公共政策形成过程包括政策的制定、政策的合

法化、政策执行以及政策评估和终结等环节。无论政策目标、政策过程、政策手段、政策内容，都必须放在一个动态的系统中去考察、去调整、去完善。就中国社会治理政策创新而言，其更是一个较为复杂的系统过程，一方面，它深受历史传统、文化背景、政治体制等多种因素的影响制约;另一方面，伴随工业化、城镇化、老龄化、信息化、全球化等进程的加快，顺应形势本身就是一种莫大的挑战。尤其是基层政府，作为党和政府联系和服务群众的排头兵，需要面对本区域的具体问题、直接矛盾，情况更加复杂。因此，中国在社会治理政策创新中面临着极大的困难和挑战。

(一)社会治理政策创新机制尚未完善

十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中第一次提出了“社会治理”的概念。“社会治理”在中国还是一个新概念、新事物，构建社会主义和谐社会所要求的社会建设和社会治理的基本制度框架还不完善，亟待建立。

此外，中国社会多元利益表达机制的构建滞后于社会利益的分化，制度化的利益表达渠道不完善。公众社会参与的制度性保障机制不健全，覆盖不全面，管理的制度规范体系不健全，有关社会治理的法制建设还比较滞后，有些领域还存在着一些法律空白。所以，社会治理政策的创新任务十分艰巨，很多新的机制的建设还需经过实践的检验。

(二)社会治理多元治理格局尚未形成

社会治理是党政机关、企事业单位、社会组织、家庭、公民等方方面面力量通过协商协作方式实现对社会事务的合作管理，是多元主体之间协商协调的持续互动过程。面对日益复杂的社会矛盾和日益繁重的社会治理任务，仅靠党和政府的力量已远远不够，必需政府、社会组织、社会成员的广泛参与。但在中国，政府在公共服务领域包办过多，居民参与不足，自治活动的内容和载体较为单一，社会力量、市场主体参与社区治理的积极性不高。就中山而言，虽然近年来创新并深入实施了社区管理“2 +8 + N”模式，但社区治理的主要参与者仍然是社区积极分子、离退休党员和老年人，全民治理和人人参与的格局尚未形成。

(三)基层政府社会治理政策创新人才匮乏

社会治理政策创新是一项非常复杂的工作，对资金、设施及人才的要求都非常高，但基层政府由于工作及生活环境的制约，高层次社会治理人才缺少，造成社会治理人才缺乏问题严重。社会治理人才充足与否对基层政府社会治理政策的创新速度、创新质量具有决定性的作用。

三、社会治理政策创新的路径:中山市的经验

社会治理主要是政府和社会组织为促进社会系统协调运转，对社会系统的组成部分、社会生活的不同领域以及社会发展的各个环节进行组织、协调、指导、规范、监督和纠正社会失灵的过程。西方的政府治理理论源于其20世纪70年代兴起的新公共管理运动，基本含义在于强调政府的企业化和政府管理的市场化，尤其主张实现政府管理网络化和扁平化。经过多年流变，西方的新公共管理分化形成多种学术流派，从多中心治理、网络化治理，到协同性政府治理，再到整体性政府治理，如此等等。①曾维和:《当代西方政府治理的理论化系谱——整体政府改革时代政府治理模式创新解析及启示》，载《湖北师范学院学报》2010年第1期。尽管如此，西方政府治理的核心命题，在于政府治理社会的权力的分散、政府与社会的冲突、政府与社会组织运行的协同，由此体现了西方社会政治经济矛盾对于政府管理方式和机制变革的要求。改革开放以来，中国经济社会快速发展，取得了瞩目的成就，但与此同时，社会治理政策却稍显滞后，而中山市积分制管理制度则为中国社会治理政策创新作了有益探索。

继2008年8月1日深圳实行居住证制度改革试点后，2010年1月1日开始生效的《广东省流动人口服务管理条例》规定:居住证持证人在同一居住地连续居住并依法缴纳社会保险费满5年，有稳定职业、符合计划生育政策的，其子女接受学前教育、义务教育应当与常住户口学生同等待遇;居住证持证人在同一居住地连续居住并依法缴纳社会保险费满7年、有固定住所、稳定职业、符合计划生育政策、依法纳税并无犯罪记录的可以申请常住户口，简单地称“五年入学、七年入户”，广东省流动人口管理进入全面的居住证时代。2010年中央一号文件强调要采取有效措施推进城镇化，让符合条件的农民工进城。广东省加快了流动人口(主要是农民工)入户的探索。2010年3月，中山市率先在全国开展流动人口积分制入户的试验，当年面向全市投放3 000个入户指标，6 000个公办学校入学指标，截至2010年6月，在积分制政策导向下有2 139人顺利入户，4 318人成功申请入学指标。2010年

