城乡教育一体化：重庆实践的启示

余善云

(重庆广播电视大学 发展规划处，重庆 400052)



城乡教育一体化：重庆实践的启示

余善云

(重庆广播电视大学 发展规划处，重庆 400052)

摘要：城乡教育一体化是我国进入工业化发展中期后，构建城乡教育新型关系，促进教育公平的战略选择。重庆市在城乡教育一体化国家试验中，以四项统筹带来四大变化，实现了四个“率先”与四大突破，推动城乡教育标准化、均衡化、一体化发展，其以体制机制改革为核心，以城带乡、城乡互动，政府强力推进的发展模式，对促进我国城乡教育新型关系的建立和一体化发展，具有诸多启示。 城乡教育；一体化；重庆实践；启示

进入新世纪后，城乡教育一体化作为消除教育在城乡、区域之间的差距，促进教育公平正义的战略选择受到了各级政府的高度重视。重庆市以建设国家统筹城乡教育综合改革试验区为契机，以“四项统筹”破除城乡教育二元难题，实现了“四个率先”与“四大突破”，推动了城乡教育标准化、均衡化、一体化发展，其以体制机制改革为核心，以城带乡、城乡互动，政府强力推进的发展模式，对我国推动城乡教育一体化发展，建立城乡教育新型关系不无启示。

一、城乡教育一体化及其理论支撑

城乡教育一体化是城乡一体化的衍生概念，虽然我国已有不少学者从伦理学、教育学、文化学、公共政策学、经济学等角度进行了诠释，但至今还没有一个权威的概念解释。从伦理学视角看，罗尔斯的公平三原则，即“平等自由原则、机会公正平等原则和差别原则，却得到了研究城乡教育一体化专家和学者的广泛认同[1]”，其中，机会公正平等原则更是城乡教育一体化最基本的价值追求。从教育学视角看，城乡教育一体化主要涉及基础教育、职业教育、继续教育三个类别，而基础教育的均衡发展则是城乡教育一体化需要解决的首要问题。从文化视角看，“城乡教育一体化是一种基于文化，通过文化，为了文化的教育体系”[2]。

从公共政策视角看，城乡教育发展现状是一种权威的教育资源和利益分配的结果，教育政策在价值取向和目标指向上长期带有的“城市倾向”，才导致了今天出现的教育在区域、城乡之间的发展差距，因此，“在推进城乡教育一体化的过程中，教育政策应确立起以人为本、公平均衡、质量效益、政府责任等新的价值取向”[3]。

我国城乡教育一体化实践与学术研究几乎同步。20世纪90年代，上海市就制定了“三个集中”城乡一体化发展战略，提出了“一流城市、一流教育”的发展目标，大力开展以政府为主导、从均衡条件到聚焦内涵推进城乡教育一体化实践。在这一时期，江苏省也加强了省级统筹，以均衡为目标、以优质为追求，全面推进城乡教育一体化实践。进入21世纪后，四川省在推进城乡教育一体化过程中，逐步形成了城乡教育规划、办学条件、经费投入、师资建设、教育质量、评估标准“六个一体化”格局，并按照城乡教育“六个一体化”内涵要求，构建评估指标体系。此外，福建、辽宁、重庆等省市，也在努力探索城乡教育一体化发展的模式和路径。

城乡教育一体化是指在“教育公平核心价值取向下，打破城乡二元僵局，建设城乡教育共同体，保持与发挥城乡教育区域性特色与优势的基础上，促进城乡教育互动联结、相互帮扶、相互作用、消解差距,逐步实现城乡教育公平、共生共荣、协调发展的动态进程”[4]。城乡教育一体化是我国政府为了统筹城乡教育改革，促进城乡教育均衡发展，破解城乡教育二元难题，推动城乡教育公平与和谐发展所做出的战略部署，“反映了现代化与城市化进程中政府对于城乡关系变化的新认识”[5]，其首要任务是“找准城乡二元教育的问题与关键，破除思想、体制和机制障碍，强化顶端设计，构建面向城乡的教育发展‘立交桥’，发展城乡一体化教育体系”[6]。

