中国自贸园区战略与地方政府治理

陈玉祥，杨 雪

（湖北大学商学院，湖北武汉430062）

2013年8月，国务院正式批准设立中国（上海）自由贸易试验区（简称“上海自贸园区”）。这是中国在全球推进区域多边和双边自贸区战略，更深层次地融入世界经济体系，全面提升自身应对更高标准的国际经贸规则体系的重要举措。自上海自贸园区设立以来，全国20多个地方政府纷纷向中央提出了类似申请，暂未获得批准的地方政府都暗暗较劲。对于如何申报和建设自贸园区，中央只是提出了一些原则和指示精神，具体方案和做法将主要依赖于各地方政府去研究和探索。笔者多次参与了地方政府申报自贸园区的专家论证会，研究了上海自贸园区的总体设计方案，始终关注自贸园区议题的发展态势，深感实施自贸园区战略是一个专业性、政策性、国际性和系统性等都非常强的工作，地方政府在开展此项工作时不可避免地会遇到诸多难题、困惑和误区，且这种现象带有普遍性。鉴于此，本文从国际贸易法和国际投资法的专业视角，结合当前中国所处的国际经贸制度环境，比较系统地阐述了中央政府和获批自贸园区的地方政府在实施这一战略时应当优先解决的根本性制度问题。本文对中央政府进一步完善自贸园区政策，顺利推进自贸园区战略，进而为各地方政府提供可供复制的政府治理模式，均具有现实意义。

一、中国自贸园区战略因应的国际经贸制度环境

（一）多哈谈判停滞不前，WTO的影响力有被逐渐削弱之虞

二战以来，与经济全球化相伴随，国际贸易、投资、金融以及知识产权保护的双边与多边规则不断协调与整合，相应的国际法律制度日趋统一。1995年1月1日建立的世界贸易组织及其管理的多边贸易协定，使得具有国际法效力的国际经贸规则在影响的领域、范围等方面达到了空前水平。此后于2001年11月开启的多哈回合谈判，旨在促进世贸组织成员削减贸易壁垒，通过更公平的贸易环境来促进全球，特别是较贫穷国家的经济发展。在本轮谈判中，美欧等发达成员的主要目标是进一步打开发展中成员的工业品和服务市场，而发展中成员则希望美欧降低农业补贴并开放农业市场。由于发展水平不同，彼此间的利益和需求差异太大，导致本轮谈判久拖未决，一些发达成员方因此对全球多边贸易谈判机制失去信心，转而更加关注双边和区域性贸易与投资体制的谈判与建立。

（二）双边多边自贸区发展活跃，国际贸易投资规则整合加快

多哈回合的停滞不前促使发达成员方淡化和降低了推动全球多边贸易谈判的动力，转而将贸易自由化的注意力及谈判资源主要集中在双边和区域谈判上。数据显示，截至2014年6月15日，GATT/WTO共收到来自成员方的585份区域性贸易协定的通知，其中379份贸易协定业已生效实施[1]。这些协定均涉及到货物贸易、服务贸易和市场准入问题，都是二个或者二个以上的贸易伙伴之间签订的互惠贸易协定。其中，美国已与20个国家签定了16份自贸协定，与42个国家签订了双边投资协定[2]。双边和区域性多边贸易与投资协定的签署，事实上在WTO框架之外形成了一套由部分成员方建立的新的标准和更高的国际贸易与投资规则，其发展的最终结果，不但会架空WTO体制，而且也将使得该标准以外的其他成员方在世界经济体系中被逐渐边缘化。

（三）美国主导全球贸易投资规则的战略意图明显，中国不能置身事外

在诸区域性贸易协定中，以美国主导的TPP和TTIP对世界经济格局的影响最为重要。美国于2009年11月强势主导《跨太平洋经济伙伴协定》（Trans-Pacific Partnership，简称TPP）谈判，试图与世界发展最快的地区就农业、劳工、环境、政府采购、投资、知识产权保护、服务贸易、原产地标准、保障措施、技术性贸易壁垒（TBT）、卫生和动植物检疫措施（SPS）、透明度、文本整合等方面达成更高标准的贸易协定。美国于2013年6月正式启动的“跨大西洋贸易与投资伙伴协议”（Transatlantic Trade and Investment Partnership，简称TTIP）谈判，致力于解决关税减免、市场准入和监管法规、非关税壁垒以及市场规则等关键性问题。这两个自贸协定一旦达成，由此形成的自由贸易区将重绘世界经济格局的版图，并对中国的对外贸易关系和国家安全构成重大影响[3]。对此，中国决不能置身事外，而应该积极参与其中。