6月，广东省政府向全省发文要求借鉴中山市的积分制管理经验，并出台了《关于开展农民工积分制入户城镇工作的指导意见》，制定了面向全省的积分制的实施办法和积分参考标准。

中山市是广东省所辖地级市，古称香山县，是中国4个不设市辖区的地级市之一。中山市位于珠江三角洲中部偏南的西、北江下游出海处，北接广州市番禺区和佛山市顺德区，西邻江门市区、新会区和珠海市斗门区，东南连珠海市，东隔珠江伶仃洋，与深圳市和香港相望。中山市连续多年保持广东省第五的经济总量，并与顺德、南海、东莞一起被称为“广东四小虎”。

作为珠三角地区的轻工业重地，中山市有大量的企业，统计数据显示，2011年和2012年中山市的企业数量分别是3 170家和3 192家，因此中山市拥有大量的外来务工人员。2012年中山市的人口统计数字表明，该市的常住人口有315. 50万人，流动人口有163. 49万人，其流动人口占了51. 82%的比例。数量巨大的流动人口带来了一系列的社会问题，例如:流动人口入学难、入户难，“民工荒”现象凸显，流动人口违法犯罪高发等。在这种背景下，从2007年开始，中山市启动了针对流动人口管理的“积分制”改革。这一改革在全国率先推出以普惠型公共服务为核心，采用量化计分模式，根据本行政区域范围内的人才需求和财政承受能力，综合考虑流动人员在当地的连续工作年限、文化程度、技能水平、投资规模、纳税额度、获奖等级、计划生育、遵纪守法、公益活动等情况进行积分登记，累积达到一定积分数额，可享受积分入户和积分入学，从而逐步推进户籍制度改革和城市基本公共服务均等化。按照规定，流动人口本人户籍不在中山市，已办理《广东省居住证》，在中山市连续工作1年以上(含1年)，纳入就业登记，缴纳社会保险的，都可以向工作所在的镇区申请积分排名。流动人员积分制管理计分标准由个人素质、工作经验、居住情况、社会贡献及减分指标构成，其三级指标包括学历水平、技能水平、急需人才、专利创新、社会保险、劳动合同、固定住所、居住年限、年龄、婚姻状况、奖励荣誉、慈善公益、投资纳税、计划生育、卫生防疫、个人信用等;减扣分指标包括违法犯罪和计划生育等行为。按照总量控制、统筹兼顾、分类管理、分区排名的原则，流动人员在工作地进行分区排名，其中入学以工作地镇区为排名地，入户以房产地为排名地，积分累计达到一定数额的流动人员，其计划生育的子女可享受义务教育阶段入读中山市公办学校待遇，其本人、配偶或直系亲属在中山拥有合法固定住所的，还可申请享受迁入中山市户籍待遇。对积分达到入户中山市条件并取得入户指标但暂不想入户的流动人员，三年内可凭有效的《广东省居住证》和积分入户通知书在居住地享有下列权益和公共服务:其子女可享受户籍居民子女同等的义务教育待遇;创办企业的，可享受户籍居民同等补贴扶持政策，所办企业可以申请各级科技项目资助资金;按规定申请廉租住房或公共租赁房;申请社会救助;按规定免费享受就业援助等公共就业服务;按规定办理乘车优待证。

中山市针对流动人口管理的“积分制”改革主要经历了五个阶段。一是试行期( 2007—2009年10月)。这段期间，中山市确立了“积分制”破解公共服务均等化和推行户籍改革的工作思路，着力破解城市人口二元结构，推进户籍制度改革和流动人口基本公共服务均等化，在小榄镇等地开展积分入读公办学校试点。二是推广期( 2009年9月—2010 年6月)。这段期间，中山市在全市范围内正式实施积分入户，初步构建了规范的“积分制”体系和工作机制。三是完善期( 2010年11月—2012年6 月)。这段期间，中山市建立健全了队伍保障机制、宣传工作机制、计生审核前置机制、一站式受理工作机制、企业联络员工作机制、信息管理工作机制等六项积分制机制。四是深化期( 2012年11月—2013年5月)。这段期间，中山市进一步扩大积分入学指标和积分入户指标，并将积分制向流动人口住房保障领域延伸，建立自主开证明的工作机制。五是成熟期( 2013年至今)。这段期间，中山市降低住房保障准入线，赋予企业积分自主权，完善积分指标体系，2013年9月中山市制定了《中山市流动人口积分制管理规定》，标志着积分制走向成熟。①陈文、孔德勇:《梯度式、渐进式户籍改革与城市融合——中山市流动人口积分制改革调研报告》，载《中国社会科学内部文稿》2014年第2期。分析中山市积分制改革的案例，笔者认为其政策创新及其路径体现在三个方面。