城乡教育一体化以城乡联系论思想为基础，站在经济社会的高度，把城市教育和农村教育纳入整个教育大系统的框架中统筹兼顾。城乡教育一体化不是乡村教育城市化，也不是把城市教育变成乡村教育，而是在保留“城市教育”与“乡村教育”各自特点的基础上，创造平等统一的新型城乡教育关系，营造城乡教育相互融合、双向演进、协调发展的氛围，促进城市和农村教育共同发展、一体发展。

教育公平、均衡发展、教育社会学等理论为城乡教育一体化提供了重要的理论支撑。2007年，世界经合组织(OECD)在有关教育公平的报告中将教育公平定义为：“教育公平有两个含义。第一个含义是公正(fairness)，就是要保证性别、社会经济地位和种族等个人和社会因素不妨碍人达到其能力所允许的教育高度。第二个含义是覆盖(inclusion)，就是要保证每个人都受到基本的、最低标准的教育”[7]。教育公平包括水平公平与垂直公平、代际公平、教育的市场公平与社会公平三种类型，涉及教育机会和教育资源分配过程中的公平感受，即“形式的公正与合理”和“程序的公正与合理”的价值认同和心理体验，其核心问题是教育制度和政策的合理性与公正性的统一。

均衡发展理论(balanced development theory)是经济学的一个概念，认为经济是有比例相互制约和支持发展的。均衡发展不仅强调部门或产业间的平衡、同步发展，而且强调区域间或区域内部的平衡发展，即空间的均衡化。均衡发展反映在教育上，最基本的要求就是要“在教育机构和教育群体之间，平等地分配教育资源，达到教育需求与教育供给的相对均衡，并最终落实在人们对教育资源的分配和使用上”[8]。教育资源配置均衡是教育均衡发展的基础，要求政府作为控制社会运行的中枢和公共资源分配的主体，通过法律、法规、政策等对教育资源进行合理配置，以确保受教育群体和个体的权利平等，并享受同质量的教育。

教育社会学是研究作为一种社会现象的教育与其他系统间的关联，并分析其社会过程的一门学科。教育与社会、政治和经济制度之间必须和谐，才能养成儿童共同生活所必须的基本品格，以延续并加强这种同质性，从而使个体社会化和个性化。社会传递论和社会改造论从文化传承和文化创造的视角建构了学校的社会使命。社会传递论认为学校应秉承维持原有文化，传承先行的社会文化价值。社会改造论强调教育要对现有社会进行改造和更新，扬弃传统文化、行为标准和社会价值，认为学校必须注重文化的生产、制造和更新，以此来塑造一代新人。保持社会传递与改造两者之间的张力与平衡，是教育的本质和功能使然，而城乡教育一体化对人的塑造，反映了我国教育理性回归的必然要求。

二、城乡教育一体化的重庆实践

重庆市地处我国西部，既有发达的大城市，又有欠发达的大农村，“省域”特征十分明显，全市城乡二元结构矛盾突出、“东北现象”和“西部现象”叠加并存，经济、社会、教育、文化城乡一体化发展的任务十分艰巨。2007年，国家在重庆市设立统筹城乡教育综合改革试验区，“加快教育体制改革，形成城乡教育一体化发展机制”[9]。通过多年探索实践，重庆市的教育从城乡对立、城乡分割的二元状态，逐步走向城乡一体化。

(一)四项统筹带来四大变化①

在统筹城乡教育综合配套改革试验中，重庆市大力推进城乡教育标准化和基础教育均衡化，以促进教育的公平与正义。通过强化“四个统筹”实现了“四大变化”，城乡教育一体化发展取得了阶段性成果。