（四）接受更高标准的贸易投资规则，符合中国的国家利益

中国已是世界第二大经济体，在经济总量上超越美国只是时间问题。中国今天取得的成就表明，坚定不移地改革开放，积极参与国际经济技术合作，稳健接纳全球多边贸易体制，逐步融于世界经济体系，是推动国家深入改革和持续进步的重要力量。当前中国在快速发展过程中累积的一些结构性矛盾和体制性弊端，也需要通过外生性刚性规则倒逼我们进行改革。贸易投资的自由化和便利化是国际贸易和投资规则的主流价值观，是大势所趋。在投资领域实行准入前国民待遇和负面清单管理，已经是签订新型自贸协定和投资协定的基本要价。在此背景下，选择在中国合适的地区建立自贸园区，先行先试新型国际贸易投资规则，倒逼自贸园区政府管理体制改革，既可以之测试上述规则可能造成的冲击力和我们的承受力，也可以之探索可以复制的经验和做法，再予以全国推广，不失有“一石二鸟”之效。

二、遴选自贸园区应当使用科学透明的评价体系

设立自贸园区虽不再是中央直接给予地方提供政策优惠，但却能让地方政府赢得改革开放的先机，在吸引外来投资方面获得先发优势，这自然会引发一些地方政府的激烈竞争。如何使自贸园区战略发挥其应有的作用，避免因申报可能造成的恶性竞争，中央政府有必要建立和使用一套科学的透明的评价体系，以对申请者进行考核、评估和遴选。从国际贸易和投资的理论来看，应当优先纳入中央考核和评估视野的自贸园区申请者，在以下几个方面必须具有竞争优势：

（一）对外开放程度

对外开放程度或是指一个国家或地区经济对外开放度，是衡量一国或地区经济对外开放规模和水平的重要指标。国际上一般选择外贸依存度作为开放度的衡量指标。由于我国对贸易、投资、金融的限制措施还很多，且货币的国际化程度并不高。因此，我国以及各地区的名义开放度要高于实际开放度。2012年3月31日，国家发改委国际合作中心在博鳌首次试行发布了《中国区域对外开放指数研究报告》，其中的衡量指标包括三个一级指标，分别是经济开放程度、技术开放程度和社会开放程度。该研究报告对中国大陆地区31个省市区对外开放度指数进行了排名。在某种程度上可以说，一个地区的对外开放程度越高，在该地区设立自贸园区的可行性也越高，其可复制的价值也就越大。

（二）区位比较优势

区位比较优势即区位的综合资源优势，即某一地区在发展经济方面客观存在的有利条件。其构成因素主要包括自然资源、地理位置，以及社会、经济、科技、管理、政治、文化、教育、旅游等方面。区位优势是一个发展的概念，随着经济社会环境的变化而变化。随着科学技术的进步、国际产业分工的发展以及全球经济一体化的深度融合，资源禀赋在区位比较优势中的影响权重在降低。在知识经济时代，人的流动性，尤其是掌握知识、技能的人才的流动性在区位优势中占有主导地位，培育和吸引高科技人员、高层次复合型人才成为发展经济、提高区位优势的关键。综合而言，我国沿海城市无疑具有发展对外贸易、吸引投资的区位优势；西南省份具有与东盟发展对外经贸关系的区位优势；东北、华北和西北的一些城市仅具有与相邻国家发展对外经贸关系的区位优势。而中西部的一些城市，吸引外来投资的优势并不明显，对外贸易仍以货物贸易为主，高科技和高层次人才缺乏，区位优势成为其短板。

