关系行政对政府政策运行影响分析——以泰安地区民办教师政策运行为例

刘腾

（山东农业大学文法学院，山东泰安271018）

关系行政对政府政策运行影响分析
——以泰安地区民办教师政策运行为例

刘腾

（山东农业大学文法学院，山东泰安271018）

人际关系渗透到政治生活中，就会产生关系行政。政府政策运行活动作为政治行为的一种，难免深陷“人情陷阱”。根据对泰安地区民办教师政策运行过程的研究分析和对近年针对民办教师“转正”“清退”等政策研究成果的梳理发现，在现代社会，个人或团体为维护自身利益,破坏正常的政策约束，严重情况下，关系的影响力甚至将强于政策本身影响力。通过关系行政对政府政策运行过程的影响作用进行分析，为政府政策措施的制定和实施执行探寻合理思路以及高效的途径。

关系行政；政策运行；民办教师；人际关系

一、理论背景与问题的引出

（一）理论背景

费孝通对于人际关系网络有着这样的论述，每个人是他的人际关系网的中心，中国的社会生活就是在这样的关系网络中进行的。无独有偶，梁漱溟对于我国社会本位时提到，比之于西方社会，中国社会既不是个人本位，也不是社会本位，而是一个关系本位的社会。“不把重点放在任何一方而从乎其关系，彼此相交换；其重点放在关系上了”[1]。由此可见，在社会生活中，关系似乎发挥了不可替代的作用[2]。所以，“找关系”“拉拢关系”这样的非正式行为在人们的思想中根深蒂固，融入到社会生活的各个层面，内嵌于政策运行活动中，则会出现关系行政。

关于人际关系对政策的影响，学术界的研究是富有价值的，尤其是对于人际关系对政策运行产生的后果进行了比较深刻的分析，对于如何改善这种现状也提出了有价值的建议。目前文献中学者们对于理论分析得较为透彻，但并没有加入实证和案例分析。在目前的政策研究阶段，加入实证和案例进行细致的分析对于相关理论升华大有裨益，同时对于实际问题的解决也大有帮助。本文试图把泰安市B地区民办教师转正政策运行中的实证与理论给予整合，进而生动地展现出更接近内嵌于关系行政的我国政策运行的实然状态。

（二）问题的引出

民办教师是我国在经济落后、公办教师的数量远远不能满足教育事业发展需要的特定历史时期出现的教师队伍，是我国广大农村中小学教师的重要组成部分。由于民办教师性质的特殊性，决定了他们不可能长期存在下去。因此，国家出台了一系列政策，统筹解决民办教师问题。

1992年8月，国家教委、国家计委、人事部、财政部联合下发了《关于进一步改善和加强民办教师工作若干问题的意见》，明确提出了解决民办教师问题的“关、转、招、辞、退”五字方针[3]。1994年的全国教育工作会议上，党中央、国务院明确提出，“争取到本世纪末基本解决民办教师问题”。1994年，泰安市市委、市政府督促教育局做出了“年底在全省率先解决民办教师转公办问题”的决定，要求通过竞争考试的方式将民办教师全部转为公办教师。

泰安市共有16 196名在编民办教师，经过考核考试之后，有14 416名被转招为公办教师，转招率为89%，未被转招的有1 780人[4]。就政策本身而言，上述政策文件可以在一定程度上解决社会资源在民办教师和公办教师中分配不均衡的现象，提高民办教师待遇，转变民办教师身份，解决民办教师的后顾之忧，对于民办教师来说不失为一件大好事。从实际进展情况而言，全国各县市区也的确响应国家号召，转招了部分民办教师，解决了民办教师问题，形势喜人。泰安市人民政府在1994年底召开会议宣读了民办教师转公办教师的通知及人员名单,至此，民办教师在泰安宣告成为历史[5]。但是从近年来教育部门统计数据来看,泰安市民办教师群体上访次数仍然居高不下，成为泰安市最不稳定群体之一。本文将以近些年来国家推行的民办教师政策为实证基础，来探讨泰安地区民办教师政策运行中的关系行政现象。

二、关系行政运行的不良影响

（一）动摇政府公信力和政策运行的权威性

国家和各级政府的权威可以在政策上体现，其中乡镇政府位于政策执行体系中的最末梢。在政策执行过程中,乡镇政府作为国家各级政府的缩影,代表着党和国家的权威[6]。乡镇政府直接面对政策的目标群体——广大人民群众,其言行直接关系到党和国家的权威和形象[7]。一旦关系行政使得政策执行的标准游离于正式的执行规则之外，政策的权威性就会受到挑衅和侵蚀，在这样的情况下，国家和政府的权威和公信力就会大打折扣。