1.强化四个“统筹”。一是统筹调整城乡学校布局。根据经济社会发展总体规划和人口流动态势，加大了对普通中小学、中等职业学校、高等院校布局结构调整力度，促进了各级各类教育在城乡的协调发展。2011年，全市有各级各类学校1.15万所，在校生612.22万人，与2007年相比，学校总数减少了1.71万所，在校生总数却增加了99.17万人。学校规模不断扩大，办学效益不断提高。二是统筹配置城乡教育经费。市政府加大了城乡教育投入，依法保障了教育经费“三个增长”。2012年，全市教育经费总投入417.5亿元，比2007年的230.97亿元增长了80.76%，其中新增教育经费的70%投到了农村。三是统筹改善城乡办学条件。大力推进城乡基础教育均衡发展，加强中职学校和高校基础能力建设，促进城乡学校信息化建设，各级各类学校办学条件明显改善。2011年，全市各级各类学校占地面积14629万平方米，校舍建筑面积5316万平方米，图书10719万册，教学科研仪器设备值84亿元。与2007年相比，学校占地面积增加2244万平方米，校舍建筑面积增加116万平方米，图书增加2157万册，教学科研仪器设备值增加28.07亿元。四是统筹提升城乡师资水平。修改中小学编制配置和管理办法，完善教师评聘制度，建立健全教师补充、交流、培训和激励机制，提升了城乡师资队伍整体水平。2011年，全市各级各类学校共有教职工37.11万人，其中专任教师30.33万人，与2007年相比，教职工增加了2.61万人，专任教师增加了2.23万人。

2.带来的四大变化。一是“两基”人口实现全覆盖。2011年，全市义务教育阶段学生总数达314.5万人。小学、初中专任教师学历合格率分别为99.95%、98.92%；全市“两基”人口覆盖率达到100%，各项指标基本达到国家标准。二是非义务教育得到长足发展。2011年，基本完成高中阶段教育战略性结构调整，初中毕业生升高中阶段学校比例达到90.15%，在校生104.82万人，基本普及高中阶段教育。其中，普高在校生64.87万人，中职在校生39.95万人。全年在渝高校招生18.11万人，高校在校生规模超过56.78万人，高等教育毛入学率达到30%，高出全国3.1个百分点。民办学校达0.36万所，在校生78.79万人。三是重大和难点问题有效解决。全市投入19.6亿元，全部偿清1000多所学校的11051笔“两基”欠债。投入22亿元，全部排除中小学危房442.9万平方米。安排专项资金9.3亿元，对20万农村中小学教师每人每月发放300元补贴。投入8702万元，将实施保障机制的学校公用经费拨款标准每生提高10元，将农村中小学免杂费补助标准每生提高30元。安排资金18.61亿元，资助各级各类学生402.15万人。在农村代课教师中录用公办教师和招聘“特岗”教师1万多名，结束了代课教师的历史。四是城乡教育协调发展。市级财政逐步转移重心，加大对农村教育的投入力度，实施“百校牵手”等对接帮扶活动，城乡、区域教育发展走向协调。全市投入38.6亿元，迁建三峡库区学校295所。投入4.49亿元，完成307所农村中小学寄宿制学校建设。新增农民工子女就读学校199所，妥善安排9.1万名进城务工人员子女就读。投入3.65亿元，对38个区县实施了中小学现代远程教育工程，受益师生达350万人。

(二)“四个率先”和“四大突破”

1.四个率先。一是全市8000名代课教师一次性整体转为公办教师，在全国率先解决了长期困扰义务教育发展的一大难题。二是筹集经费49亿元，在全国率先兑现了义务教育教师的绩效工资。三是安排资金82.9亿元，率先在西部建立城乡一体义务教育经费保障机制。四是统筹安排资金25亿元，在全国率先对中职五类学生(三峡库区移民、城镇低保人员、农村贫困家庭子女、退役士兵和适龄孤儿)实行“学费全额资助、生活费住宿费包干补助”的政策。

2.四大突破。一是在西部地区率先实现全面“普九”，全市38个区县“普九”率实现100%，并顺利通过了国家的检查验收。二是初中毕业生升入高中阶段学校的比例达到90%，基本普及高中阶段教育，超过了全国的平均水平。三是2012年大学毛入学率达到35%，为西部第一，超过全国平均水平4个百分点。

(三)城乡教育一体化初见成效

1.建立义务教育城乡一体经费保障机制。全市统一了城乡义务教育经费拨款标准。实行中小学生均经费城乡同一标准，区县农村与城镇学校生均公用经费和免杂费补助同标准拨款。政府教育经费支出已超过GDP的4%，2011年达到了4.1%。每年教育增量经费有70%向农村倾斜。

