新常态下政府融资平台的改革方向

上饶市城市建设投资开发集团有限公司 余清永

2014年，政府明确要求强化地方政府性债务管理，积极推进地方融资平台建设，使地方投融资规范化、标准化。在“十三五”计划即将制定时期，扩大地方投资仍为经济发展的一个重要动力，融资任务依然严峻。随着新常态经济理念的逐步深入，以及国有大中型企业融资体制改革的深化，地方政府融资平台改革成为当前急需解决的问题。

一、新常态下政府融资平台改革的必要性

所谓新常态，就是通过不正常状态后重新发展和进入正常状态，这是对我国国情的一个重新揭示，其本质是提质增效。而新常态经济就是要求不断推进经济增长方式和发展模式的转变，和以往基于GDP为中心的经济形态和发展模式不同的新经济形态和发展模式。受历史因素的影响，地方政府融资平台存在严重的体制和机制缺陷，严重影响到社会和经济的有序发展。基于此背景，推进政府融资平台改革很有必要，具体表现在三个方面：

(一)经营模式问题影响平台的发展

一直以来，因经济体制的影响，地方政府融资平台存在体制性缺陷。尤其是近年来，随着市场经济体制改革的深入，以及受全球经济危机的影响，地方政府融资平台的经营和管理中出现诸多问题，加大了金融风险，以致于融资能力减弱。一是地方融资平台企业的法人治理结构有待完善。地方融资平台大多数由国有企业出资创建，在人事、财务及融资等方面有决策权，缺乏现代企业的治理机制。同时，因其企业性质影响，尚未纳入财政监管中，所以缺乏相应的监管，也缺乏市场和经营方面的管理，存在盲目负债、多头借贷等问题。二是偿付债务较高，透明度偏低。据数据显示，截止2014年低，地方政府有偿债务已超15万亿元，其中37.6%属于融资平台企业。而这些债务大部分未纳入政府预算管理中，融资透明度低。

(二)城镇化发展提出的新要求

如今，我国城镇化率以每年1.2%左右的速率发展，截止2020年城镇化率将达到60%。而随着城镇化的发展，人口的增加必然要求加大城镇电力、用水、交通、通信等基础设施建设，进而需要政府投入巨大的资金，但大部分地方政府仅仅依靠预算性收入是无法承担的，需依靠融资平台来筹集所需资金，以缓解城镇化发展和基础设施建设资金的供需矛盾。同时，城镇化促进了传统城镇发展模式的转变，更为重视土地、产业及地方经济发展的升级和转型。这也对地方政府融资平台改革的客观要求。

二、新常态下地方政府融资平台的改革方向及路径

(一)改革之方向

基于新常态经济背景下，结合当前地方经济发展水平，地方政府融资平台的改革方向主要表现在这几个方面：

1、明确关系

也就是应该有效明确地方政府和融资平台间的关系，同时应该明确各自的责任，并准确划分。如此才能使融资平台逐步从政府融资实体走向市场化，成为真正的市场主体，要积极从政府职能中剥离出来。具体而言，各级地方政府可不通过融资平台举债，但也不能为平台下的企业进行担保，风险自担。

2、完善机制

应有效引入民间及国企资本，不断完善融资平台企业的内部治理结构，一是要为加强基础设施及公共服务设施建设积极盘活民间资本；二是不断完善融资平台企业的股权结构，建立健全内部治理结构，完善现代企业制度。

3、转变模式

应逐步从具体建设项目融资运营转变为资本、资产经营及配置的模式，将资本有效引导至地方基础设施的建设中，对于具体项目的经营可由融资平台参与，也可让专业公司管理。

4、拓展渠道

应多方式、多层次地拓展融资渠道，应严格按照企业的经营状况和财务运作情况，及项目的性质和特征，选择资产证券化、特许经营、信托、租赁融资等方式，实现资金的应用和项目运作的灵活化，最大限度减少财务风险，确保融资的安全性。