任何社会都是人与人互动的关系社会。在正常的社会中，政策运行过程是展现政府权威的过程，关系行政、人情行政理应是不能左右政策和制度的。但是中国是关系本位的社会，关系行政却依然存在。在笔者通过对B地区民办教师群体的访谈得知，在1994年民办教师转正过程中，所有的考试考核或者其他方式，都是为了获得一张转正的表，一张表代表一个转正指标。在访谈未转公办的L的过程中发现，L因病没有参加考试，而且没有关系导致最终没有转正。她情绪激动地提到在同时没有考试的情况下，她和S去镇里要转正的表，在当时当地镇上并没有给他们表。而后来，一同去的S因为找到了镇上的关系，要来了表就转上了，她没有转上。L说的情况笔者在对其他民办教师进行访谈的过程中得到验证，民办教师群体对此颇有怨言。

由此可见，当关系这种无形的力量渗透到政策运行过程中时，政策运行就会变成关系行政，那么当初的政策就会变得混乱，政策执行也变得无章可循。这不仅动摇了国家和各级政府的公信力和政策执行的权威性，也会对以后政策的推行带来障碍，造成政策阻滞。

（二）造成关系寻租，提高政策运行成本

当关系行政渗透甚至是主导政策运行过程时，政策执行就不再按照政策严格的标准，而是通过关系这种非正式行为来疏通，在这样的情况下，人们就会利用自己的关系网，违反政策规定，漠视政策权威，尽最大限度满足一己私利。

未转公办的民办教师Z是1982年被清退，他提到，B地区在1981年和1982年进行了两次较大规模的民办教师清退，1981年清退时候看考试成绩和考察成绩，对不好的进行了清退。但是后来有些有关系的又回到学校继续当民办教师。1982年清退过程中，没有进行考察或者考试，不看成绩，只看有没有关系，他和很大一批没有关系的民办教师被清退。还有已转公办教师的Y提到，在1994年民办教师转招考试时，当时与她一同考试的民办教师担心考试通不过，为了让监考宽松有机可乘，于是就骑上车子去找监考老师送礼，后来直接送到考场里。在民办教师转正清退过程中可以看出，关系在此过程中起了很大的作用，而民办教师关系网的建立很多也是通过送礼或者能说会道建立起来的。

政策执行者利用手中权力通过关系寻租获取利益，与政策目标群体共同瓜分政策资源，用利益构建关系网。如此循环往复，本应严格规范的政策执行就失去了其严肃性。在关系严重资本化这样的社会风气下，不仅仅是那些违背政策标准的行为需要关系疏通，就连那些合理合法的行为也要通过关系来实现，这样就使得政策执行成本居高不下，权利寻租，甚至导致政策执行结果与政策目标大相径庭。

（三）扭曲政策资源分配

一般来说，政策的推行就是为了平衡社会资源分配不均，然而政策执行中的关系行政却影响这样的政策目标的实现，有时甚至会加剧资源分配的不均。显而易见，越是居于人际关系结构的核心和上层的个体占有和将获取的社会资源机会就越多，反之亦然[8]。有权有势的人本来就已经拥有较多的社会资源，他们也更容易动用关系通过制度外途径走捷径，使政策满足私人利益；相反，那些无关系无权无势的平民百姓很难通过攀附关系使得政策向有利于自己利益的方向转变，所以他们就会深陷孤立无援的边缘地带的泥潭，成为政策运行过程中的“局外人”。

在民办教师调研访谈过程中，上文提到的L提供了这样一个情况，曾担任校长，后调往教办的某教育部门人员P，他的儿子是哑巴，因为获得了转正的表也转为公办教师。另外，提前退休未转公办的W提到，B是政府工作人员，他的媳妇是“黑民办”，不登记在编，当时没有民办教师了。按理说她不符合当时1987年登记在编的硬性条件，不应转正。但是把他媳妇加到民办教师的册子里，最终参加了考试顺利转成了公办。

这种例子在民办教师转正过程中屡见不鲜。由于关系的介入，民办教师有限的转正名额让那些不符合条件的权利依附者占用，而导致一些教学成绩突出教学年限长的民办教师最终不能转正，这就是关系行政对政策资源分配造成的扭曲。

三、关系行政运行的合理性

（一）赋予政策灵活性，留有余地

一般来说,政策面前人人平等，但是过于强调制度严格的标准而不知灵活变通似乎让政策僵硬呆板缺少了一点“人情味”。就拿民办教师政策来说，其初衷就是为了平衡民办教师之间收入分配，提高民办教师的生活水平，但是在笔者对民办教师政策阅读的过程中，发现部分政策存在转正条件一刀切，有违初衷。如1984年山东省教育厅等联合下发的鲁教人字49号文件《关于择优录取部分民办教师为公办教师的通知》中规定：1978年以来被授予优秀教师、劳动模范、先进工作者、优秀班主任和被评为特级教师的现任民办教师；教龄在18年以上的中师毕业生且一直在教学工作岗位上的民办教师；教龄六年以上，并在国家认可的函大、夜大等取得大专学历的现任民办教师[9]。