2.推行义务教育城乡一体学校建设标准。推进城乡义务教育学校标准化建设。2011年，全市农村中小学标准化率已达到70%，大大高于全国平均水平，在中西部领先，西部第一。

3.实行教师配备城乡一体编制标准。按照城乡一体编制标准配备城乡学校教师，建立了城乡一体学校教师绩效工资考核标准，农村学校教师与城市学校教师一个标准考核，城乡教师之间的收入差距明显缩小。

4.构建城乡一体义务教育学生爱心工程。全市先后投入9.45亿元，实施农村学校食堂建设、饮用奶、鸡蛋供给、爱心午餐提供四大工程，解决了113万留守儿童的吃饭问题。38个区县实施“蛋奶工程”，受益学生近250万人次。30个区县提供爱心午餐，30万困难学生受益。

在推进城乡教育一体化探索实践中，重庆市把所有的努力都指向了农村教育和农民，以及与之相联系的学校、教师和孩子，体制、机制与投入；所有的努力都在修复、弥合城乡教育二元体制带来的创伤和裂痕。从统筹城乡到促进公平，从均衡发展到城乡一体化，被割裂了的重庆城乡教育正在走向弥合。

三、重庆实践的思考与启示

党的十八大提出了“推动城乡发展一体化”，自然包含了城乡教育发展一体化。重庆市在推进城乡教育一体化发展中不断探索实践，初步形成了以体制机制改革为核心，以城带乡、城乡互动，政府强力推进的发展模式，在一定程度上促进了城乡教育一体化发展。但必须看到，城乡教育一体化是一个世界性的难题，虽然重庆市在城乡教育一体化探索中取得了一定的进展，但也发现了一些值得思考的问题，需要在实践中加以解决。

(一)深化城乡教育一体化认知

由于“城市偏向”思维习惯影响，不少人对教育公平、城乡一体化发展的内涵认识还比较模糊，有的甚至还存在思想疑虑，对推进城乡教育一体化的长期性、艰巨性、复杂性认识不足，对促进城乡教育一体化发展的重点、路径、责任分不清楚等。要实现城乡教育一体化目标，必须深化对城乡教育一体化内涵、特点、规律的认知，实行省级政府统筹的政策。

1.深化内涵认知。要从中华民族伟大复兴的战略高度，深入认识城乡教育一体化的特殊意义和作用，尤其是要加强对县级政府及其教育部门相关人员的培训，让他们真正了解什么是城乡教育一体化，怎样去推进城乡教育一体化等关键性问题，增强自觉抵制“城市偏向”思维、行为习惯干扰的能力，克服工作畏难情绪，解决好“为什么”和“怎样做”的问题。

2.坚持农村重点。城乡教育的差距在农村，城乡教育一体化的重点显然就是发展农村教育，这是毫无疑义的。只有大力发展农村教育，才能缩小农村教育与城市教育的差距，使城乡教育最终走向一体化发展的轨道。在发展农村教育时还应突出重点，要特别注意加强与农民生存、农村发展紧密联系的基础教育、职业教育和社区教育的发展。

3.遵循发展规律。推进城乡教育一体化是一个长期的过程，应按标准化、均衡化、一体化发展的次序层级推进。以“标准化”解决资源配置失衡问题，为城乡教育均衡发展奠定物质基础。以“均衡化”提升城乡教育发展水平，突破城乡教育一体化发展的“瓶颈”。“一体化”是城乡教育发展的理想状态，也是城乡教育协调发展追求的目标。

4.落实省级统筹。由于我国县域经济发展差异大，不同县域投入教育的财力差别也很大，推进城乡教育一体化，应坚持省域统筹。如重庆市巫溪县，2013年人均GDP仅2405美元，与同一市域的渝中区人均GDP接近2万美元相比差距很大，若实行县域统筹，城乡教育发展的差距就会越来越大。只有实行省级统筹，通过财政转移支付，落实以城带乡、以工哺农政策，才能解决农村学校标准化建设和城乡学校均衡发展的资金投入问题。