5、多元发展

融资平台下的企业应积极拓展经营和投资范围，充分发挥自身市场主体效用，同时将投入的范围延伸到文化、卫生及高新技术等方面，实现多元化融资发展。

(二)改革之路径

基于当前经济发展形势，地方政府融资平台改革的路径主要有这三个方向：一是将全面覆盖型平台转变为普通型企业。主要是参与商业性项目和房地产经济方面的全面覆盖型平台，要求各级地方政府逐步退出，或积极引进社会资本进行改革，逐步转变为普通型企业。如此有助于实现市场化管理，可有效解决以往体制和机制缺陷，同时也有助于将平台创建为盈利良好、服务优质的现代企业，而政府仅仅作为一般性股东分红。二是部分覆盖性准公益融资平台改制为地方公营性机构。该类型机构有助于引入社会资本，规避以往平台运行过程中完成由政府负责和控制而引起的监管不到位、透明度低等问题，提高经营和管理水平。三是无覆盖型平台的多样化改制。对于全面无覆盖型平台，由于它参与的项目通常是无资金回收的纯公益性项目，可予以撤销，且职能由地方政府承，原有融资平台的经营和管理者可纳入政府体制内，作为地方政府融资工作的运行部门。

三、新常态下地方政府融资平台改革的对策

(一)分类落实融资平台转型

随着我国经济发展逐步进入新常态，要求不断深化市场经济的体制改革，最大限度体现出制度优势，为社会和经济的发展提供新的动力。所以，在此形势下，必须分类落实地方政府融资平台的转型，具体而言，要根据不同融资企业的类型、经营范围、偿债能力分类分层次逐步推行，把全面覆盖型平台有效转变成市场化、规范化的企业主体；将部分覆盖型平台转变成公营性机构；将无覆盖型平台予以撤销或纳入政府管理中。对于类型和财务实际状况差异的平台，应准确有效的了解和把握它的特征，再根据发展需要制定出科学合理的、战略性的发展规划，充分利用好财政及金融方式，有步骤地开展转型工作。在此过程中，应要有效解决既有债务，确保相关项目的有序开展。

(二)积极整合资源，妥善解决债务性平台

首先，要采取有效措施整合平台既有资源。对于参与竞争经营产业中且可良好盈利的平台可落实资源整合，严格按照融资平台发展规划，促进各平台的整合构建国有化企业，同时也应加强跨区域和跨行业的资源整合。而对于转型后地方公营性机构则应基于“区域化合作，产业经营”理念进行整合，形成和城市现代化发展的国有资产布局。其次，推进融资平台的重构。严格按照“政企分开”原则，重构跨分类，环境适应性强的融资企业，不断创新和改进融资平台经营管理的机制，提高运行效率，强化市场适应力。最后，积极引入民间资本，创新和优化地方政府和民间资本的公私合作机制，推进融资平台的混合制改革。

(三)完善风险预警及应急机制

虽然，近年来地方政府性债务基本上在可控范围内，但仍存在增长过快、负担过重及过于依赖土地收入等问题，所以为确保地方政府融资平台的有序改革，应妥善管理债务风险。应不断加强债务审计工作，并制定科学合理的应急预案，以有效规避债务违约风险。同时，各级政府应准确掌握融资平台和各类金融机构的账目往来情况，理清各类债务关系，有效处理债务问题。另外，应建立健全地方政府融资平台的信息披露机制，加强银行和投资者的监管职能。还应建立和完善地方政府性债务风险预警机制，依照财政管理部门制定的风险标准，定期对平台的融资状况进行评估，发现问题及时进行处理，将财务风险降至最低。

四、结束语

总而言之，伴随经济新常态发展，为顺应新城镇化建设和社会经济的发展，应积极推进地方政府融资平台创新和改革，在掌握其改革方向基础上，推动融资平台的有效转型，完善相关管理制度，健全风险预警机制，确保政府融资平台的顺利改革，为社会和经济的可持续发展给予有力保障。

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