新常态下的地方政府融资平台的新问题

镇江市审计局 汤晓超 姜爱贵 周文华

近年来，随着我国经济增长方式的改变，经济发展呈现出新常态，地方政府融资平台在运营和管理方面出现的问题也层出不穷，如何正确认识和面对这些问题，成为地方政府亟需解决的问题。2014年我局对某市所辖的7个融资平台公司进行了审计，摸清了该市融资平台公司的资产状况、债务结构及规模，掌握了国有资产的经营和管理情况。作者结合这次审计的相关数据，对地方政府融资平台近年来出现新问题作出分析。

一、地方政府融资平台的历史发展。

从历史数据可以看出地方政府债务扩张与财政政策的扩张有着密不可分的关系。1994年，我国实行“分税制”改革后，导致地方政府与中央政府的财权和事权不统一，随着1997年亚洲金融危机和2008年全球金融危机的爆发，为应对通货紧缩，国家实施了积极的财政政策，直接导致了地方政府债务爆发式的增长，这种债务规模的扩张表面上是稳定了经济的增长，保持了经济的增长弹性，但是也使得地方政府经济增长背负上承重的债务负担。按照《预算法》“地方各级政府预算按量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字”的规定，地方政府无法主动进行阳光化举债，因此不得不借助融资平台公司的模式，导致政企不分、风险难控，同时也为平台公司的经营留下大量权利寻租空间，滋生诸多腐败问题。2010年后，中央出台了多项加强融资平台公司监管的新政，但是新政下的新风险仍不可小觑，地方融资平台今后如何发展仍是地方政府需要关注的。

二、新常态下地方融资平台发展中存在的新风险

(一)债务规模增大和宏观政策的转变，导致地方融资平台面临较大的流动性风险

2010年国务院颁发了《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号）以及2015年颁发的《国务院办公厅转发财政部人民银行银监会关于妥善解决地方政府融资平台公司在建项目后续融资问题意见的通知》（国办发〔2015〕40号）等数个规范融资平台公司偿债事项的文件规定，要求地方政府一方面要严格清理不规范融资平台公司，另一方面要求相关金融机构在审慎测算融资平台公司还款能力和在建项目收益、综合考虑地方政府偿债能力的基础上控制贷款风险，直接导致地方融资平台公司的融资环境恶化，系统的流动性风险不容忽视。虽然2015年新的《预算法》规定，经国务院批准的省、自治区、直辖市预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券以举借债务的方式筹措，但是2015年全国10000亿元的债券发行额度相对于全国地方政府债务规模可以说是杯水车薪。

(二)还款仍然严重依赖土地出让收入，经济转型所带来的偿债风险已经显现。

土地一直是地方政府融资平台的主要抵押品和还款来源，由审计数据可以看出，2014年某市7个融资平台公司依靠土地出让收入偿还的债务占债务总额的85%，可见土地市场的兴衰直接影响着融资平台公司的运营。然而，2014年以来土地市场走冷，根据审计分析，某市属于全国三线城市，2014年共挂牌土地55宗，共计3250.14亩，其中43宗地块底价成交，土地出让收入34.84亿元，较2013年土地出让收入75.94亿元下降54%，土地出让收入的下降将影响地方政府的偿债能力，各融资平台公司感受到了明显的偿债压力，运营风险不容小觑。

融资平台公司自营收入也应是重要的还款来源之一，然而由于融资平台公司的特征决定其所接工程绝大部分为政府交付的具有公共事业性质的基础设施代建项目，这类项目成本高、利润薄，融资平台公司的自营收入也微乎其微，其余的自营性项目也由于融资平台公司专业性不强、管理水平偏弱，导致经营利润很不理想。审计发现，截止2014年底，某市市属7个平台公司建设项目527个，总概算1175亿元，其中自营项目221个，项目概算122亿元，占总概算的10.38%；政府代建项目306个，概算1053亿元，占总概算的89.62%。城投、交投、水投、国投有少量的自营收入，2014年自营收入共计9.71亿元，成本、费用等9.25亿元，利润总额0.46亿元；其余3个平台公司无自营收入。该情况也是导致融资平台公司还款压力巨大的重要原因之一。

(三)地方融资平台政企不分，在内控和项目管理上存在较大风险

首先，由于大多数融资平台公司都是在原国有企业或事业单位的基础上整合而来，普遍缺乏规范的公司治理结构，各个部门权、责关系不清晰；其次，由于融资平台公司的领导更换频繁，公司缺乏一个长远稳定的长期发展规划，公司的发展缺乏延续性；最后，由于融资平台公司与地方政府的“亲密关系”，公司的还款意识和风险意识非常淡泊，风险控制手段也相当缺乏，不少融资平台资产负债率居高不下。

由于不规范的管理机制，融资平台公司的项目管理漏洞百出，寻租空间巨大。通过审计发现，某市下属的融资平台公司在项目管理中出现了项目缺少立项、项目缺乏计划管理、工作量变更巨大、工程项目未进行公开招标、建设项目手续不完善、项目竣工决算编制不及时、平台公司子公司出借资质等问题，很多交易事项也涉及关联交易和利益输出，这些问题也成为融资平台公司未来发展转型中的一大障碍。