(二)实施农村教育国家行动计划

基于我国农村教育基础薄弱、农村学校欠账较多，城乡、区域、校际之间差距较大，地方投入能力和水平不均衡等实际情况，要促进城乡教育一体化发展，在现阶段必须着力于教育发展的“农村倾向”，通过实施农村教育国家行动计划，缩小农村教育与城市教育的差距。

1.建立国家农村教育专项基金。由中央财政和省级政府拨出专款，整合各部委办局和社会各方对农村教育的分散投入，建立农村教育专项基金，用于支持县以下农村学校改善办学条件，开展教育教学设施标准化建设。国家农村教育专项资金要重点向中西部地区、边远贫困地区的农村学校倾斜，解决当地财力投入不足的困难和矛盾。

2.持续推进农村教师国培计划。近年来，财政部已安排专项资金实施中小学教师“国培”计划，这对提高农村中小学教师素质和水平发挥了重要作用。可把中小学教师“国培”计划纳入“农村教育国家行动计划”统筹，调整“国培”计划的项目和方向，通过系统化、专业化培训，持续提升农村教师教学能力，缩小城乡教师在教学水平上的差距。

3.实施农村建设国家推进计划。重点是加强农村学校环境和师资建设。可借鉴韩国“新村运动”经验改革农村建设模式，由中央和地方政府共同出资，统筹规划农村水、电、路、村、校建设，保持农村文化特色，改善农村学校环境。采取价值导向、发展引领、利益倾斜等政策措施，稳定农村师资。动员高等学校、社会精英深入农村开展教育实验。积极动员、组织、壮大农村教师志愿者队伍。

4.建立计划实施指导服务机构。为确保农村教育国家行动计划的有效实施，中央和省级政府应建立指导机构，负责农村教育国家计划建设经费的筹集和管理，指导农村教育规划调整、农村现代化建设、农村中小学校标准化建设、城乡教育均衡发展等。在县级区域，应建立由政府领导的农村建设综合管理协调机构，具体负责新农村建设和农村教育国家行动计划的组织实施。

(三)城乡教育一体化纵横联动发展

今日之中国，许多改革的深化，都与政治、经济、教育、文化等各方面的改革联系在一起，改革已成为庞大的系统工程，纵横联动发展的特征显著增强。这就要求我们跳出教育谋划教育，从政策设计和推进实施两个维度，纵横联动推进城乡教育一体化发展。

1.把教育纳入区域发展总体谋划。教育部门规划城乡教育一体化改革，制定城乡教育均衡发展政策，落实城乡教育一体化发展措施，都应充分考虑区域发展的功能定位、产业布局、人口流动等因素对教育改革和发展的影响。地方政府在规划城乡一体化发展时，要把教育纳入经济、社会发展总体框架谋划，统筹建设和投入，如调整产业结构，布局新兴产业，改革户籍制度等，都要考虑到教育的需求和供给，使教育发展格局和学校网点布局，与区域生态环境、经济社会发展、人民群众教育需求、教育发展的自身规律相适应。

2.防止教育与经济发展“两张皮”。要特别注意防止城乡一体化与城乡教育一体化相互脱节的“两张皮”现象的发生。重庆市在推进城乡一体化过程中，市政府先后出台了38个文件，涉及户口迁移、社会保障、土地处置、教育统筹等10多个领域，城乡教育在与经济、社会、科技、文化联动发展中，较好地促进了自身的一体化发展。推进城乡教育一体化，必须坚持教育与经济、社会区域联动，城乡一体发展这一正确方向。

3.切实建立起城乡教育新型关系。城乡教育一体化的本质，是为了推动建立新型的城乡教育关系。作为教育本身，就必须克服急功近利的不良倾向，回归理性，变“应试教育”为培养人才的正常活动。作为社会，也必须理性选择对教育的消费，不能人为地扩大城乡教育差距。要建立城乡教育新型关系，在当前必须下狠心改变“重点校”“特长班”“择校生”屡禁不止、教师向城市单向流动、农村教育向城市教育反向“输血”的状况，否则，城乡教育一体化就很难实现。