（三）城市承载能力

城市承载能力是指一个城市的基础设施、生态环境和自然资源等要素支撑经济社会和人口发展水平的能力。设立自贸园区是需要一定的地域空间作支撑的，是沿袭上海的思路，依托原有的保税区、保税仓库或者保税港的优势，将其升级转变为自贸园区，还是另起炉灶，允许在城市的其他区域另行设立自贸园区？显然，上海范式未必完全适合其他城市。上海具有发展国际服务贸易的区位优势和比较优势，而在国内其他城市则不具备。就未来增设的自贸园区而言，除非定位于国际贸易，如果立足于吸引外来直接投资，城市承载能力是首先应当满足的先决条件。而国内现有的保税港、保税区或者保税仓库原本是以对外贸易为目标，占地面积都不大，并不适应外来投资企业的大量聚集。这就意味着，未来增设的自贸园区，除了利用国内一些城市现有的保税港、保税区或者保税仓库外，还会出现允许地方政府另辟一片区域或者将一些城市现有的高新技术开发区或者经济技术开发区直接转变为自贸园区的可能性。

（四）地区制度质量

所谓制度质量是指一定国家或者地区的法律规则及其运作模式适应当地经济社会文化等发展需要的程度。广义的地区制度质量，既包括一定行政区域范围内施行的单个制度质量，也包括其总体制度质量。在一定的区域，交易费用、契约不完全都会对企业投资、并购和贸易活动产生影响；当地产权保护程度、契约效率、腐败程度和司法质量以及非正式制度等，也都会对FDI的选址、产权结构和企业出口方式带来影响[4]。应该说，法制完善、行政规范、官员清廉和司法公正的地区，其制度质量相应地就高，贸易投资环境就好，对外来投资和人员往来的吸附效应大，适合设立自贸园区。

三、自贸园区应以试行更高标准的贸易投资政策体系作为目标定位

比较多哈回合谈判、TPP和TTIP的谈判议题，可以肯定，农业、劳工、环境、政府采购、投资、知识产权保护、服务贸易、原产地标准、保障措施、技术性贸易壁垒（TBT）、卫生和动植物检疫措施（SPS）、透明度等，也将是未来中国参与双边和多边贸易和投资谈判的议题，调整这些领域的国际贸易和投资规则，将是中国必须接受的更高标准的新型国际经贸规则。因此，自贸园区政府结合自身的实际情况，比照上述领域已有的国际规则，推行相应的政策改革，应当成为地方政府的首要任务。从国际贸易投资规则的体系来看，这类政策改革涉及到三个领域：

（一）试验并推行更加便利的国际贸易政策

1.国际货物贸易政策。在国际货物贸易领域，谈判的领域仍将集中在关税壁垒和非关税壁垒。在关税领域，进口货物的关税将会更加趋向取消和降低；在非关税领域，原产地标准、贸易救济措施、技术性贸易壁垒（TBT）、卫生与动植物检疫措施、贸易与环境保护、国际劳工标准将会进一步受到双边或多边协定的约束。自贸园区政府可结合地区实践，尝试在上述领域寻求改革突破。

2.国际服务贸易政策。广义的国际服务贸易包括：国际运输；国际旅游；跨国银行、国际融资公司及其他金融服务；国际保险和再保险；国际信息处理和传递、电脑及资料服务；国际咨询服务；建筑和工程承包等劳务输出；国际电讯服务；广告、设计、会计管理等项目服务；国际租赁；维修与保养、技术指导等售后服务；国际视听服务；教育、卫生、文化艺术的国际交流服务；商业批发与零售服务；其他官方国际服务等。市场更加开放，国民待遇要求，是国际服务贸易政策的发展趋势，自贸园区可根据当地的比较优势，尝试将其中的某些领域作为开放试点的对象，并逐步形成系统的国际服务贸易政策。

3.其他非关税壁垒政策：在理论上，由于多哈回合谈判、TPP谈判、TTIP谈判以及其他区域和双边谈判都涉及到农业、政府采购、监管非关税壁垒等问题，这些问题将来一定也是我国与有关国家谈判自贸协定的重点和难点。它们中的一些问题，比如政府采购、政府管理隐形壁垒等，可成为我国各自贸园区试点的对象，纳入自贸园区政府目标定位的选项。