政策一刀切虽然可以过滤一些个人的或者是局部的私立诉求，但是该政策过分强调了学历以及教学荣誉，不重视民办教师对农村教育事业的实际贡献,尤其是对于个别边远地区、贫困山区并不适用。在这些地区很多担任教学领导工作、教学骨干工作、教学水平突出的民办教师却很难符合转正条件。对于部分低学历、但教育教学水平很高的民办教师存在不公平对待。在某种意义来说，关系行政打破了政策的非人格化标准，为满足个体的局部利益诉求提供了一种可行的途径，提高了政策满足个人和团体利益诉求的效率。

（二）消解政策部分强制力

一般说来，所有的政策都有刚性的制度规定，民办教师政策也不例外。在关系行政的大背景下，民办教师在遭受清退或者不能转正的威胁下，他们首先想到的是通过关系使得政策朝着有利于自身利益的方向变通，而不是组织权益同样被威胁的民办教师采取大规模政治化的极端行动去抵制政策来争取权益。所以关系行政使得政策带有了一定的弹性，消解了部分强制力，大大降低了被执行者与政府发生对抗的可能性。在一定程度上，关系行政对于稳定社会秩序，减小政策执行阻力有一定的积极作用。

四、结论与反思

在西方社会，人际规则并不是按照“人情”进行的，而是按照“契约”进行的。这样情况下的人际规则对国家的法律、规则和制度都不构成实质性的威胁，这成为西方社会进入官僚制社会甚至超越了官僚制社会的重要原因。通过关系行政在民办教师政策运行过程中的影响分析，可以得出一个结论：在现代社会，个人或团体为维护自身利益,破坏正常的政策约束，严重情况下，关系的影响力似乎强于政策。在我们的社会生活中，关系已经渗透到政策运行的始终,政策不再是自上而下严格按照标准执行，而是利益相关者用关系与政策进行博弈的互动过程，这种行为使得政策运行空间无限外延。

虽然上文提到关系行政在政策执行中的存在有一定的合理性空间，但是从长远来看，关系行政会动摇政府公信力，造成权力寻租，损害社会的公平公正，从而引起政府的治理危机。关系行政已经渗透到社会生活中，它的不利影响是持久而深远的，想要改变这种局面需要长期的努力。

[1]梁漱溟.中国文化要义[M].上海：学林出版社，2000:93.

[2]丁煌,汪霞.“关系运作”对地方政府政策执行力的影响及思考[J].新视野,2012(6):61-62.

[3]王殿青.中国民办教师转正研究[D].武汉：华中师范大学,2009.

[4]孟旭,马书义.中国民办教师现象透视[M].广西：广西教育出版社，1999：94.

[5]佚名.泰安民师全部“转公”[N].中国教育报.1994-12-31（2）.

[6]袁胜.乡镇政府政策执行偏差研究[D].长沙：湖南师范大学,2011.

[7]骆文伟.“三支一扶”计划政策梗阻与消解[J].重庆文理学院学报：社会科学版，2010，29（6）：67-71.

[8]沈春萍,范赢.行政生态学视域下当代中国行政管理分析[J].科技视界,2014(24):192-193.

[9]魏峰.弹性与韧性[M].上海：上海三联书店,2009:129-130.

责任编辑：吴强

Study on the Influence of Guanxi Adm inistration on the Government’s Policy Functioning—A Case of Civilian-mangaged Teachers’Policy Functioning in Tai’an Area

LIU Teng
(College of Humanities and Law,Shandong Agricultural University,Tai’an Shandong 271018，China)

Interpersonal relationships permeate through political life,and Guanxiadministration will appear.As one kind of political act,government’s policy functioning will fall into“the trap of humanity”.According to the study on civilian-managed teachers’policy functioning in Tai’an area and disentangle the study resultof civilian-managed teachers’“convertion”and“dismission”policy in recent years,inmodern society,for self-interest,individual or group destroy the restraintof policy,in serious condition,the influence of guanxiwill even be stronger than policy itself.Through the study of the influence of Guanxiadministration on government’s policy functioning,the reasonable idea and efficientway were explored on the formulation and implementation of government’s policy.

Guanxiadministration;policy functioning;civilian-managed teachers;interpersonal relationships

G451.2

：A

：1673-8004（2015）06-0109-04

2014-12-27

刘腾（1990—），女，山东泰安人，硕士研究生，主要从事民办教师政策研究。