(四)构建城乡教育一体化评价机制

尽管城乡教育一体化在我国还处于探索试验阶段，但为了评价城乡教育一体化发展水平，引导和促进城乡教育一体化健康发展，一些学者在探索实践基础上，以不同视角研究建构城乡教育一体化评价模式及其指标体系，如李玲、宋乃庆等按目标层、准则层和指标层，构建城乡义务教育一体化指标体系，以“监测城乡义务教育一体化的进程，并评价其发展水平”[10]。张继远等以成都市城乡教育一体化实践为基础，建构了包括“教育机会、办学条件、教师队伍建设、教育经费和教育质量”[11]等内容的城乡教育一体化指标体系。张金英等以涵盖“城乡教育机会、教育资源配置、教育质量和教育成就”[12]四项内容，构建城乡教育一体化评价体系。重庆市在推进城乡教育一体化改革试验中，探索构建了城乡教育“空间形态、社会形态、物质形态、文化形态、发展形态一体化”[13]评价指标体系等。这些评价城乡教育一体化发展的指标体系，虽然都有一定的实践基础，能够在一定程度上反映城乡教育在不同区域的发展状态和水平，但都还没有得到社会的认同，还不能作为城乡教育一体化评价的国家标准。为引导和促进我国城乡教育一体化发展，教育部应组织力量建立城乡教育一体化评价的国家标准，构建能够诊断、测评、反映我国不同区域城乡教育一体化发展水平的评估指标体系，作为城乡教育一体化发展的导向标，以检测各地城乡教育一体化发展的状态，进而形成我国城乡教育一体化评价机制，引导城乡教育一体化健康发展。

注释：

①本部分数据来源：重庆市教育委员会2011年《重庆市教育事业统计分析资料》。

参考文献：

[1]柯玲，张继远.城乡教育一体化研究述评[J].教育与教学研究，2012(12).

[2]魏峰.城乡教育一体化:基于文化视角的分析[J].复旦教育论坛，2010(5).

[3]柯春晖.城乡统筹发展中的教育政策取向和政策制定[J].教育研究，2011(4).

[4][10]李玲，宋乃庆等.城乡教育一体化：理论、指标与测算[J].教育研究，2012(2)

[5]褚宏启.教育制度改革与城乡教育一体化——打破城乡教育二元结构的制度瓶颈[J].教育研究，2010(11).

[6]韩清林.构建城乡教育一体化“立交桥”[N].中国教育报，2011-06-20.

[7]经济合作与发展组织(OECD), Field, S., M. Kuzera, B. Pont, No More Failures: Ten Steps to Equity in Education.

[8]360百科.教育均衡[EB/OL].baike.so.com，2013(6).

[9]国务院.国务院关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见(国发[2009]3号)[EB/OL].www.sdpc.gov.cn/rdzt/gggj/zywj，2009(1).

[11]张继远，张艳.城乡教育一体化指标体系：构建与应用[J].中小学管理，2013(2).

[12]张金英，陈通.城乡教育一体化的理论与指标体系建构[J].农业现代化，2010(4).

[13]牟延林，等.重庆市城乡教育一体化指标体系研究报告[R].重庆：重庆市教育委员会，2013(8).

[责任编辑于湘]

Integration of urban and rural education: enlightenment of Chongqing’s practiceby YU Shan-yun p.90

After entering middle industrialization in our country, the integration of urban and rural education is the policy choice of constructing the new relationship of urban and rural education, and promoting the education fairness. In the experiments of urban and rural education integration, Chongqing brings four “big changes” through four “unifications” to achieve the four “first” and the four “major breakthroughs”, promoting the standardization, equalization and integration development of urban and rural education. This kind of development is the mode of taking institutional reform as the core, letting cities guiding towns, interaction between urban and rural areas, and the strong promotion of the government. It has great enlightenment for promoting the establishment of the new relationship between urban and rural education and integration development in our country.

Key words:urban and rural education; integration; Chongqing’s practice; enlightenment

基金项目：2013年重庆市教委人文社科研究重点项目(13skszp01)

收稿日期：2014-09-23

中图分类号：G629.21

文献标识码：A

文章编号：1008-6390(2015)01-0090-05

作者简介：余善云(1952-)， 男 ，重庆广播电视大学发展规划处，教授，研究员，研究方向：教育学。