（二）试验并推行更加自由的国际投资政策

现今越来越多的贸易协定涉及投资政策，这使得贸易协定成为制定投资规则的一个重要领域。在区域经济合作协定中，投资自由化被看作是深化成员经济联系，实现经济一体化的重要途径，尤其是那些一体化程度较高的区域贸易协定，倾向于追求制定高标准的投资规则。在投资准入上，相互提供更加广泛的国民待遇，是这些投资协定通常的做法。北美自由贸易协定（NAFTA）是世界上最先采用国民待遇和最惠国待遇相结合模式的贸易协定，也是最先明确提出准入前国民待遇的贸易协定。在亚太地区，已有30多个自贸协定中的投资条款包含了准入前国民待遇，泰国、马来西亚、印度尼西亚、菲律宾、文莱、越南、墨西哥、智利、秘鲁、印度等也都是接受这一规则[5]。在此背景下，自贸园区推行类似的投资政策改革，确实是大势所趋，势在必行。

（三）试验并推行更加严格的知识产权国际保护政策

知识产权的国际保护始终是发达国家关注的重点领域，也是我国与美欧等发达成员国长期在多边贸易规则领域的冲突所在。自WTO框架下的TRIPs协定实施以来，发达国家始终没有停止过谋求在全球多边贸易框架内推动实施更加严格的知识产权国际保护政策的努力。《反假冒贸易协定》（Anti-Counterfeiting Trade Agreement，ACTA）的生效及其对WTO成员方的开放，使得中国对知识产权保护政策与以往相比面临着更现实的压力。与此同时，WTO的多哈回合谈判、TPP和TTIP谈判也都涉及知识产权的国际保护问题，其有关知识产权保护的标准比TRIPs协定要求的标准更高更严。因此，那些试图以技术密集型产业区或者依托高新区为基础建立自贸园区的地方政府，应在知识产权保护领域率先进行改革探索，强化对知识产权的保护，以凸显自己吸引高新技术企业的制度优势。

四、地方政府治理是决定自贸园区战略成败的关键因素

通常地，国际经贸条约对各成员方政府的行政行为有法律约束力，其域内适用的实效高度依赖于各缔约方良好的法治环境和政府治理。中国自贸园区拟将实施的更高标准的国际贸易投资规则，必将促使中央和各地方政府在政府管理模式上进行重大改革，尤其是在投资领域试行的“准入前国民待遇+负面清单管理”模式，它颠覆了传统上对外资准入采用审查和核准为主的管理模式，要求政府及其职能部门将以往重视事前审查、轻视事中和事后监管，转变为降低事前审查、强化事中和事后监管。这种管理模式要求政府简政放权，政企关系明晰，政府行为规范透明，市场环境公平开放，这些要求对自贸园区地方政府的立法、执法和司法体制机制，尤其是对地方政府的治理能力和水平均提出了重大挑战。可以说，自贸园区推行的各项贸易投资政策体系改革，必须以同步推进政府管理体制的综合改革相配套，以提升政府治理能力和水平为着眼点。否则，必然事倍功半。弄不好，功亏一篑。而提升政府治理能力，可以从以下几方面入手：

（一）厘清治理关系

现代国家治理体系包括政府治理、市场治理和社会治理等三个最重要的次级体系，其中，政府治理处于主导地位。当前在我国政府管理中的某些领域“错位”、“越位”与“缺位”问题并存，其根本原因源于没有正确处理好政府、市场和社会三者之间的关系。因此，自贸园区地方政府应该在思想上厘清三者的关系，界定自己的权力边界，约束自己的行政行为，正确处理好政府、市场和社会的关系。在政府与市场的关系上，政府的职责是创造条件促进市场机制的完善与市场功能的有效发挥，做到“政府的归政府，市场的归市场”；在政府与社会的关系上，政府与市场均失灵的治理领域应交由第三方即社会组织发挥作用，政府通过有效引导、依法监督使社会组织获得应有的发展空间，并促使其积极发挥功能[6]。

（二）精简政府机构

当前我国政府的一些组织机构臃肿重叠、层级过多、职责不清、缺乏效率，是形成官僚主义、渎职贪腐的重要原因。我们完全可以借鉴西方国家在国家治理方面比较成熟的做法，按照“权力分立，职能分离”的原则[7]，对自贸园区的政府机构及其职能进行调整和重构，优先解决三个问题：第一，减少机构重叠与交叉，一些职能重叠或者交叉的政府部门应当予以合并，如城管、园林与水务部门，工商与商务部门，广电、新闻出版与文化部门，监察与审计部门，食药、质监与安监部门，农业、林业与水利部门，民政、社会保障与人事部门等都可以考虑合并。第二，撤销一些不必要设置的政府部门，比如发改委，该部门可以转换为跨部门的议事机构，而不应该是具有决策权和执法权的行政部门；计生委也可以考虑撤销，其职能直接交由卫生部门接管；统计、物价、烟草专卖与电力部门均可以撤销，其职能交由商务部门接管，也可以交由其他功能接近的部门。第三，压缩管理层级，严格按照《宪法》的规定实施行政区域划分和确立政府组织结构，实行中央——省、自治区、直辖市——自治州、县、自治县、市——乡、镇四级政府组织结构。