(一)理念创新

社会治理政策创新不是一项单一的、孤立的创新活动，它是包含了多个政策相关因素创新的系统活动过程。而社会治理政策理念创新是对政策性质和功能的重新认识和更新，理念的更新引领着整

个政策创新活动的发生和发展。

1．以人为本理念。社会治理在中国历来被赋予很强的政治性，并且主要是由执法和管理部门通过相应的组织体系，对违反法律和规则的人进行制裁，以维护社会秩序。中山市积分制围绕“以人为本”的社会治理理念，突出人文关怀，体现保障人权、尊重人格、服务为本的理念，对市内所有居民统一对待、统一服务、统一管理，并根据居民不同的学习需求、文化需求、安全保障需求、医疗保健需求、体育健身需求等设立专门的设施、建立专门组织、设立专门机制、提供专门服务。

2．平等理念。公共服务的提供必须以公平平等为前提，保障城市居民和流动人员平等享受公共服务，实现公共服务的均衡化。中山市在促进新老中山人融合过程中，一直强化“新老中山人，同是中山建设者”的理念，突破了“本外”二元体制障碍。2014年中山市完善并修订了新的积分制，放宽积分受理对象，完善积分入学申请的条件，降低流动人员子女入学门槛，简化手续等措施，有效地实现了“本地人”与“外地人”的融合。

3．服务均等化理念。服务均等化是指政府要为社会成员提供基本的、与经济社会发展水平相适应的、能够体现社会公平正义的并且是大致均等的公共产品和服务，是满足人们最基本的生存权和发展权的条件的均等。城市务工的外来人员达到中山市政府制定的有关积分入户、入学政策及实施规定的要求和相应积分标准即可申请落户工作所在城市的户口或入读公办学校，与该城市户籍人群享有同等政治权益、社会权益，最大程度上确保“新老中山人”享受基本公共服务的均等化。

(二)机制创新

1．工作运行机制。社会治理是一项系统工程，点多面广，既需要党委领导、政府负责，也需要社会协同、公众参与。中山市积分制注重发挥党委的领导作用，建立了两级政府、三级管理的流动人口服务管理体系，为积分入户、积分入学工作提供坚实的组织保证。24个镇区分别成立积分制工作领导机构，责任落实到人，建立严密的组织责任体系。同时，把积分制开展工作纳入镇区目标考核体系，加大分值比重，细化考核细则，强化结果运用，引导各部门和各镇区狠抓工作落实、提高工作质量和效率。据统计，2010年以来(截至2014年12月)，中山市通过积分制共给予14 765名流动人员入户资格，使37 781名随迁子女通过积分制入读公办学校。

2．权益保障机制。社会治理中的许多问题就是民生和权益的保障问题。保障了民生权益，社会治理问题就能迎刃而解。在中国，公民的教育、医疗、住房、保险等公共服务资源的分配都与户籍挂钩，按照户籍性质区别对待。中山市的积分制打破了原有户籍壁垒，社会福利与社会公共资源有选择性的向外来人员开放，不入户也可享受社会公共服务。对达到入户积分条件取得入户资格，但不愿意入户的人员，这类人员可在居住地享受基本权益和公共服务。获取社会福利与公共资源的标准实际上不再是户口，而是根据积分决定。积分制剥离了依附在户口上的社会福利和公共资源分配，使外来人员与本地户籍一样，也可以享受经济社会发展的成果。

3．公众参与机制。公众参与是指公众在公共事务的决策、管理、执行和监督过程中拥有知情权、话语权、行动权等参与性权利，能够自由地表达自己的立场、意见和建议，能够合法地采取旨在维护个人切身利益和社会公共利益的行动。中山市通过积分制管理，不断扩大外来务工人员参与公共事务的范围。如2011年，面向优秀外来务工人员选拔了18名基层公务员和事业单位职工;在中共中山市委十二届八次全会上，邀请了包括4名新中山人代表在内的12个界别22名代表列席，让群众更好地了解政府决策部署，主动吸纳和邀请新中山人代表参与社区事务的决策和监督，让新中山人参与社会管理的渠道越来越多，努力实现“官意”和“民意”的有机统一。