（三）调整行政资源

自贸园区地域小，人口不多，行政负担较轻，在调整行政资源时，应当处理好横向和纵向的两个行政关系，调配好相应的行政资源。在横向关系上，应当合理分配行政权力，按照权力分立、职能分离的原则，将政府的决策权、执行权和监督权进行适当分离，以保证相互制衡与监督；行政资源的配置应当向执行部门和监督部门倾向，以加强政府执法和监督能力；在纵向关系上，行政管理与行政服务职能应当向下延伸至基层组织，相应地，行政资源也应当优先向最基层倾斜，重点充实基层组织的行政力量，提升乡镇和街道一级政府的管理水平和服务能力，将社会矛盾和社会需求解决在最基层，减少行政成本，节约社会资源。

（四）规范行政行为

规范行政行为就是要将政府的行政行为置于法律的刚性约束之下，就是要将权力真正关进笼子里，减少政府行为的随意性，提高科学性和透明度。规范行政行为包括既要规范政府的抽象行政行为，也要规范政府的具体行政行为；既要规范政府的外部行政行为，也要规范政府的内部行政行为。政府的行政行为不仅要符合行政实体法，而且也要符合行政程序法，特别是后者。我国长期以来形成的重实体、轻程序的行政思维和行为方式，是我国行政机关依法行政，提高政府治理水平的最大顽症和痼疾，必须通过制度建设予以解决。

五、结语

自贸园区战略作为当前我国的国家战略，其目标能否实现，在很大程度上取决于自贸园区在地方政府治理方面有无实质性的突破。目前，我国的行政实体法体系业已基本形成，由《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政复议法》、《立法法》、《行政许可法》、《行政强制法》和《行政处罚法》等法律构成的单行程序法规范也已基本完备，但是具有普遍效力的一般行政程序法，除了《湖南省行政程序规定》和《山东省行政程序规定》两个地方性的行政程序规范文件外，国家层面的行政程序法迟迟不能出台。自贸园区政府应当率先在行政程序规范方面大胆探索，制定和实施一套自己的行政程序规范。我们也注意到，包括上海自贸园区在内的很多地方政府以及一些地方的开发区，制定和实施了一系列旨在促进地方政府转变职能、依法行政的规范性文件，但无论如何，其内容毕竟是零碎的、不完整的，其作用也远不及一部具有普遍约束力的行政程序规范可能产生的影响。中央要求自贸园区的经验和做法可在全国复制，与其在行政管理制度改革和建设上零打细敲，不如推出一部地方性的行政程序规范来得震撼。可以这样讲，是否能够真正地规范政府的行政行为，关键就看政府的行政行为是否能够遵守行政程序规范，这既是规范行政行为的风向标，也是真正提高政府治理能力和水平的试金石。无论现在和今后设立的各自贸园区地方政府推出的各项经贸政策体系以及政府转变职能的政策有多周密，如果没有统一、规范的行政程序制度与之配套，政府治理必将功亏一篑。

[1]张维．中国应定位为多边贸易体制坚定维护者[N]．法制日期，2014-10-23．

[2]Agreement Tittle[EB/OL]．http://tcc．export．gov/Trade_Agreements．

[3]陆燕．美欧加速推动跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定谈判的动因[J]．国际贸易，2013，（7）．

[4]约翰·康芒斯．制度经济学[M]．赵睿，译．北京：华夏出版社，2009．

[5]Nora Neufeld．Trade Facilitation Provisions in Regional Trade Agreements—Traits and Trends[J]．WTO Economic Research and Statistics Division，January 16，2014．

[6]吴敬琏．中国改革的未来方向[J]．商周刊，2013，（9）．

[7]王名扬．美国行政法[M]．北京：中国法制出版社，2003．