(三)手段创新

1．主体多元化。在社会治理中要实现所谓的帕累托优化，甚至帕累托最优，就必须保证社会治理成本持续小于社会治理收益。因此，社会治理除党和政府外，还必须调动社会组织、社区公民等社会各方面的参与，实现政府、市场、社会等多元主体在社会治理中的协同配合、相辅相成。如中山市积分制充分发挥团委、志愿者协会、义工队等组织的重要作用，鼓励流动人员通过社会组织参与到社会治理中来，形成社会治理人人参与、和谐社会人人共享的良好局面。

2．方式多样化。社会治理创新必须摆脱传统社会治理那种自上而下、带有强制性的管理方式，将行政的、市场的、法律的、社会的、道德的多种治理方式有效结合起来，建立一种上下互动，通过沟

通协商，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动的治理方式，实现社会多方参与、共同治理。如中山市将教育、医疗、慈善公益、志愿服务、计划生育、卫生防疫、流动人员管理等社会治理内容融入到积分制度中，有效实现了社会治理方式多样化。

综上所述，中山市流动人员积分制度是中国社会治理政策创新的有益探索和实践，为中国更好推进社会治理政策创新工作提供了一种全新的、务实的路径选择。

四、积分制社会管理创新面临的挑战

积分制已经实施了五年，其在运行过程中也暴露出许多问题，有一些问题是技术性的，比如说如何简化申请程序，方便外来人员申请;有些问题是体制性的，比如养老保险的转接、随迁人员子女择校以及各镇区不同的积分标准问题。具体来说，这些问题可以归纳为四个方面。

(一)简化申请程序

许多流动人员反映申请手续太过繁杂，所涉及项目太多，一些证明提供要求非常严格，如果要把所有手续和证明都办齐全，需要到各种证明单位出具证明，可能要花了十天半月才能办全。积分制对计划生育的严格执行也影响到许多申请者的积极性。而在中国，因各种原因违反计划生育政策的比例非常高，特别是农民工群体，按照规定，计划外生育即便接受处理，也要扣除分数，许多申请者反映不公平。另外，积分制规定，对申请成功者其配偶和小孩入户实行轮候制，但轮候制没有时间表。①黄岩:《流动人员积分制管理模式的功能与效果分析》，载《岭南学刊》2012年第4期。

(二)顶层制度设计要跟上

户籍制度改革关系到全国一盘棋，因为它与养老政策、教育政策、医疗政策等息息相关。在没有中央政府统筹安排的情况下，地方政府基于财政支出和流动人口管理压力考虑，总是希望严格控制外来人口数量，因为涉及资源分配和竞争问题。以高考政策而论，中山市以及后来广东省推广的这项积分入户政策导致更多的外地户口的学生迁入本地，试必挤占当地学生考试资源，引起当地居民的排斥。顶层设计必须跟进解决高考指标的分配与考生数量的联动，地方政府才有积极性向外来人口放开户籍。

(三)加大文化融入，增加外来人员的社会融合

积分制是一项具体的政策，它可以为外来人口解决许多现实问题，如子女读书、申请公租房等，但是许多调研数据也反映，流动人员对积分申请还只是一个十分理性和工具性的计算，对于为什么要入户，外来人员首先考虑是入户可以带来哪些现实的利益。积分入户成功后，没有后续政策来促进这些人员的融入，他们对城市的认同还未能完全建立起来，归属感没有得到强化。基于语言、生活习俗、社会交往等因素，外来人员融入仍然存在很大的挑战。

(四)以积分制为起点，寻找户籍管理创新突破口

当前户口最大的红利是教育资源。流动人口入户的主要动机在于让子女享受公办教育资源。在现行体制下，优质教育资源主要集中在发达地区。为了子女享受更好的教育，以实现下一代向上流动的愿望，这部分群体势必会选择在城区等发达地区入户。

通过积分和入户指标，着眼于有条件与可控地向外来务工人员提供转户渠道，但改革并没有在辖区内实现城乡一体化的户籍管理，换言之，改革并没有彻底跨越户籍管理的鸿沟，积分制仅局限于城市，只涉及城市公共服务，并未涉及配套农村土地改革;积分制目前尚处于本地区内搞试验的阶段，对广东省的2 000多万跨省流动的农民工而言，积分制政策受行政管辖权限制无法在流出地乡村实行。就积分制来讲，它还只是一种城市户籍改革路径，②丁凯:《为什么指标用不完?——中山市流动人口积分制的实践与思考》，载《中国农业大学学报》2013年第4期。户籍制度仍然作为国家的一种控制而不是服务工具，国家需要更大的勇气和信心来改革它。

【责任编辑:于尚艳】